II SA/Wr 311/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[....]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego wraz z infrastrukturą techniczną, wjazdem, drogami dojazdowymi oraz parkingiem postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po myśli § 3 art. 61 u.p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W niniejszej sprawie Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego wraz z infrastrukturą techniczną, wjazdem, drogami dojazdowymi oraz parkingiem przy Al. [...] w W., na działkach nr 224/10, 240/74 i 240/9. W skardze strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania cyt. "zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. Nr [...]" ze względu na jej uchybienia pod względem formalno-prawnym, mogące w sposób niekorzystny wpłynąć na interes strony skarżącej. Z uwagi na tak sformułowany wniosek oraz fakt, że zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, Sąd potraktował w/w wniosek jako dotyczący zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...]. Rozpatrując okoliczności przedstawione we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jak również czyniąc zadość obowiązkowi uwzględniania z urzędu okoliczności decydujących o wstrzymaniu bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności zaskarżonych do sądu – Sąd nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z przepisu art. 61 § 3 u.p.p.s.a. wynika bowiem, że akt, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania, powinien kwalifikować się do wykonania. Wstrzymanie wykonania może dotyczyć bowiem tylko takich aktów, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza zaś "(...) spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczenie w rozumieniu prawa cywilnego (np. sumy pieniężnej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość). Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowisku określonemu w nim jako odpowiedni." (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 295). Nie każdy zatem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (zob. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 26 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 396/05, publ. LEX nr 220325). Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy także aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 296). Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest już pogląd, który podziela tutejszy Sąd, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania (zob. postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OZ 665/09, publ. LEX nr 552936). Pomimo tego, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy może stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę, to decyzja taka nie może bowiem powodować skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 u.p.p.s.a., gdyż takie skutki mogą wystąpić jedynie wskutek wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. postanowienia NSA z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt II OZ 639/11, publ. LEX nr 1083863; z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1088/08, publ. LEX nr 597132; z dnia 27 sieprnia2008 r., sygn. akt II OZ 828/08, publ. LEX nr 527765). Decyzja ustalająca warunki zabudowy, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno- budowlanego o pozwolenie na budowę. Nie stanowi jednak ona aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków (postanowienia NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OZ 275/11, publ. LEX nr 1082015; z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 713/10, publ. LEX nr 663801 Ponadto należy zauważyć, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji strona skarżąca uzasadniła błędami formalno-prawnymi decyzji, mogące w sposób niekorzystny wpłynąć na interes strony skarżącej. Takie umotywowanie wniosku ani nie uprawdopodobnia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, co spoczywa na wnioskodawcy, ani też nie stanowi przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym obowiązek wykazania okoliczności stanowiących podstawę wstrzymania wykonania decyzji spoczywa na wnioskodawcy (postanowienie NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 779/10, publ. LEX nr 673837). Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności odzwierciedlających możliwość zajścia zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 u.p.p.s.a., a brak należytego uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia pozytywną dla strony ocenę takiego wniosku. W innym orzeczeniu NSA stwierdził, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności należy poprzedzić analizą przedstawionego przez wnioskodawcę uzasadnienia pod kątem spełnienia przesłanek wskazanych w przepisie art. 61 par. 3 u.p.p.s.a.. Ocena ta jest możliwa i w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku. Powinna być spójna i odnosząca się do konkretnej sytuacji wnioskodawcy. Należy co najmniej uprawdopodobnić wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 u.p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2011 r., sygn. akt II FZ 720/10, publ. G.Prawna 2011/44/16). Innymi słowy "warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione." (zob. postanowienie NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt I GZ 316/10, publ. LEX nr 607229). Brak uzasadnienia wniosku, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. uniemożliwia sądowi dokonanie oceny merytorycznej takiego wniosku (postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1843/10, publ. LEX nr 707841). Należy również wskazać, że Sąd na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie ocenia jej pod względem zgodności z prawem, czy formalno-prawnym, a jedynie po względem spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 u.p.p.s.a.. W rezultacie Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Stąd wniosek w tym przedmiocie nie został, po myśli art. 61 § 3 i § 5 u.p.p.s.a., uwzględniony. k.g.