II SA/Wr 427/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 16 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi U.C. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu działek nr 69/2, 47/7 i 47/8 obręb M. postanawia I. odrzucić skargę; II. odmówić przyznania skarżącej prawa pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. Pismem z dnia 10 maja 2016 r. U.C. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu działek nr 69/2, 47/7 i 47/8 obręb M. oraz (w związku z tą uchwałą) na uchwałę zmieniającą zapisy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P., stanowiącą podstawę dla uchwały Nr [...], zarzucając naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 3 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 38 ustawy - Prawo wodne. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła ponadto, że zaskarżona uchwała jak i uchwała zmieniająca zapisy w studium zostały podjęte z naruszeniem zasad określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a których to naruszenie powoduje nieważność uchwały w części lub całości (art. 28 ust. 1 w/w ustawy). Zaskarżona uchwała w toku procedury planistycznej, jak i strategicznej oceny oddziaływania na środowisko podlegała opiniowaniu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W., który w wyniku analizy wydał negatywną opinię, wskazując, że tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową położone są w sąsiedztwie Stawów P. - ważnego lokalnie miejsca występowania licznych gatunków ptaków, zaś realizacja planowanej zabudowy może skutkować zniszczeniem siedlisk: derkacza, gąsiorka, strumieniówki i świerszczaka, jak również może doprowadzić do ograniczenia dogodnego areału siedlisk bociana białego i bociana czarnego oraz zmniejszenia znaczenia tych terenów jako obszarów funkcjonalnych bielika i puchacza - gatunków będących przedmiotem ochrony Obszaru Specjalnej Ochrony ptaków Natura 2000 K.. Z treści opinii wynika również, że kompleks Stawów P. wskazany został do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego jako obszar ważny dla wielu gatunków ptaków wodno-błotnych, lęgowych i przelotnych. Ponadto, w obecnie obowiązującym studium Gminy P. w rozdziale dotyczącym kierunków ochrony przyrody wymieniono obszary do objęcia ochroną prawną, w tym obszar "Stawy P. - Wzgórza Ł. – G.S." jako projektowany obszar chronionego krajobrazu ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowy ze względu na możliwość zaspakajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem oraz pełnioną funkcją korytarza ekologicznego. Jak wskazał dalej skarżąca, zgodnie z ustawą o ochronie przyrody korytarz ekologiczny oraz miejsca odpoczynku i żerowania zwierząt objętych ochroną gatunkową - podlegają ochronie. Jak wynika z powyższego, na tych terenach występują: derkacz, żuraw, bocian czarny, bocian biały, puchacz, czy bielik objęte ścisłą ochroną gatunkową. Natomiast na terenie działki nr 69/2 znajdują się stawy będące miejscem rozrodu płazów. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie ochrony gatunkowej są to gatunki objęte ochroną. Inwentaryzacja Przyrodnicza Województwa J. - Gmina P. oraz Inwentaryzacja Przyrodnicza Miasta J.G. wskazują na występowanie na tym terenie m.in. kumaka nizinnego, grzebiuszki ziemnej, traszki grzebieniastej. Są to gatunki objęte ścisłą ochroną gatunkową - ujęte w załączniku nr 1 do w/w rozporządzenia. W stosunku do tych gatunków zwierząt obowiązuje zakaz określony w § 6 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia, tj. zakaz niszczenia siedlisk lub ostoi będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych. Zaskarżoną uchwałą, przekształcającą m.in. działkę nr 69/2, przyczyniono się do naruszenia wspomnianego zakazu. Urzędnicy Gminy P., powołując się na tę uchwałę, "zezwolili" właścicielowi działki na zasypanie stawu mimo ustawowego zakazu. Obecnie w stosunku do właściciela tej działki prowadzone jest postępowanie przez Komisariat Policji w K. z art. 131 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody. Art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w studium określa się w szczególności: obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego i uzdrowisk. I taki właśnie obszar wraz z zasadą jego ochrony, został określony w rozdziale dotyczącym kierunków ochrony przyrody w studium Gminy P. pod nazwą: "Stawy P. – P. Las" jako obszar chroniony "OP1". Późniejsze wprowadzenie zmiany w studium (dla tego obszaru) naruszyło w/w artykuł, co w myśl art. 28 ust. 1 w/w ustawy daje przesłankę do unieważnienia tej zmiany jak i powstałej na jej podstawie uchwały Nr [...]. Skarżąca podkreśliła również, że obowiązujące studium Gminy P. wciąż (niezmiennie) zawiera zapis dotyczący sposobu ochrony tego obszaru, co oznacza, że zmiana w studium tak naprawdę nie nastąpiła. Jedyne co nastąpiło to sporządzenie dodatkowego zapisu mającego za zadanie "utorowanie" drogi dla uchwały [...]. I ten dodatkowy zapis de facto jest niezgodny z treścią tego studium. Tym samym niezgodny jest również z treścią studium powstały na jego podstawie plan uchwalony uchwałą Nr [...], co z kolei daje przesłankę do unieważnienia tej uchwały w związku z naruszeniem art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Studium to dokument "elastyczny", który zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Tak więc z jednej strony mamy dokument, który nie hamuje rozwoju gminy i daje możliwość zmian w planowaniu przestrzennym, ale z drugiej strony jest to dokument, który chroni obszary wymagające działań ochronnych, takie jak wymieniony w studium obszar "OP1". Poprzez uchwalenie miejscowego planu zmieniającego sposób użytkowania/zagospodarowania tego terenu naruszono granice określone w studium, przez co właściciele działek realizując taki a nie inny plan, naruszają przepisy ustawy o ochronie przyrody jak i ustawy Prawo wodne, wyrządzając w ten sposób szkodę w środowisku naturalnym. Art. 38 ustawy - Prawo wodne stanowi, że wody, jako integralna część środowiska oraz siedliska dla zwierząt i roślin, podlegają ochronie, niezależnie czyją stanowią własność. Na działce 69/2 znajdują