II SA/Wr 392/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Olga Białek, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2009r. przy udziale Prokuratora Prokuratury A. M. W. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji zobowiązującej do wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując w podstawie prawnej przepis art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził uchybienie przez H. J. D. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...]. Nr[...], którą zobowiązano inwestora – H. J. D. do wykonania określonych czynności celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego w P. przy ul. K. nr [..]. W uzasadnieniu postanowienia organ orzekający wyjaśnił, że opisana w jego osnowie decyzja wydana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym została doręczona H. J. D. w dniu [...], co wynika ze zwrotnego poświadczenia jej odbioru, zatem należy uznać, że czternastodniowy termin na skuteczne zaskarżenie tego aktu administracyjnego upłynął w dniu [...] Odwołanie zostało złożone przez inwestora osobiście w siedzibie organ pierwszej instancji w dniu [...], o czym świadczy adnotacja na odwołaniu. W dalszej części uzasadnienia wojewódzki organ nadzoru budowlanego wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie w tym zakresie powoduje bezskuteczność czynności, przy czym następstwem bezskuteczności odwołania jest ostateczność decyzji organu pierwszej instancji. Organ orzekający podkreślił przy tym, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, czyli takiej, która korzysta już z ochrony trwałości, przyjętej jako zasada ogólna w przepisie art. 16 § 1 kpa. W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że przy wniesieniu odwołania w przedmiotowej sprawie nie został zachowany, wynikający z art. 129 § 2 kpa czternastodniowy termin do dokonania tej w czynności, o którym wnoszący odwołanie został prawidłowo pouczony przez organ pierwszej instancji, w związku z czym odwołanie nie może zostać rozpoznane. Na postanowienie opisane powyżej wniesiona została przez D. D. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca zwróciła się w niej o pozytywne rozpatrzenie sprawy i pozytywne rozpatrzenie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi D. D. podała m.in., iż po uzyskaniu w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w T. informacji, że przy wydawaniu decyzji Nr [...] kierowano się przede wszystkim treścią ekspertyzy technicznej wykonanej we wrześniu [...]r. przez projektanta T. K. wraz z mężem zwrócili się do autorki ekspertyzy o wyjaśnienie "błędu". T. K. stwierdziła, że "pomyliła kartki" i zobowiązała się wyjaśnić sprawę w organie nadzoru budowlanego, przedłożyć dokumentację poprawkową i informować ich o przebiegu sprawy. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że wobec braku takich informacji po miesiącu skontaktowała się z projektantką, która oświadczyła, że w tej sprawie nic nie można zrobić. Wówczas okazało się też, że nie została przedłożona organowi żadna dokumentacja poprawkowa, do sporządzenia której projektantka się zobowiązała. W uzasadnieniu skargi D. D. oświadczyła również, że wraz z mężem zdają sobie sprawę, iż nie jest to wytłumaczenie, ale uważali projektantkę za osobę kompetentną i dotrzymującą słowa. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...].Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Uzupełniając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wyjaśnił, że strona skarżąca nie wystąpiła o przywrócenie terminu i nie dopełniła warunków umożliwiających zastosowanie w sprawie tej instytucji, określonych w przepisie art. 58 § 1 i § 2 kpa, zatem zarzuty i wywody zawarte w skardze pozostają bez wpływu na treść zaskarżonego aktu. Na rozprawie wyznaczonej na dzień [... uczestnik postępowania H. D. wniósł o uwzględnienie skargi, natomiast Prokurator Prokuratury Apelacyjnej, która zgłosiła udział w sprawie w dniu [...] wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Istotne również, że w ustawowo określonych ramach kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpoznanej w postępowaniu administracyjnym, co powoduje, że zasadność skargi skutkuje jedynie wydaniem orzeczenia kasacyjnego lub o innej szczególnej treści, wynikającej z przepisów art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./. Nie było zatem możliwe – zgodnie z żądaniem skargi – rozpoznanie przez Sąd odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] Nr [...]. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w toku postępowania administracyjnego okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził naruszenie prawa, obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym zastosowaniu w sprawie przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że rozpoznając skargę uwzględnił fakt, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w rozpoznawanej sprawie skierowane na podstawie art. 61 § 4 kpa, doręczone zostało D. i H. D. jako stronom tego postępowania oraz że D. i H. D. są współwłaścicielami nieruchomości, objętej prowadzonym postępowaniem. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego, z którego treści wynika, że organ odwoławczy bada z urzędu zachowanie terminu do wniesienia odwołania. W obowiązujących warunkach prawnych na całkowitą akceptację zasługuje stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uznającego że stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienia go w terminie jest koniecznym warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, natomiast uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji, co w konsekwencji wyłącza dopuszczalność jej kontrolowania w zwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym, jakim jest postępowanie odwoławcze, poprzez które realizowana jest zasada dwuinstancyjności. Nie może również kwestionować prawidłowości ustalenia przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało wniesienie z uchybieniem czternastodniowego terminu do dokonania tej czynności, ustanowionego w przepisie art. 129 § 2 kpa. Zważyć jednak należy, że przesłanką podejmowanego w trybie art. 134 kpa postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania stanowi ustalenie nie tylko faktu złożenia odwołania po upływie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, ale również ustalenie faktu braku prośby o przywrócenie uchybionego terminu lub wydania postanowienia odmawiającego przywrócenia tego terminu /np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 2178/06, Lex nr 308125, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2006r., sygn. akt II OSK 50/05, Lex nr 220815; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 2405/06, Lex nr 316765/. Ustawodawca przyznał bowiem w przepisie art. 58 kpa środek umożliwiający stronie obronę przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu w postaci prośby o jego przywrócenie, określając jednocześnie w tym przepisie warunki jej skuteczności. W judykaturze prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie obecnie orzekającym akceptuje, że prośbę o przywrócenie terminu należy uznać za podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 kpa ze wszystkimi tego konsekwencjami formalnoprawnymi /por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001r., sygn. akt V SA 552/01, Lex nr 84484; wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1747/05, Lex nr 188436/. W tym aspekcie rozważań należy zwrócić uwagę, że w dniu [...] D. D. skierowała do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo, w którym złożyła wyjaśnienia w sprawie niedotrzymania terminu do wniesienia odwołania "od decyzji nr[...]" i zwróciła się o pozytywne rozpatrzenie tego wyjaśnienia. Pismo zostało doręczone organowi w dniu [...], a zatem przed wydaniem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Istotne również jest, że konsekwencją uznania prośby o przywrócenie terminu za podanie w rozumieniu art. 63 § 1 kpa jest przyjęcie w stosunku do niej zasady ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania. Niewątpliwie podanie D. D. z dnia [...] nie zawierało precyzyjnie sformułowanego żądania, ani też nie pozwalało określić intencji jego autora, ale te okoliczności nie uprawniały organu odwoławczego do pozostawienia go całkowicie poza zakresem oceny dokonywanej w sprawie. Zasada ograniczonego formalizmu nie eliminuje bowiem konkretnych powinności organu, do którego podanie zostało wniesione, wymaganych przez ustawodawcę wprost w przepisach prawa, albo w sposób pośredni. Zważyć należy, że do obowiązków właściwego organu administracji publicznej należy przede wszystkim ocena charakteru formalnoprawnego wniesionego podania i jego prawidłowości, warunkująca możliwość wszczęcia postępowania w określonym treścią tego podania przedmiocie. Istnienie braków formalnych pisma, uniemożliwiających prawidłową jego kwalifikację, a poprzez to nadanie pismu właściwego biegu i rozpoznanie go we właściwym trybie, czy też zaistnienie wątpliwości co do charakteru formalnoprawnego wniesionego pisma, obligują organ administracji publicznej do podjęcia czynności, które umożliwią stronie ewentualne usunięcie braków, wyjaśnienie wątpliwych kwestii, w tym wyjaśnienie rzeczywistej woli osoby wnoszącej podanie poprzez sprecyzowanie żądania /por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990/2-3/47/. Prawo do określenia charakteru pisma – w przypadku wątpliwości – przyznane zostało wyłącznie stronie, a nie organowi. Takie stanowisko zajmuje w omawianej kwestii zarówno doktryna jak i judykatura /np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006, wyrok NSA z dnia 17 września 1992r. sygn. akt III SA 949/92, KPA z orzecznictwem/. W warunkach rozpoznawanej sprawy oznaczało to powinność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wezwania D. D. do dokonania czynności umożliwiających prawidłową kwalifikację podania skierowanego przez nią do tego organu w dniu [...] Obowiązek ten obciąża organ z urzędu. Zaniechanie w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Dotyczy ono przede wszystkim naruszenia art. 8 i art. 9 kpa, które – odpowiednio – statuują zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej /np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001r., wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006r., sygn. akt I OSK 6/06, Lex nr 293175/. Stwierdzając zatem, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z kwalifikowanym naruszeniem przepisów postępowania, o którym mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodne z tym przepisem – orzekł, jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku stosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien wezwać stronę do określenia charakteru formalnoprawnego podania z dnia [...] i podjąć stosowne do tego czynności procesowe, uwzględniając przy tym uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu. H.B. 26.03.2009r.