II SA/Wr 395/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.), Protokolant: starszy referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą we W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] we W. oddala skargę w całości. R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. (dalej: skarżąca, Spółka) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lutego 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] we W. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2024 r. poz. [...], dalej: m.p.z.p.), zaskarżając ją w całości. W skardze zarzucono podjęcie m.p.z.p. z naruszeniem: 1) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dale: u.p.z.p.) poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy organ zobowiązany był przepisami u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego; 2) art. 62 ust.1 u.p.z.p. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) poprzez jego błędne zastosowanie i zawieszenie postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy i przystąpienie do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla de facto jednej zabudowanej działki gruntu, którego użytkownikiem wieczystym jest skarżąca, oznaczonej geodezyjnie numerem ewidencyjnym [...], obręb [...] N., dla której Sąd Rejonowy dla W. - K. we W. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], tym samym naruszył przepisy prawa chroniące prawo użytkowania wieczystego skarżącej, w tym konstytucyjne zasady ochrony prawa własności (i użytkowania wieczystego), podczas gdy organ na podstawie u.p.z.p. zobowiązany był do wydania decyzji o warunkach zabudowy; 3) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z póżn. Zm., dalej: Konstytucja RP) w zw. z art. 62 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnie i nieproporcjonalne ograniczenie władztwa nad nieruchomością przez przeznaczenie jej wyłącznie na cele sportowo-usługowe w drodze uchwały, podczas gdy zgodnie z Konstytucją RP ograniczenie władztwa nad nieruchomością może nastąpić wyłącznie w drodze ustawy i tylko wtedy, gdy jest to konieczne dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób - co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, gdzie bliżej nieokreślony interes grupy osób przedłożono ponad interes skarżącej, co stanowiło naruszenie zasady proporcjonalności i istoty chronionego Konstytucją RP prawa, jakim jest prawo użytkowania wieczystego; 4) art. 6 u.p.z.p w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie przez organ granicy kompetencji własnej, którą jest swoboda prowadzenia gospodarki planistycznej i kształtowania przestrzennego w ten sposób, że w drodze uchwały, dotyczącej tylko jednej działki gruntu organ ograniczył w sposób zbyt daleko idący prawo użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącej, ograniczając sposób korzystania z niej wyłącznie do prowadzenia działalności z przeznaczeniem na usługi sportu i rekreacji (ewentualnie dopuszczając usługi handlu detalicznego i usługi gastronomi) uzasadniając to wyłącznie bliżej nieokreślonym interesem publicznym i społecznym, z góry odrzucając przy tym uwagi i zastrzeżenia skarżącej (użytkownika wieczystego nieruchomości), wykluczając tym samym inne funkcje użytku publicznego i społecznego jak np. placówki zdrowia, placówki weterynaryjne, placówki edukacyjne (żłobek, przedszkole) - tym samym wydał on decyzję indywidualną, podczas gdy organ kierując się szeroko pojętym interesem publicznym i społecznym, kierując się również zasadami planowania przestrzennego, szanując także Konstytucyjne prawo skarżącej do nieruchomości, zobowiązany był do wydania decyzji DWZ zgodnie z wnioskiem skarżącej, a nie do zawieszenia postępowania i opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego wyłącznie nieruchomość skarżącej, a jeżeli już organ decyduje się na objęcie nieruchomości, jak w niniejszej sprawie planem miejscowym, to winien uczynić to w sposób niebudzący wątpliwości co do transparentności, uczciwości i działania zgodnie z prawem przez organ administracji publicznej - tj. opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla konkretnego obszaru, np. osiedla mieszkaniowego, a nie wyłącznie dla konkretnej działki wyłącznie z powodu rzekomych potrzeb bliżej nieokreślonej grupy osób; 5) art. 20 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uchwalenie uchwały niezgodnej z kierunkiem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. podczas gdy zgodnie ze Studium nieruchomość znajduje się na terenie jednostki [...], dla której obowiązują następujące obszary przeznaczeń, M — obszary mieszkaniowe (100,0 %) klasy przeznaczeń: mieszkalnictwo (dominujące), usługi powszechne 1 (uzupełniające), usługi powszechne 2 (uzupełniające), nauka (uzupełniające), infrastruktura (uzupełniające), zieleń (uzupełniające). W świetle powyższych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu natomiast wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym opisanej na wstępie nieruchomości na podstawie umowy użytkowania wieczystego nieruchomości, która została zawarta dnia 19 stycznia 2000 r. (Rep. [...] nr. [...]). Dla nieruchomości Sąd Rejonowy dla W. - K. we W. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]. Wyjaśniła, że jako użytkownik wieczysty nieruchomości posiada interes prawny w sprawie dotyczącej uchwalenia m.p.z.p., który wywodzi z faktu bycia użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a który wynika z samej umowy użytkowania wieczystego, a także interes prawny wywodzący się z art. 233 w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 233 k.c. "W granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać." Uregulowanie art. 233 k.c., wzorowane jest na treści art. 140 k.c., a jedynie odwołuje się dodatkowo do umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się więc, że prawo użytkowania wieczystego, podlega ochronie takiej samej jak prawo własności, z uwzględnieniem różnic wynikając z umowy użytkowania wieczystego. Dlatego w dalej części skargi wszystkie twierdzenia odwołujące się do ochrony prawa własności mają odpowiednie zastosowanie do ochrony prawa użytkowania wieczystego. Skarżącą argumentowała, że m.p.z.p. w obecnym kształcie wywołuje negatywne następstwa w prawach Spółki, która zawarła przedwstępną umowę sprzedaży z inwestorem zamierzającym zrealizować na nieruchomości inwestycję mieszkaniową wielorodzinną. Ingerencja w prawa użytkownika wieczystego ma przy tym charakter realny, a nie tylko potencjalny. Plan miejscowy, w którym dopuszcza się wyłącznie przeznaczenie nieruchomości na usługi sportowe, uniemożliwia Spółce wywiązanie się ze zobowiązań umownych. Dalej skarżąca wyjaśniła, że nieruchomość jest przeznaczona pod funkcję handlowo-usługową z preferowanym przeznaczeniem po obiekty kubaturowe sportowe i rekreacyjne. A więc nie zostały wyłączone inne funkcje użytkowe. Mając to na uwadze, Spółka w taki sposób zaplanował inwestycje, która wypełniałaby postanowienia, a więc warunki na jakie umówiła się wcześniej z organem na użytkowanie nieruchomości, tzn. pozostawiłby funkcje sportowo-usługową w postaci basenu i siłowni oraz mając na uwadze lokalną urbanistykę i architekturę - wprowadziłaby funkcję mieszkalną. Tym samym organ zignorował wcześniejsze uzgodnienia zawarte w umowie użytkowania wieczystego. Zarzut naruszenia konstytucyjnego prawa własności do nieruchomości skarżącej łączy się z zarzutem dot. zaufania uczestnika postępowania wyrażonym w art. 8 k.p.a. Organ nie tylko zignorował postanowieniami zawarte w umowie użytkowania wieczystego, ale także na etapie opracowania m.p.z.p. zignorował uwagi i zastrzeżenia skarżącej do tego planu - nie uzasadniając w żaden sposób powodów ich nieuwzględnienia. Uwzględnił natomiast bezrefleksyjnie wszystkie uwagi i zastrzeżenia bliżej nieokreślonych "okolicznych mieszkańców". Organ nie dopuścił np. innych usług, takich jak placówki medyczne (w tym np. gabinety rehabilitacyjne, jakże cenne i przydatne dla "okolicznych mieszkańców"). Organ nie uzasadnił również powodów, dla których wyklucza przeznaczenie nieruchomości pod cele mieszkaniowe. Takie irracjonalne zachowanie organu podważa zaufanie do niego również innych uczestników obrotu prawnego, w tym właścicieli nieruchomości znajdujących się w granicach Gminy W. - ponieważ istnieje ryzyko, że organ będzie w sposób nagły ograniczał ich władztwo nad nieruchomościami, nie siląc się na jasne i zrozumiałe uzasadnienie swojej decyzji. Skarżąca podkreśliła, że w niewielkiej odległości od nieruchomości znajduje się tożsamy obiekt o funkcji sportowo-usługowej przy ulicy [...]. Przeznaczenie więc nieruchomości wyłącznie pod cele sportowo-usługowe nie posiada racjonalnego uzasadnienia, ponieważ nie istniałoby nawet hipotetyczne zagrożenie pozbawienia lokalnej społeczności dostępu do usług o charakterze sportowym. Ponadto, zdaniem Spółki, w niniejszym stanie faktycznym organ w sposób oczywisty nadużył władztwa planistycznego. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwy organ wydaje na wniosek użytkownika nieruchomości decyzję o warunkach zabudowy. Brak uchwalonego m.p.z.p., dla konkretnego obszaru miasta jest jednoznacznym sygnałem dla mieszkańców oraz właścicieli nieruchomości, że Gmina nie jest zainteresowana wykonywaniem władztwa planistycznego w postaci uchwalenia planu miejscowego, w związku z czym należy występować do Gminy z indywidualnym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiej nieruchomości. W kwestii naruszenia zasady proporcjonalności, Spółka argumentowała m.in., że w odniesieniu do projektu m.p.z.p. Gmina nie wykazała optymalności przyjętych rozwiązań, wyważenia interesów okolicznych mieszkańców i Spółki, ani też nie wykazała, że przyjęte przez nią rozwiązania nie ingerują w prawa Spółki ponad konieczną miarę. Końcowo