II SA/Wr 312/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Wojewody D. z dnia 06 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie grafiki reklamowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie grafiki reklamowej (reklamy wielkoformatowej) na budynku przy pl. L. [...] we W. (działka nr [...], [...], obręb [...]). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 8 grudnia 2011 r. do Urzędu Miejskiego W. wpłynęło zgłoszenie "A." Sp. z o.o., dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "wymianie grafiki reklamowej (reklama wielkoformatowa) na budynku nr [...] przy pl. L. we W.. Do zgłoszenia dołączono: opis określający rodzaj, zakres i sposób wykonania robót, wydruk z elektronicznej mapy W. z naniesionym usytuowaniem obiektu, wydruk symulacji komputerowej z widokiem elewacji z zamontowaną siatką, oświadczenie o posiadanym przez inwestora prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz odpis z Krajowego Rejestru Sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent W. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania opisanych wyżej robót budowalnych polegających na wymianie grafiki reklamowej. W uzasadnieniu stwierdzono, że planowana inwestycja narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Przedmieścia Ś. we W. z 20 stycznia 2000 r. (§7 ust. 3 pkt 4 lit. a tekstu planu), zatem - stosownie do przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - organ był zobowiązany do wniesienia sprzeciwu. Ponadto organ wskazał, iż dołączone do zgłoszenia dokumenty nie spełniają wymogów art. 30 ustawy Prawo budowlane. "W zgłoszeniu nie sprecyzowano zamierzenia budowlanego zgodnie z art. 3 ustawy Prawo budowlane, nie wypełniono poprawnie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie wskazano tytułu, z którego to prawo wynika oraz właściciela nieruchomości", organ odstąpił jednak od nałożenia na inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, ponieważ uzupełnienie w/w braków nie przyczyniłoby się do zmiany rozstrzygnięcia decyzji. Powyższą decyzję doręczono inwestorowi w dniu 16 grudnia 2011 r. W odwołaniu od powyższej decyzji zawarto następujące zarzuty: a/ błędna interpretacja ustaleń wskazanych w decyzji planu miejscowego; b/ naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do równego traktowania przez władze publiczne. W sytuacjach analogicznych do niniejszej Prezydent W. nie wyraził sprzeciwu; c/ naruszenie art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe prowadzenie postępowania dowodowego i niewystarczające uzasadnienie decyzji. Zdaniem odwołującej się organ nie ustalił, czy zamierzone prace montażowe stanowią roboty budowlane, podlegające obowiązkowi zgłoszenia. Zdaniem strony, planowane przez nią prace nie są robotami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Roboty budowlane to, w rozumieniu tego przepisu, budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Ponieważ planowane prace nie są na pewno budową, nie są także przebudową, montażem, remontem ani rozbiórką obiektu budowlanego, nie są zatem robotami budowlanymi w świetle cytowanego przepisu. Nie podlegają zatem regulacji, zawartej w przepisie art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Na podstawie posiadanych akt przedmiotowej sprawy oraz w oparciu o przepisy obowiązującego prawa organ odwoławczy stwierdził, co następuje. Uzasadniając swoją decyzję, organ pierwszej instancji uznał, iż teren inwestycji objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu Przedmieścia Ś. we W., uchwalonym przez Radę Miejską W. uchwałą nr [...] z dnia 20 stycznia 2000 r. Zgodnie z ustaleniem § 2 ust. 1 tekstu planu "plan obejmuje tereny ograniczone: od północy - linią rozgraniczającą północnej pierzei Placu L. (...)". Zarówno z tego opisu, jak z rysunku planu, wynika, że budynek przy pl. L. [...] (na działce nr [...] [...], obręb [...]) nie leży na terenie, objętym w/w planem. Wobec powyższego ustalenia przedmiotowego planu nie odnoszą się do tego budynku. Budynek przy pl. L. [...] (na działce nr [...] [...], obręb [...]) objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ograniczonego ulicami: P., Ś. T. K. i marsz. J. P. we W., przyjętym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 4 listopada 2010 r. i ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z [...] r. [...]