II SA/Wr 279/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi I. Ż.i P. Ż. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia ... w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia murowanego budynku do przechowywania narzędzi oddala skargę W dniu 30.09.2013 r. organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie obiektu budowlanego wybudowanego przez R.B. i H.B.. Postanowieniem z dnia 15.10.2013 r. organ ten na podstawie art. 49 b ust. 2 p.b. nałożył na R.B. obowiązek dostarczenia określonych dokumentów w celu zalegalizowania samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego (art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b.). Wniósł on o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, lecz organ ten wydał postanowienie odmowne. Decyzją z dnia 11 grudnia 2014 r. organ ten na podstawie art. 49 b ust. 1 i 3 p.b. nakazał R. B. rozbiórkę murowanego budynku do przechowywania narzędzi o powierzchni 9,36 m2 wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. W uzasadnieniu podkreślono, że inwestor nie przedłożył żadnego z wymaganych do legalizacji dokumentów, pomimo upływu 14 miesięcy od dnia doręczenie postanowienia w dniu 16.10.2013 r., gdy wyznaczony termin wynosił 30 dni. W odwołaniu R. B. zarzucił, że adresatem decyzji powinna być również jego żona H. B.. Odwołujący się uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla nielegalnie wybudowanego obiektu. Zaskarżoną decyzją organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał na wstępie, że co do zasady wydanie nakazu rozbiórki było uzasadnione tym, że inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków (art. 49 b ust. 1 i 3 p.b.). Organ dostrzegł jednak istotne uchybienia procesowe organu pierwszej instancji. Przede wszystkim organ ten nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania. Nieruchomość jest przedmiotem współwłasności czterech małżeństw, w tym według wypisu z rejestru gruntów małżonków Ireny i M. Ś.. Jednak w toku oględzin uzyskano informację, że I. Ś. zmarła. Dalsze postępowanie prowadzono z udziałem M. Ś., pomijając pozostałych spadkobierców nieżyjącej I. Ś.. Nie udokumentowano spadkobrania. Oznaczało to naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Kolejnym uchybieniem było pominięcie pełnomocnika skarżących R. Ż., co naruszało art. 40 § 2 i art. 10 § 1 k.p.a. Dalszym uchybieniem było niezawieszenie postępowania (wyrok II OSK 2217/11). Organ pierwszej instancji powinien z urzędu wyjaśnić, czy w sprawie występuje zagadnienie wstępne i sprawdzić twierdzenie inwestora, że złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wniosek o zawieszenie postępowania wpłynął przed upływem wyznaczonego terminu. Wobec zaistnienia podstawy do zawieszenia nastąpiło wstrzymanie biegu terminów procesowych (art. 103 k.p.a.). W tej sytuacji wydanie nakazu rozbiórki było przedwczesne. Istotne było w końcu ustalenie prawidłowego adresata decyzji. Przy wszczęciu postępowania jako inwestorów oznaczono oboje małżonków. Ustawa nie definiuje pojęcia inwestora. Inwestorem nie będzie wyłącznie bezpośredni wykonawca robót, jak przyjęto w decyzji. W decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazano jako inwestorów oboje małżonków B.. W toku dalszego postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) może okazać się, że inwestorów było kilku i nieprawidłowe było umożliwienie legalizacji obiektu tylko jednemu z nich. Okoliczności te uzasadniały stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W skardze do Sądu administracyjnego skarżący małżonkowie Żurek zarzucili naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., skoro osoby pominięte w postępowaniu, lecz posiadające wiedzę o nim i o wydanej decyzji, nie wniosły odwołania, naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. gdyż inwestor nie ma zgody współwłaścicieli na legalizację obiektu i zawieszenie postępowania nie było konieczne wobec braku możliwości zalegalizowania samowoli. Skoro wydana została decyzja o warunkach zabudowy, to podstawa zawieszenia postępowania nie istnieje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia nie narusza prawa. Jak trafnie zarzucają skarżący, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. może mieć charakter względny, o ile decyzja nie została skierowana do osoby zmarłej, zaś pominięte strony wiedzą o decyzji i jej nie kwestionują, co raczej ma miejsce w nin. sprawie. Tym niemniej w pozostałym zakresie organ trafnie dostrzegł istotne uchybienia organu pierwszej instancji, których naprawienie nie było dopuszczalne w instancji odwoławczej (art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 49 b p.b. obiekt budowlany wybudowany bez wymaganego zgłoszenia