skarżącą podniosła, że w "Kierunkach zagospodarowania przestrzennego - przeznaczenie terenów" Studium - nieruchomość znajduje się na terenie jednostki [...], dla której obowiązują następujące obszary przeznaczeń, M — obszary mieszkaniowe (100,0 %) klasy przeznaczeń: mieszkalnictwo (dominujące), usługi powszechne 1 (uzupełniające), usługi powszechne 2 (uzupełniające), nauka (uzupełniające), infrastruktura (uzupełniające), zieleń (uzupełniające). Zgodnie z treścią Studium: "Ustala się, że na obszarach mieszkaniowych M dominującą klasą przeznaczenia jest mieszkalnictwo, co należy rozumieć jako możliwość wprowadzenia na części obszaru pozostałych klas przeznaczenia terenu jako uzupełniających, pod warunkiem zachowania mieszkaniowego charakteru całego obszaru" (Rozdział 2. Podrozdział 2.2.). W "Uwarunkowaniach - przeznaczenie i zagospodarowania" Studium - nieruchomość to tereny usługowe i usługowo - mieszkaniowe. Zatem zupełnie niezrozumiałe i w ocenie Spółki - sprzeczne ze Studium - jest brak dopuszczenia na terenie nieruchomości przeznaczenia mieszkaniowego, tj. dominującej klasy przeznaczenia na tym terenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się szczegółowo do jej zarzutów wyjaśnił natomiast, że plan miejscowy w niniejszej sprawie został uchwalony zgodnie z procedurą przewidzianą w u.p.z.p. oraz miał na celu ochronę dobra wspólnego - funkcji sportowej, zieleni oraz ładu przestrzennego. Nie wprowadza on całkowitego zakazu zabudowy, lecz precyzuje zasady zagospodarowania zgodne z interesem publicznym, przy uwzględnieniu praw właściciela i walorów ekonomicznych nieruchomości. Tym samym nie można mówić o naruszeniu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Działania gminy były proporcjonalne, legalne i nastawione na realizację interesu ogólnospołecznego - ochronę istniejącej funkcji sportowej przed trwałą utratą w wyniku realizacji zamierzeń Inwestora, tj. zabudowy mieszkaniowej. Gmina, realizując kompetencję planistyczną, nie naruszyła zatem zasady proporcjonalności. Organ wskazał również, że kształtując zakres przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym wzięto pod uwagę obowiązującą umowę (akt notarialny z dnia 19.01.2000 r., Repertorium [...] nr [...]), na mocy której skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W treści tej umowy jednoznacznie określono przeznaczenie nieruchomości pod funkcję handlowo-usługową, z preferowanym przeznaczeniem pod obiekty kubaturowe sportowe i rekreacyjne - kryty basen wraz z infrastrukturą uzupełniającą oraz salą gimnastyczną. Taka funkcja pozostaje w pełni zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rejonie skrzyżowania ulic [...] i [...] we W., który jej nie zmienia, a jedynie utrwala stan istniejący faktyczny i formalno-prawny. Zdaniem organu, dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej naruszałoby zawartą umowę i skutkowałoby nieuzasadnionym uprzywilejowaniem skarżącej w stosunku do warunków, na jakich nabyła tytuł prawny do gruntu. Zmiana przeznaczenia terenu wymagałaby zatem zmiany umowy i nowej wyceny gruntu, mając na względzie właściwe gospodarowanie mieniem publicznym. W dalszej części swojego stanowiska organ wyjaśnił, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego w części tekstowej i rysunkowej są zgodne z kierunkami rozwoju określonymi w Studium, a jego regulacje w zakresie ustalonego przeznaczenia terenu stanowią uszczegółowienie ogólnych założeń polityki przestrzennej na przedmiotowym obszarze. W Studium na obszarach mieszkaniowych M wymienia się dominującą klasę przeznaczenia mieszkalnictwo, co jednocześnie umożliwia wprowadzenie na części obszaru pozostałych klas przeznaczenia terenu jako uzupełniających funkcji, mając na celu zachowanie mieszkaniowego charakteru całego obszaru jednostki urbanistycznej. Według Studium i określonego tam podziału miasta na jednostki urbanistyczne, obowiązujący plan miejscowy usytuowany jest w jednostce urbanistycznej w obszarze mieszkaniowym M, na którym dopuszczono mieszkalnictwo, jako wiodącą funkcję rozwoju przestrzennego, a także szeroki pakiet usług, które w założeniu mają pełnić funkcję towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej i zapewniać kompletność osiedla mieszkaniowego, w ramach którego mieszkańcy mają mieć w bliskim zasięgu dobrą dostępność do różnych usług, w szczególności realizujących potrzeby podstawowe i ogólnospołeczne. Co istotne, organ podkreślił także, że dla zgłoszenia zarzutów wobec planu miejscowego konieczne jest wykazanie naruszenia interesu prawnego, a nie jedynie interesu faktycznego lub emocjonalnego. Skarżąca nie wskazała konkretnych przepisów prawa materialnego, które zostałyby naruszone przez plan w odniesieniu do jej nieruchomości. Na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. pełnomocnik organu wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej ze względu