. Obowiązuje od 29 października 2011 r. Na całym obszarze, objętym tym planem, obowiązują ustalenia, zawarte w §12 tekstu planu i dotyczące nośników reklamowych i obiektów informacyjnych: 1/ zakazuje się nośników reklamowych z wyjątkiem: a/ nośników reklamowych stanowiących wyposażenie przystanków transportu publicznego, b/ słupów reklamowych; 2/ wymiar pionowy słupów reklamowych, o których mowa w pkt 1 lit. b, mierzony od poziomu terenu przy słupie do najwyższego punktu słupa nie może być większy niż 5 m, a powierzchnia rzutu na płaszczyznę poziomą musi zawierać się w okręgu o średnicy nie większej niż 1,5 m²; 3/ dopuszcza się wolno stojące obiekty służące informacji o obiektach historycznych informacji turystycznej o wymiarze pionowym nie większym niż 3 m. Pod terminem "nośnik reklamowy" należy rozumieć, zgodnie z definicją, zawartą w §2 pkt 4 tekstu planu, obiekt służący reklamie. Zatem siatka z nadrukiem reklamowym o wymiarach 11,9 m x 13,8 m jest niewątpliwie nośnikiem reklamowym w świetle przedstawionej definicji i, jak wynika z zacytowanych powyżej ustaleń planu, nie jest dopuszczalne jej usytuowanie na terenie, objętym planem. Obszar, na którym zlokalizowany jest budynek przy pl. L. [...] (na działce nr [...] [...], obręb [...]), oznaczony jest symbolem [...]. Ustalenia szczegółowe dla tego obszaru zawarto w §24 omawianego planu. W tym paragrafie brak jakichkolwiek ustaleń, pozwalających na odstępstwo od ustaleń ogólnych, zawartych w przedstawionym powyżej §12 tekstu planu. Należy zatem uznać, iż obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza możliwości usytuowania siatki z nadrukiem reklamowym na budynku przy pl. L. [...] (na działce nr [...] [...], obręb [...]). Wojewoda nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 Kpa. Pojęcie ,,instalowania" należy bowiem kwalifikować jako montaż (por. Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, 3. wydanie, wyd. CH.Beck, s.358). W świetle przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Na mocy przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 wykonywanie tych robót wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Ponieważ siatka z nadrukiem reklamowym jest urządzeniem reklamowym, inwestor był zobowiązany zgłosić właściwemu organowi zamiar jej zamontowania. Z tego względu Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji właściwie zakwalifikował planowaną inwestycję do przedsięwzięć wymagających zgłoszenia. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, iż inwestycja polegająca na montażu siatki z nadrukiem reklamowym na budynku przy pl. L. [...] (na działce nr [...] [...], obręb [...]) nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, zatem sprzeciw, wyrażony decyzją Prezydenta W. Nr [...] z dnia 14 grudnia 2011 r., jest zasadny i zasługuje na utrzymanie. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. Spółka z o.o. we W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji ewentualnie o uchylenie tylko decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zawnioskowano również o dopuszczenie dowodu z dokumentacji fotograficznej przedstawiającej inne miejsca w okolicach pl. L. oraz ul. K. W. we W. w których ekspozycja analogicznej reklamy nie budziła sprzeciwu organów - celem wykazania naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Wnioskując o powyższe zarzucono decyzji Wojewody D. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj: 1/ art. 15 i art. 138 k.p.a. przez bezpodstawne wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji wskutek błędnego ustalenia norm prawnych znajdujących zastosowanie do ustalenia konsekwencji występującego w sprawie stanu faktycznego, rozpoznał i rozstrzygnął sprawę w oparciu o całkowicie nieadekwatne, błędne przepisy prawa materialnego. W konsekwencji, doszło do rozpoznania sprawy przez organ II instancji w oparciu zupełnie inne przepisy prawa materialnego, których treści przy ocenie stanu faktycznego nie uwzględnił organ I instancji, co doprowadziło do pozbawienia skarżącej przy rozpatrywaniu jej sprawy jednej instancji i naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co jest jednoznaczne z naruszeniem art. 78 Konstytucji RP. 2/ art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez dowolną i nieznajdującą oparcia w materiale dowodowym ocenie stanu faktycznego oraz braku wnikliwej i szczegółowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do podjęcia ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią zebranego materiału dowodowego, w postaci błędnego przyjęcia przez organ II instancji, że zaplanowane czynności są robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i że mieszczą się one w zakresie przepisów art. 29 ust.2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy i wymagają zgłoszenia. Postawiono również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. 1/ art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 7 - ustawy Prawo budowlane, przez błędną ich wykładnię polegającą na nieuzasadnionym zakwalifikowaniu planowanych przez inwestora czynności (powieszenia siatki z teściami reklamowymi) jako "robót budowlanych" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, co prowadziło do mylnego przyjęcia, że czynności te objęte są obowiązkiem zgłoszenia o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; 2/ art. 30 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy w związku z § 2 pkt 4 oraz § 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ograniczonego ulicami: P., Ś., T. K. i marsz. J. P. we W., przez błędne przyjęcie, że zamierzenie objęte zgłoszeniem z dnia 8 grudnia 2011 r. polegające na wymianie grafiki narusza ustalenia ww. planu, w szczególności nieuzasadnione przyjęcie, że zamierzenie pozostaje w sprzeczności z § 12 planu miejscowego; 3/ art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez pominięcie, że oświadczenie strony o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawierało wszystkich wymaganych przez organ pierwszej instancji elementów a pomimo tego zaniechanie podjęcia czynności zamierzających do jego uzupełnienia, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i podjęcia decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego; 4/ art. 32 Konstytucji RP przez pogwałcenie prawa do równego traktowania przez organy władzy publicznej oraz podejmowanie przez ten organ w analogicznym stanie faktycznym i prawnym dowolnych i przeciwstawnych rozstrzygnięć, gdyż do osób znajdujących się analogicznej sytuacji organy nie wyraziły i nie wyrażają sprzeciwu co do wykonania czynności zbieżnych z planowanymi przez Spółkę. W uzasadnieniu skargi przedstawiono obszerną argumentację dla poparcia przedstawionych wyżej zarzutów, wskazując między innymi, że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, gdyż organ pierwszej instancji nie ustalił prawidłowo przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy w postaci ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a następnie nie dokonał prawidłowej subsumcji i oceny stanu faktycznego w świetle zrekonstruowanej podstawy materialno-prawnej. W konsekwencji ocena stanu faktycznego (ustalenie zgodności zamierzenia z postanowieniami planu miejscowego) została dokonana wyłącznie przez organ drugiej instancji. Strona została natomiast pozbawiona możliwości kontroli odwoławczej orzeczenia wydanego z uwzględnieniem właściwej podstawy materialnoprawnej. Podniesiono również, że aby mówić o robotach budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, każdy z desygnatów składających się na to pojęcie musi odnosić się wyłącznie do obiektu budowlanego (budowa, przebudowa, montaż, remont, rozbiórka). Planowana czynność polegająca na powieszeniu winylowej siatki na istniejących już w ścianie budynku uchwytach nie jest żadną z wymienionych czynności. Siatka nie jest obiektem budowalnym. Urządzenie reklamowe w postaci siatki winylowej nie jest budowlą choćby z tego względu, że nie ma charakteru wolno stojącego. Nie można zatem mówić o montażu obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącej rozumowanie organu odwoławczego sprowadzające się zasadniczo do stwierdzenia, że instalowanie należy kwalifikować jako montaż, w kontekście dyspozycji art. 3 pkt 7 i art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, nie ma żadnego znaczenia. Istotne bowiem jest do czego owe czynności zgodnie z ustawą mają się odnosić. Z przepisów ustawy jednoznacznie wynika, że tylko do obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącej robotami budowlanymi w rozumieniu ustawy będzie więc tylko montaż (czy też instalacja) obiektu budowlanego a nie montaż lub instalacja czegoś na obiekcie budowlanym. W ocenie autora skargi powieszenie siatki na już istniejących w ścianie budynku mocowaniach nie jest montażem lub instalacją obiektu budowlanego i nie jest dla tego typu czynności wymagane zgłoszenie. Zauważono jednak, że jeżeli nawet hipotetycznie założyć, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi to niezasadny jest wniosek o sprzeczności tej roboty z ustaleniami ogólnymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według ustaleń tego planu nośnik reklamowy to obiekt służący reklamie. Przepisy planu nie definiują pojęcia obiekt. Na podstawie wykładni systemowej innych zapisów planu skarżąca wnioskuje, że prawodawca lokalny za obiekt uznaje co najmniej budynek lub pomieszczenie np. obiekt upowszechniania kultury. Tym samym siatka winylowa nie stanowi obiektu w rozumieniu zapisów planu. Co do naruszenia art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego podniesiono, że jeżeli organ I instancji dopatrzył się braków w zgłoszeniu, zobowiązany był zastosować art. 30 ust. 2 ww. ustawy. Zaniechanie w tym zakresie uniemożliwiło dostateczne ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Organ II instancji w takiej sytuacji powinien wydać decyzję kasacyjną lub wezwać samodzielnie inwestora do uzupełnienia braków w tym zakresie. W końcowej części skargi dla udokumentowania zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji wskazano na załączone do skargi zdjęcia przedstawiające przykłady reklam zlokalizowanych w okolicy placu L. we W.. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne /art. 3 § 1w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 2012, poz. 217 - zwana dalej "u.p.p.s.a."/. Ocena zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd przy zastosowaniu kryterium legalności wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził bowiem naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ewentualne naruszenia prawa procesowego pozostały bez wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Wskazać zatem należy, że przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nakłada na inwestora zamierzenia inwestycyjnego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem sytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Wykonywanie wskazanych robót obciążone jednak zostało obowiązkiem dokonania zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy). W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji zgodne były co do tego, że należy wnieść sprzeciw do zgłoszonego przez stronę skarżącą zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zamiarze wymiany grafiki reklamowej (reklamy wielkoformatowej) na budynku znajdującym się we W. przy pl. L. [...]. Podstawę dla podjęcia stosownego rozstrzygnięcia zdaniem organu pierwszej i drugiej instancji stwarzał przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy, według którego właściwy organ architektoniczno - budowlany zobowiązany jest do wniesienia sprzeciwu jeżeli wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. W kontekście podniesionych w skardze zarzutów istotne jednak jest, że organ drugiej instancji ocenę zgodności zgłoszonego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odniósł do innego planu miejscowego niż wskazany w decyzji organu pierwszej instancji, po uprzednim stwierdzeniu, że budynek na którym inwestor planuje zawieszenie reklamy graficznej położony jest na terenie dla którego obowiązują ustalenie tegoż innego planu miejscowego. Inaczej mówiąc organ II instancji stwierdzając wadliwość w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę dla zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy, dokonał własnych nowych ustaleń w powyższym zakresie i to do nich odniósł dyspozycję normy prawa materialnego zastosowanej jako podstawa orzekania w sprawie. Skarżąca spółka w takim zachowaniu organu odwoławczego dopatruje się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, przede wszystkim z tego względu, że organ II instancji zastosował inny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego stanowi zdaniem strony materialoprawną podstawę orzekania. Tym