podlega rozbiórce, chyba że budowa jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz nie narusza przepisów, zaś inwestor przedłoży w terminie 30 dni 1. oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane 2. projekt zagospodarowania działki lub terenu 3. zaświadczenie prezydenta miasta o zgodności budowy z decyzją o warunkach zabudowy. Przepis art. 49 b ust. 3 p.b. stanowi, że nieprzedłożenie przez inwestora tych dokumentów wywołuje nakaz rozbiórki obiektu. Inaczej mówiąc, nakaz rozbiórki uzasadnia albo wstępna ocena organu, że legalizacja jest niedopuszczalna, albo niewykonanie przez inwestora nałożonych obowiązków. W nin. sprawie organy przyjęły wstępnie dopuszczalność legalizacji, więc wydanie decyzji rozbiórkowej było uzależnione od zachowania się inwestora. Wskazany w przepisie termin ustawowy może ulec przedłużeniu, jak też uzasadnione może być zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy bądź zgody sądu powszechnego na zabudowanie wspólnej nieruchomości (art. 199 k.c.), o ile inwestor nie uzyskał zgody współwłaścicieli, przy czym podstawa zawieszenia może być w tym przypadku rozmaita (art. 98 k.p.a. – wyrok II SA/Rz 83/14, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – por. A. Wróbel Komentarz do art. 97 k.p.a. pkt 6 f, niejednolicie przy pozwoleniu na budowę – wyroki II SA/Sz 1205/12, II OSK 1423/09, II SA/Ol 460/10 i II OSK 2274/10, II SA/Kr 267/10, por. wyroki II OSK 1234/08 i 2005/06). W nin. sprawie organ pierwszej instancji zawarł w postanowieniu z dnia 15.10.2013 r. pouczenie, że niespełnienie przez inwestora obowiązków wywoła nakaz rozbiórki obiektu. Organ ten odmawiając zawieszenia postępowania podkreślał w uzasadnieniu, że skoro inwestor nie dopełnił obowiązku złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością, co samo przez się uzasadnia nakazanie rozbiórki, to niecelowe jest oczekiwanie na pozostałe dokumenty, do których uzyskania potrzeba czasu i czynności innych organów. Organ trafnie zwrócił uwagę na nietrafność tego argumentu w świetle art. 97 § 1 pkt 4 i art. 103 k.p.a. W ocenie Sądu należało ponadto, z uwagi na przystąpienie inwestora do wykonania obowiązków, wymagać od organu pierwszej instancji, aby mając na uwadze zasady wyrażone w art. 8 i art. 9 k.p.a. pouczył dodatkowo inwestora przed wydaniem decyzji o konkretnej treści wymaganych obowiązków i skutku ich niedopełnienia (por. wyroki II SA/Wr 80/13, I OSK 1094/11, II OSK 1923/07, II SA/Wr 497/13, II SA/Wr 414/14, uwagi R. Sawuły w glosie OSP 2009/9/100, wyrok I SA 2447/00). Wprawdzie nieskierowanie decyzji o rozbiórce do wszystkich sprawców samowoli z reguły nie stanowi istotnego uchybienia procesowego (wyrok II OSK 1047/10), to organ trafnie podkreślił znaczenie prowadzenia czynności legalizacyjnych bez udziału sprawcy oznaczonego przy wszczęciu postępowania. Organ pierwszej instancji posiadał informację o nieaktualności urzędowego wykazu współwłaścicieli, lecz nie zadbał o przeprowadzenie postępowania z udziałem spadkobierców jednego z nich, naruszając przez to art. 61 § 4 k.p.a. i trudno wykluczyć istotny wpływ tego uchybienia na wynik sprawy. Odnosząc się do skargi trzeba podkreślić, że rozstrzyganie zagadnienia wstępnego nie należy do kompetencji organu prowadzącego postępowanie. Dlatego procedura wymaga zarówno ustalenia, że zagadnienie wstępne zaistniało, jak i podjęcia przez ten organ odpowiednich czynności zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a. Jak już wskazano, organ pierwszej instancji tych wymagań nie spełnił, a w szczególności zaniedbał wezwania inwestorów do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego lub zagadnień wstępnych (uzyskanie decyzji lokalizacyjnej i prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) wychodząc z mylnego założenia o braku takich zagadnień. Nie należy więc z góry zakładać, że pomimo istnienia zagadnienia wstępnego jego rozstrzygnięcie będzie niekorzystne dla strony, a tym bardziej aprobować przyjmowanie takiego założenia przez organy. Wymaga na koniec wyraźnego podkreślenia, że zalegalizowanie samowoli w nin. sprawie wymaga aktywnego działania inwestorów, w tym niezwłocznego dostarczenia właściwemu organowi projektu zagospodarowania oraz zaświadczenia prezydenta miasta, a także podjęcia próby uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bądź wystąpienia w tej sprawie do sądu powszechnego, o czym powinni zostać w sposób wyraźny pouczeni. W celu przeprowadzenia postępowania z udziałem wszystkich stron lub ich pełnomocników, a przede wszystkim wykonania czynności legalizacyjnych wobec wszystkich inwestorów i z postanowieniem ich uprawnień procesowych, konieczne było zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.