na brak interesu prawnego Spółki. Wyjaśniła także, że skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o wydanej warunków zabudowy. Wniosek taki złożył inny podmiot. Ponadto, nie miało miejsca zarzucane w skardze przekroczenie władztwa planistycznego. Strona nie poniosła na skutek podjętej uchwały żadnych ograniczeń względem wcześniejszych funkcji przewidzianych dla terenu w regulacjach planistycznych. Pełnomocnik zwróciła uwagę na stosunek obligacyjny wynikający z umowy pomiędzy gminą a skarżącą, w której określono funkcję dla terenu objętego niniejszym planem miejscowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Po myśli natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie, ze względu na przedmiot zaskarżenia, Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisu tego wynika, że nieważność uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Ocena istnienia interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu planu miejscowego, następnie zaś zgłoszonych w skardze zarzutów względem tego planu wymagała w pierwszej kolejności uwzględnienia, że nieruchomość objęta ustaleniami planistycznymi została oddana skarżącej w użytkowanie wieczyste. Analizowane prawo rzeczowe pomyślane zostało i ukształtowane jako prawo służące realizacji określonego celu, związanego z przeznaczeniem obciążonej nim nieruchomości w ramach zagospodarowania przestrzennego (planowania przestrzennego). Artykuł 239 k.c. wymaga określenia sposobu korzystania z gruntu przez wieczystego użytkownika w umowie ustanawiającej użytkowanie wieczyste i kształtującej, zgodnie z art. 233 k.c., jego treść. Chodzi tu o skonkretyzowany sposób korzystania z nieruchomości, odpowiadający konkretnemu jej przeznaczeniu, w nawiązaniu do przeznaczenia w ramach zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym nieruchomość się znajduje (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt I CSK 933/14). Jak wskazano w orzecznictwie Sądu Najwyższego, użytkownik wieczysty - podobnie jak właściciel - może więc korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy (art. 233 k.c.). Jednakże treść prawa użytkowania wieczystego gruntu jest ograniczona nie tylko przez ustawy i zasady współżycia społecznego, ale również przez umowę o sposobie korzystania z gruntu (art. 233 i 239 k.c.). Sposób korzystania z gruntu przez użytkownika wieczystego może więc istotnie różnić się od sposobu korzystania przez właściciela (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I CSK 384/18). Dalej natomiast podkreślić należy, że zbywalność użytkowania wieczystego następuje w granicach treści umowy zawartej przez właściciela z użytkownikiem wieczystym. Tak więc umowa decyduje o zakresie użytkowania wieczystego nabywcy prawa, także odnośnie do sposobu korzystania z nieruchomości, wyznaczonego celem na jaki oddaje się grunt ustanawiając to prawo (art. 239 k.c.). Nabywca z pewnością nie może nabyć więcej uprawnień, niż miał użytkownik wieczysty, będący zbywcą prawa (zasada nemo plus iuris...) (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CSK 289/11). I choć to, czy będąca przedmiotem użytkowania wieczystego nieruchomość może być, czy też nie zagospodarowana zgodnie z celem ustanowienia użytkowania wieczystego nie stanowi kryterium prawnego oceny wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, którymi mógłby kierować się organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 32 ust. 4b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.), to jednak ma znaczenie prawne na gruncie oceny interesu prawnego użytkownika wieczystego, a dalej - wpływa na sposób rozstrzygnięcia konkretnych zarzutów względem planu miejscowego. W dalszej kolejności należy mieć na względzie, że podstawę prawną wniesienia skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazany przepisy ustawy powiązał legitymację skargową z naruszeniem interesu prawnego istniejącym w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Interes ten powinien być konkretny i realny, stąd też nie kreuje go jedynie stan zagrożenia naruszeniem interesu prawnego podmiotu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Tym samym o naruszeniu interesu prawnego rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego wskutek uchwalenia planu miejscowego, będącego aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien polegać na tym, że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza interes prawny skarżącego lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. W sprawie niniejszej skarżąca wywodzi interes prawny do zaskarżenia ww. uchwały z m.in. posiadanego prawa użytkowania wieczystego wskazanej nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną [...], obręb [...] N. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są, co do zasady, właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Koresponduje to z art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Skarżący uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego może w konsekwencji skutecznie podważać tylko te ustalenia planu, które naruszają jego prawo własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19). W sprawie tak rozumiany interes prawny skarżącej do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie m.p.z.p. występuje, jednakże nie można go wiązać z samym faktem przysługiwania skarżącej prawa użytkowania wieczystego wskazanej nieruchomości, a już tym bardziej o jego wystąpieniu nie świadczy zawarcie przez skarżąca przedwstępnej umowy sprzedaży z inwestorem zamierzającym zrealizować na nieruchomości inwestycję mieszkaniową wielorodzinną. W tym względzie Sąd wzmiankował już, że skoro zbywalność użytkowania wieczystego następuje w granicach treści umowy zawartej przez właściciela z użytkownikiem wieczystym, która decyduje o zakresie użytkowania wieczystego nabywcy prawa, także odnośnie do sposobu korzystania z nieruchomości, wyznaczonego celem na jaki oddaje się grunt ustanawiając to prawo (art. 239 k.c.), fakt zawarcie umowy przedwstępnej, w wykonaniu której wskazana nieruchomości ma być zagospodarowana w sposób odmienny od wynikającego z umowy ustanawiającej to prawo rzeczowe, pozostaje prawnie irrelewantne dla oceny wystąpienia interesu prawnego skarżącej. Zważywszy jednak, że skarżąca zakwestionowała także wynikające z zaskarżonego m.p.z.p. wyłączenie możliwości przeznaczenia będącej w użytkowaniu wieczystym nieruchomości na inne funkcje użytkowe, pozostające w zgodzie z celem, na jaki oddano grunt w to użytkowanie (funkcja handlowo-usługowa z preferowanym przeznaczeniem po obiekty kubaturowe sportowe i rekreacyjne), tego rodzaju okoliczność miała z kolei znaczenie dla oceny wystąpienia po stronie skarżącej interesu prawnego. Jedynie więc w tym zakresie (wyłączenia możliwości przeznaczenie nieruchomości na inne cele użytkowe) Sąd był uprawniony do oceny zaskarżonego aktu, a zatem najdalej idący wniosek organu o odrzucenie skargi nie mógł zostać uwzględniony. Przechodząc już do merytorycznej oceny skargi w zakresie interesu prawnego skarżącej, Sąd wskazuje, że biorąc pod uwagę, iż ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), wykazanie naruszenia interesu prawnego nie oznacza więc, że uchwała narusza prawo. Do uwzględnienia skargi koniecznym jest bowiem wykazanie, że uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa, jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., przy czym oceny zaistnienia tej przesłanki dokonuje się przez pryzmat art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p., jako lex specialis, stanowi niewątpliwie modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1981/16). Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego (tzw. procedury planistycznej), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08). Dla normatywnego wyznaczenia tych elementów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15 u.p.z.p., stanowiącego o obligatoryjnych i fakultatywnych postanowieniach planu miejscowego oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w części stanowiącej o nienaruszeniu przez plan postanowień studium. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia art. 59 ust. 1 i art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 8 k.p.a. powiązanych z zawieszeniem przez organ postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz niewydaniem decyzji w tym zakresie, Sąd wskazuje, że kontrola legalności unormowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako skierowana na ocenę konkretnego aktu, nie może objąć swoim przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzone w związku z żądaniem wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jakiekolwiek bowiem wadliwości tego postępowania nie mają wpływu na ocenę, czy przedmiotowa uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa, dokonywaną na podstawie kryterium wynikającego z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a więc istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Ponadto, skarżącej przysługują odrębne środki prawne wywodzone tak w stosunku do ewentualnej bezczynności organu, jak również wobec zawieszenia postępowania administracyjnego. Skarga na uchwałę nie może środków tych zastępować. Co do dalszych zarzutów dotyczących przekroczenia przez organ stanowiący Gminy władztwa planistycznego oraz naruszenia zasady proporcjonalności, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że istota planowania przestrzennego polega na tym, iż dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu dla osiągnięcia wybranych przez siebie celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego i zrównoważonym rozwojem. Czyni to zaś przy pomocy norm materialnoprawnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, bowiem plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego. Jest to więc sytuacja odmienna od konkretyzacji praw jednostki w ramach decyzji administracyjnej (np. ustalającej warunki zabudowy, środowiskowe uwarunkowania, czy udzielającej pozwolenia na budowę). Organom ustanawiającym akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan, co do zasady przysługuje w ramach władztwa planistycznego możliwość takiego kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem, które odbiega tak od dotychczasowego sposobu ich zagospodarowania, jak i od planów, jakie względem tych terenów mają ich właściciele i inne osoby z nich korzystające. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89). Z zasady równości nie wynika jednak obowiązek dokładnie takiego samego traktowania podmiotów o podobnej sytuacji faktycznej, bowiem władztwo planistyczne Gminy nie może koncentrować się wyłącznie na tej zasadzie. Obowiązkiem Gminy jest ważenie celów rozwiązań planistycznych oraz indywidualnej sytuacji każdego z podmiotów objętych władzą planu. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że celem planowania przestrzennego, jako podstawowego elementu publicznoprawnego regulowania kształtu przestrzeni, jest w myśl art. 1 ust. 1 u.p.z.p. zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a także ochrony innych wartości, w szczególności wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury). Oznacza to, że nie każdy właściciel będący w podobnej sytuacji ma prawo uzyskania takich samych regulacji planistycznych. Zasada równości musi bowiem wpisać się w konkretny kontekst planistyczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 565/23). Jak wskazał ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2023 r. (sygn. akt II OSK 1958/23), "gwarancję ochrony praw osób, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi nie tylko ustawowo określony tryb postępowania. Gwarancją taką jest przede wszystkim rzeczywista, a nie pozorna, możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie. Niemożność wprowadzenia jakichkolwiek zmian do projektu (a ściślej zasad, na których oparto się, tworząc plan zagospodarowania przedmiotowych terenów) sprawia, że gwarantowany ustawowo tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli i wspólnoty samorządowej nie spełniłby swej roli. Aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Za spełnienie warunku rozpoznania uwag nie może być uznana krótka wzmianka o sposobie ich rozpoznania zawarta w wykazie uwag bez wskazania szczegółowych motywów nieuwzględnienia uwag. Taki sposób rozstrzygnięcia uwag prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której wnoszący uwagę nie otrzymuje informacji, z jakich to względów jego uwagi nie zostały uwzględnione. Istotnym naruszeniem trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego". Ingerencja planu miejscowego w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego nie może automatycznie powodować zarzutu, że organ przekroczył granice swojego władztwa planistycznego. Przekroczenie tego władztwa pojawia się nie wtedy, gdy plan ogranicza prawo własności, ale dopiero wtedy, gdy organom planistycznym można zarzucić dowolność w działaniu albo kierowanie się nieobiektywnym celem (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1213/10). Organ podkreślił, że przyjęcie kwestionowanego planu miejscowego było uzasadnione interesem ogólnospołecznym – tj. ochroną istniejącej funkcji sportowej przed jej trwałą utratą w wyniku realizacji zamierzeń inwestora (wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej). Ponadto, biorąc pod uwagę liczne uwagi mieszkańców tej części W., dokonując wyważenia interesu indywidulanego skarżącej oraz interesu publicznego, organ stanowiący Gminy stanął na stanowisku, że potrzeba utrzymania pośród licznej zabudowy mieszkaniowej zabudowy o charakterze sportowo-rekreacyjnym jest niezbędna w celu właściwego rozwoju wskazanej jednostki urbanistycznej. Z tej przyczyny, postanowienia m.p.z.p. utrzymują dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości skarżącej, wprowadzając na jej terenie możliwość jej zagospodarowania jako teren usług sportu i rekreacji, z jednoczesnym uzupełnieniem tej funkcji o usługi handlu detalicznego oraz usługi gastronomii (§ 14 ust. 1 i 2 m.p.z.p.). Podkreślenia wymaga, że organ planistyczny częściowo uwzględnił uwagi zgłoszone przez skarżącą do projektu planu miejscowego, umożliwiając – w ramach przeznaczenia uzupełniającego – lokalizowanie na jej nieruchomości usług handlu detalicznego oraz usług gastronomii. Wyeliminowanie pośród możliwej zabudowy innego rodzaju usług powszechnych, o jakie wnioskowała skarżąca (usług edukacji czy usług zdrowia i opieki), nie odbyło się z naruszeniem zasady proporcjonalności. Organ stanowiący Gminy uznał bowiem, że utrzymanie w całości dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości, z jednoczesnym wprowadzeniem