samym, według skarżącej, organ drugiej instancji orzekając na podstawie normy prawa materialnego, która nie miała zastosowania w postępowaniu pierwszej instancji, pozbawił ją prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie doszło z przedstawionych wyżej względów do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem rozpatrzenia przed organem odwoławczym była sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Organ II instancji oceniał bowiem, czy w istniejących okolicznościach faktycznych sprawy inwestor nabył prawo do wykonywania zgłoszonych w dniu 8 grudnia 2011 r. robót budowlanych (czy też czynności według nazewnictwa skarżącej). Podstawa materialno - prawna stanowiąca podstawę wniesienia sprzeciwu przez organ pierwszej i drugiej instancji jest ta sama tj. przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowane. Orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszonego zamierzenia Wojewoda nie naruszył zatem zasady dwuinstancyjności. Jak podkreśla się w orzecznictwie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji to utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia (osnowy) zawartego w tej decyzji (por. NSA w wyroku z dnia 15 sierpnia 1985 r. III SA/730/85). Natomiast Wojewoda działając jako organ odwoławczy był uprawniony do innego uzasadnienia rozstrzygnięcia które uznał za prawidłowe. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 21 września 2010 r. II OSK 1418/09 (nsa.gov.pl) po to mocą art. 78 Konstytucji RP ustanowiono dwuinstancyjne postępowanie administracyjne aby organ II instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić to czego nie zrobił bądź źle zrobił organ pierwszej instancji i nie zawsze muszą mieć tu zastosowanie przepisy art. 138 § 1 pkt 2, pkt 3 czy też art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wyposażony został zarówno w kompetencje kontrolne jak i merytoryczne. Może zatem, korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości (tak też NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2005 r. OSK 1552/04, LEX nr 186587). Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż Wojewoda w ramach przyznanych mu kompetencji naprawił błędy organu pierwszej instancji polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze na którym zaplanowano przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne. Wbrew twierdzeniom skarżącego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - pomimo, że jest aktem prawnym - nie jest normą prawa materialnego stanowiącą podstawę do wniesienia sprzeciwu. Ta norma zawarta jest wprost w ustawie. Rolą organów stosujących art. 30 ust. 6 pkt 2 jest zaś sprawdzenie, czy planowane zamierzenie nie narusza przepisów regulujących zagospodarowanie przestrzenne na danym terenie zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub w innych aktach powszechnie obowiązujących. Obowiązkiem organu jest każdorazowe ustalenie, czy planowanie zamierzenie zgodne jest z planem miejscowym oraz innymi przepisami. Niezależne od zapatrywań strony skarżącej, w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji powinna być stosowana przez organ odwoławczy tylko wyjątkowo, w warunkach ściśle określonych art. 138 § 2 k.p.a. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia może miejsce tylko gdy organ pierwszej instancji naruszy przepisy prawa procesowego a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W okolicznościach niniejszej sprawy przesłanki te jednak nie zaistniały. Brak kompletności zgłoszenia, czy też ustalenie nieprawidłowego planu miejscowego nie uzasadnia bowiem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Między stronami niniejszego postępowania sporna jest również możliwość zastosowana w niniejszej sprawie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane i w konsekwencji art. 30 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Skarżąca uważa bowiem, że zgłoszone zmierzenie nie stanowi robót budowlanych. Z art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane jednoznacznie bowiem wynika, że dla zakwalifikowania planowanych czynności w znaczeniu jakie przewidziano tym przepisem niezbędne jest aby czynności te (roboty budowlane), odnosiły się do obiektu budowlanego. Zdaniem strony skarżącej robotami budowlanymi o których mowa w tym przepisie będą zatem montaż (czy też instalacja) obiektu budowlanego a nie montaż lub instalacja czegoś na obiekcie budowlanego. Z tego też względu autor skargi uważa, że planowane zamierzenie nie mieści się w wykonywaniu robót budowlanych, gdyż czynność polegająca na wymianie reklamy (zawieszenie siatki winylowej o podanych w zgłoszeniu wymiarach) nie jest montażem ani też instalacją obiektu budowlanego i nie jest dla jej realizacji wymagane zgłoszenie. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że według przeważającego w orzecznictwie sądowadministracyjnym poglądu zwrot "instalacja" użyty w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane wskazuje, że odnosi się on do robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych. Stanowisko takie zajął NSA w wyroku z dnia 3 września 2009 r. II OSK 1331/08, z dnia 4 marca 2011 r. II OSK 427/ 10 oraz z dnia 20 maja 2011 r. II OSK 882/10, LEX nr 992653. W ostatnim z przywołanych orzeczeń sąd stwierdził, że kwalifikacja tego z jakim typem urządzenia reklamowego mamy do czynienia w danej sprawie należy do organu architektoniczno-budowlanego. NSA wyjaśnił również, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 grudnia 1997 r. odnosił się wyłącznie do tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych. Z przepisu tego wykreślono następnie powyższy fragment pozostawiając w dalszym ciągu zwrot "instalowaniu", przy czym druga część omawianego przepisu dotyczy tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Fakt ten, jak stwierdził NSA (wyrok z dnia 15 maj 2009 r. II OSK 811/08) może wskazywać, że również pierwsza część tego przepisu odnosi się do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach, pomimo, że wykreślono wyrazy "na istniejących". Zdaniem NSA za takim rozumieniem przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego może przemawiać także pkt 14 i pkt 15 ww. przepisu, zgodnie z którym wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu krat i urządzeń odnosi się także do robót wykonywanych na obiektach budowlanych. Z zasad techniki prawodawczej wynika natomiast, że do oznaczenia jednakowych pojęć w ustawie używa się jednakowych określeń a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. W świetle powyższych zasad, jeżeli w omawianym przepisie dwukrotnie użyto zwrotu "instalowanie" w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych na obiektach budowanych, przyjąć należy, że tożsamy zwrot użyty w pkt 6 art. 29 ust. 2 również odnosi się do takich robót. Podzielając powyższe stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie wskazuje jednocześnie, że pogląd prezentowany przez stronę skarżącą, iż roboty budowlane nie mogą być wykonywane na obiekcie budowlanym lecz muszą odnosić się bezpośrednio do obiektu budowlanego (tworzyć niejako ten obiekt) pozostaje w oczywistej sprzeczności z przedstawioną wyżej wykładnią oraz przepisami art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15 ww. ustawy. Uzupełniająco dodać tylko można, że na tle przepisów ustawy - Prawo budowlane można mówić o dwu rodzajach reklam i urządzeń reklamowych z którymi wiąże się obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub też dokonania zgłoszenia. Do pierwszej grupy należy zaliczyć wymienione jako budowlane w art. 3 pkt 3 ustawy wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe na które wymagane jest pozwolenie na budowę, gdyż są to obiekty wymienione w art. 29-31 (na co wskazuje też art. 28 ust. 1 ustawy). Do drugiej grupy, niewymagającej pozwolenia na budowę a tylko zgłoszenia zaliczyć można tablice i urządzenia reklamowe instalowane na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z wyłączeniami podanymi w tym przepisie). Reasumując, stwierdzić należy, że zgłoszone w dniu 8 grudnia 2011 r. zamierzenie polegające na umieszczeniu grafiki reklamowej wielkogabarytowej poprzez zawieszenie (wymianie) siatki winylowej o wymiarach 11, 9 na 13,8 m kwalifikować należy jako instalację urządzenia reklamowego o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, wymagającą zgłoszenia. Przywołany przepis dotyczy niewątpliwie każdego urządzenia reklamowego, w tym również tablicy reklamowej wykonanej w innej technologii jak np. baner reklamowy z siatki winylowej, tym