usług handlu detalicznego oraz usług gastronomii, będzie w pełni odpowiadało potrzebą społeczności lokalnej, zapewniając w tym przypadku priorytet innym prawnie chronionym wartością istotnym z punktu widzenia planowania przestrzennego. Podkreślić w tym kontekście należy, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepis art. 6 ust. 1 u.p.z.p. dobitnie wskazuje, że ustalenia planu miejscowego są ze swej istoty wyrazem władztwa planistycznego gminy, w wyniku którego korzystanie z własności nieruchomości może doznawać szeregu ograniczeń. Oczywiście ograniczenia te muszą mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego, co zostało podniesione między innymi w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., który obliguje organy planistyczne do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności. Nie oznacza to jednak, jak wynika to chociażby z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., że ustalenia planu nie mogą w żaden sposób wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości. Ograniczenie w korzystaniu z własności nieruchomości może i bywa konsekwencją objęcia prawną ochroną innych wartości wysoko cenionych, określnych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym potrzeby zrównoważonego rozwoju, czy konieczności uwzględnienia potrzeb interesu publicznego, zgodnie z przywołanym wyżej art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Tak też uczyniono w niniejszej sprawie. Sąd podkreśla, że w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, wprowadzone rozwiązania planistyczne nie przekreślają możliwości skarżącej korzystania bądź rozporządzania nieruchomościami zgodnie z przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego, w celu, na jaki nieruchomość ta została jej oddana w użytkowanie wieczystej, a mianowicie pod funkcję handlowo-usługową z preferowanym przeznaczeniem pod obiekty kubaturowe sportowe i rekreacyjne. A zatem kwestionowane przepisy planu miejscowego zostały zaprojektowane zgodnie ze stanem użytkowania, tzn. istniejącym budynkiem sportowo-rekreacyjnym. W konsekwencji kwestionowane w skardze ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości strony skarżącej nie naruszają zasad proporcjonalności, równości oraz wyważania interesu publicznego i indywidualnego. Nie uniemożliwiają one bowiem skarżącej prowadzenia działalności w dotychczasowej formie i zakresie, a jedynie wykluczają wprowadzenie nowej zabudowy mieszkaniowej, która budzi sprzeciw części wspólnoty lokalnej. Nieuzasadnione jest przy tym postrzeganie przez skarżącą kwestionowanych ustaleń planu jako niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego w ramach planu miejscowego zakazu wymierzonego w jej działalność. Tego rodzaju przypadek wystąpi bowiem wyłącznie wtedy, gdy jednocześnie naruszona zostaje zasada równości wobec prawa. Chodzi o sytuacje, gdy plan miejscowy z niejasnych przyczyn wprowadza względem oznaczonej nieruchomości określone nakazy lub zakazy. W okolicznościach niniejszej sprawy taki przypadek nie zachodzi. Skarżąca wskazywała także na uchybienia polegające na niezgodności postanowień m.p.z.p. z postanowieniami studium. Omawiając tę część zarzutów, wskazać trzeba, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż badanie zgodności planu ze studium nie może sprowadzać się do ustalenia, czy postanowienia planu stanowią powielenie postanowień studium. Studium bowiem, jakkolwiek z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wiąże organ planistyczny, to jednak związanie to dotyczy ogólnych wytycznych i założeń polityki przestrzennej gminy. Wyłącznie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne, a konkretnie - stosownie do brzmienia art. 20 u.p.z.p. - nie mogą naruszać założeń studium. Oznacza to, że zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego zachodzi w sytuacji, gdy plan stanowi identyczne zasady zagospodarowania terenu do tych ustalonych ogólnie w studium. Rolą planu jest ich doprecyzowanie. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 293/19). Warto przypomnieć także wyartykułowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16 oraz 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2109/19). Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi, można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15 oraz 14 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2728/21). Przy czym, należy mieć na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1015/21). Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium nie muszą być jednak przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 172/21). Co do zasady zatem studium nie operuje konkretnymi (ścisłymi) wskazaniami w zakresie sposobu zagospodarowania terenów gminy. Postanowienia planu miejscowego winny zaś uwzględnić zawarte w studium kierunki określonego przeznaczenia terenów, precyzując przy tym w sposób konkretny i szczegółowy zasady (warunki) przyszłego zainwestowania terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 599/22). Dokonując analizy zapisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (dalej: Studium) i przepisów zaskarżonego planu w zakresie wyłączenia możliwości przeznaczenie nieruchomości na inne cele użytkowe, Sąd stwierdził, że zakwestionowane przez skarżącą przepisy m.p.z.p. zostały podjęte w granicach przyznanego Gminie władztwa planistycznego i nie naruszają w sposób istotny ani trybu ani zasad prowadzenia procedury planistycznej. Między treścią studium a zaskarżonym planem miejscowym nie zachodzi bowiem stosunek "braku naruszania", co oznacza, że pomiędzy treścią studium a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności między tymi ustaleniami. Tak też rozumieć należy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Pojęcie "zgodności" projektu planu z zapisami studium (jakim ustawodawca posłużył się w art. 15 ust. 1 u.p.z.p.), jak i braku naruszania ustaleń studium, oznacza zatem jedynie pewien stopień związania, co powoduje, że zgodność planu miejscowego ze studium nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W niniejszej sprawie w Studium, jako jedynie akcie określającym kierunek polityki przestrzennej, nieruchomość skarżącej zlokalizowana została w jednostce urbanistycznej [...] (N.) na terenie przeznaczonym jako obszary mieszkaniowe (M). Określając kierunki rozwoju jednostki, prawodawca lokalny ustalił dla tego obszaru - jako dominującą klasę przeznaczenia - mieszkalnictwo, z możliwością wprowadzenia jako uzupełniających klas przeznaczenia terenu: usługi powszechne 1, usługi powszechne 2, nauka, infrastruktura i zieleń. W części definicyjnej (s. 140) Studium przewiduje, że na obszarach mieszkaniowych M dominującą klasą przeznaczenia jest mieszkalnictwo, co należy rozumieć jako możliwość wprowadzenia na części obszaru pozostałych klas przeznaczenia terenu jako uzupełniających, pod warunkiem zachowania mieszkaniowego charakteru całego obszaru. Dokonując interpretacji wskazanych zapisów planistycznych, należy przyjąć, że określony w m.p.z.p. sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej w całości według uzupełniającej klasy przeznaczenia wynikającej z postanowień Studium, nie pozostaje z nim w sprzeczności. Nieruchomość skarżącej objęta zaskarżonym planem stanowi bowiem jedynie niewielką część obszaru jednostki urbanistycznej [...] o łącznej powierzchni [...] h. Objęcie jej zatem w całości przeznaczeniem uzupełniającym (usługi powszechne 1 przewidujące według zapisów Studium m.in. handel detaliczny oraz usługi powszechne 2 obejmujące gastronomię, obiekty hotelowe, kryte urządzenia sportowe oraz pomoc społeczną) w żaden sposób nie niweczy wytoczonego przez prawodawcę lokalnego kierunku zagospodarowania przestrzennego. W tych warunkach za nie mającą oparcia w postanowieniach Studium uznać należy argumentację skarżącej, według której, określając przeznaczenie jej nieruchomości, należało zachować, jako dominujące, przeznaczenie mieszkaniowe, a jedynie jej część objąć uzupełniającą klasą przeznaczenia wynikającą ze Studium. Należy zauważyć, że wskazany dokument wprost odnosi możliwość wprowadzenia pozostałych klas przeznaczenia terenu jako uzupełniających do części obszaru, a więc całej jednostki urbanistycznej, nie natomiast jej mniejszych elementów - nieruchomości czy działki. Tym samym, przy zachowaniu mieszkaniowego charakteru całego obszaru, a tak bezsprzecznie jest w analizowanym przypadku, możliwe jest przeznaczenie całej konkretnej nieruchomości pod zabudowę odpowiadającą uzupełniającej klasie przeznaczenia zdefiniowanej w postanowieniach Studium. Mając zatem na względzie, że organ stanowiący Gminy na mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. korzysta z tzw. władztwa planistycznego, a więc decyduje o kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na terenie gminy, a ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.), wszystkie zarzuty sformułowane w skardze, rozpatrywane w kontekście interesu prawnego skarżącej, nie mogły zostać uwzględnione. Zdaniem Sądu, organ planistyczny bez uszczerbku dla zasad oraz trybu sporządzania planu miejscowego dokonał zakwestionowanych w skardze ustaleń planistycznych, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę m.p.z.p. zgodnie z art. 1 u.p.z.p. Skoro przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.), natomiast przez zrównoważony rozwój - taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2024 r. poz. 54 i 834, stosowany na skutek odesłania zawartego w art. 2 pkt 2 u.p.z.p.), postanowienia zakwestionowanego m.p.z.p. uznać należy za idące w kierunku zagwarantowania poszanowania wskazanych wartości. W tym stanie rzeczy, skargę należało oddalić w całości, o czym Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 151 p.p.s.a.