bardziej, że jak wyjaśniła sama skarżąca, umieszczenie na ścianie budynku takiego banera, wymagało uprzedniego zainstalowania kotwi do których następnie zamocowane zostaną napinacze do których przymocowana zostanie sama siatka. Bez przedstawionych elementów siatka stanowiąca nośnik informacji, nie mogłaby być umieszczona na obiekcie budowlanym i nie pełniłaby funkcji reklamy. Kwestie wielkości i umiejscowienia urządzeń reklamowych może regulować prawo miejscowe. W niniejszej sprawie prawidłowo Wojewoda ustalił, że obiekt budowlany na którym inwestor zamierzał umieścić reklamę znajduje się na terenie objętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 4 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ograniczonego ulicami: P., Ś., T. K. i marsz. J. P. we W.. Prawidłowo również przyjął, że zakaz nośników reklamowych wynikający z § 12 tej uchwały dla całego obszaru objętego planem (z wyjątkiem nośników stanowiących wyposażenie przystanków transportu publicznego i słupów reklamowanych) uniemożliwia inwestorowi umieszczenie reklamy w planowanym przez niego miejscu, tj na elewacji budynku przy pl. L. [...]. Zdaniem Sądu nie ma żadnych podstaw dla przyjęcia za skarżącą, że baner reklamowy wykonany z siatki winylowej nie stanowi nośnika reklamowego w rozumieniu ww. przepisu prawa miejscowego. Prawodawca lokalny zdefiniował bowiem nośnik reklamowy jako obiekt służący reklamie, co obejmuje również urządzenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej, z tekstu planu miejscowego nie wynika natomiast aby akt ten, za obiekt uznawał tylko budynek lub co najmniej pomieszczenie. Stosując metodę wykładni wskazaną przez skarżącą można stwierdzić, że prawodawca lokalny przyjmuje bardzo szerokie znaczenie tego słowa wiążąc je nie tylko z budynkiem czy pomieszczeniem ale również z rzeźbą (§ 2 pkt 5), infrastrukturą wodociągową i kanalizacyjną (§ 4 ust. 1 pkt 45 i 46), infrastrukturą drogową i infrastrukturą techniczną (§ 4 ust. 2 pkt 8 i pkt 9), co oznacza, że pojęcie to odnosi również do urządzeń. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane ze względu na podjęcie przez ten organ merytorycznej decyzji pomimo braków zgłoszenia wyrażających się w nieprawidłowym wypełnieniu oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak już wcześniej wykazano, braki zgłoszenia nie wypełniają przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. dla wydania decyzji kasacyjnej, a nadto skarżąca pominęła, że Wojewoda wezwał inwestora do uzupełnienia wskazanych braków przed wydaniem decyzji ostatecznej (pismo z dnia 8 lutego 2012 r. i odpowiedź inwestora z dnia 20 lutego 2012 r.). Nawet jednak, gdyby czynności te nie zostały podjęte, to wydanie decyzji merytorycznej pomimo braków zgłoszenia należałby kwalifikować jako naruszenie prawa nie mające wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, jeżeli przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada na organ obowiązek wniesienia sprzeciwu w sytuacji zgłoszenia robót które naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a analiza zgłoszenia wskazała na jego niezgodność z planem miejscowym. Sąd nie może odnieść się natomiast do zarzutu naruszenia zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Zarzut ten w istocie oparty jest na przypuszczeniach skarżącego, gdyż nie przedstawił on dowodu w postaci przyjęcia zgłoszenia bez sprzeciwu, zamiaru wykonania analogicznych robót budowlanych na obszarze objętym przedmiotowym planem, pochodzącego od innych podmiotów. Sam fakt istnienia reklam we wskazanych przez stronę miejscach nie świadczy jeszcze o tym, że zgłoszenia dokonano i zostało ono przyjęte. Nadto sąd administracyjny zgodnie z art. 134 u.p.p.s.a. orzeka w granicach sprawy administracyjnej - w tym przypadku granice tej sprawy wyznacza przedmiot zaskarżonego orzeczenia które dotyczy konkretnych robót planowanych w konkretnym miejscu przez konkretny podmiot. Poza kognicją tego sądu pozostają zatem kwestie dotyczące ewentualnej legalności umieszczenia banerów reklamowanych na innych budynkach. W świetle powyższego przedstawiona przez skarżącą dokumentacja fotograficzna pozostaje bez znaczenia dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a, a zatem skargę na podstawie art. 151 u.p.p.s.a należało oddalić.