się stawy bez wody i częściowo zasypane. Woda ze zbiorników została spuszczona w związku z realizacją planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy P.. Następnie stawy zaczęto zasypywać również w związku z realizacją tego planu oraz w późniejszym okresie w związku z realizacją uchwały Nr [...] Rady Miejskiej J.G., ponieważ stawy te częściowo znajdują się na terenie Gminy J.G. w dzielnicy C. (obręb C.). W sprawie uchwały [...] również została złożona skarga do WSA we Wrocławiu. Skarżąca dodała również, że najprawdopodobniej dla tego obszaru zostało sporządzone opracowanie ekofizjograficzne podobnie jak dla terenów bezpośrednio sąsiadujących z Gminą P., położonych w dzielnicy C. (obręb C.). W prawdzie z treści studium Gminy P. wynika, że Gmina jest w posiadaniu "Inwentaryzacji Przyrodniczej", w której zostały wyznaczone obszary i obiekty, które ze względu na wartości przyrodnicze zostały wytypowane do objęcia ochroną prawną, i że "opracowanie to winno być uwzględnione w planach miejscowych", to należy sądzić, że ta "Inwentaryzacja" jest takim właśnie opracowaniem ekofizjograficznym. Zgodnie z art. 72 ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie dokumentację sporządzoną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania. Art. 72 ust. 1 w/w ustawy stanowi, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska. Art. 72 ust. 4 tej samej ustawy informuje, że wymagania o których mowa w ust. 1-3 (czyli w cytowanym również ustępie 1) określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie opracowań ekofizjograficznych § 1 pkt 2 wskazano, że opracowania ekofizjograficzne sporządza się celem zapewnienia trwałości podstawowych procesów przyrodniczych na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z czym uchwalenie zmiany w studium oraz uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało (również) naruszenie przepisów z ustawy - Prawo ochrony środowiska, tj. art. 72 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 4. Zarządzeniem z dnia 22 czerwca 2016 r. skarga na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] r. Nr [...] została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 426/16, zaś na uchwałę z dnia [...] r. Nr [...] - pod sygn. akt II SA/Wr 427/16. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. wniosła o jej oddalenie, wskazując w pierwszej kolejności, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Do wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu nie wystarcza więc tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, na którą powołuje się skarżąca w swej skardze. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 w/w ustawy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Zdaniem organu skarżąca nie wykazała interesu prawnego, który został przez zaskarżoną uchwałę naruszony. Zarządzeniem z dnia 11 lipca 2016 r. wezwano skarżącą do usunięcia braków formalnych skargi przez określenie naruszenia prawa bądź interesu prawnego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca wskazała, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. W przypadku skargi skarżącej taką potrzebą jest potrzeba ochrony przyrody i jest to interes nie tylko jej własny, lecz całego społeczeństwa, a więc jest to interes społeczny i publiczny. Ochrona przyrody to obowiązek każdego i jest on zapisany w art. 74 Konstytucji RP oraz w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Tak więc skargę złożyłam – jak stwierdziła skarżąca - jako zwykły obywatel w interesie publicznym i społecznym, ponieważ ochrona zasobów przyrody jest naszym wspólnym interesem i dziedzictwem, które zostawiamy naszym pokoleniom. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.. Warunkiem formalnym wniesienia takie skargi jest uprzednie wezwanie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) do usunięcia naruszenia, przy czym skargę taką może wnieść jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Jak słusznie wskazała Rada w odpowiedzi na skargę, do wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu nie wystarcza tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, na którą powołuje się skarżąca. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 w/w ustawy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do "interesu strony" w przypadku skargi na uchwałę rady gminy. "Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność planu. Przepis art. 101 u.s.g. nie daje natomiast podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego podmiotu niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Ocena bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę" (postanowienie NSA z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt II OZ 308/16). "Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 165/15). "Do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego." (wyrok NSA z dnia grudnia 2015 r. sygn. akt II FSK 817/14). "Przesłanką skargi z art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu skarżącego, a nie naruszenie interesu społeczności lokalnej - czy to mieszkańców całej gminy tworzących wspólnotę gminną, czy też mieszkańców mniejszej wspólnoty, jak sołectwo lub osiedle." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 403/14). Uwzględniając powyższe należało podzielić stanowisko organu, że skarżąca nie wykazała własnego interesu prawnego, który zostałby przez zaskarżoną uchwałę naruszony. Oświadczenie skarżącej zawarte w piśmie z dnia 22 lipca 2016 r., że skargę złożyła w interesie publicznym i społecznym, jednoznacznie potwierdza powyższe stwierdzenie. Tym samym skargę należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. odrzucić. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji. Podstawę orzeczenia w punkcie drugim stanowi art. 247 P.p.s.a., zgodnie z którym prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. Jak podkreśla się w orzecznictwie, art. 247 P.p.s.a. wprowadza samodzielną, negatywną przesłankę przyznania stronie prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Prawo to nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi, co oznacza, że ocena w tym przedmiocie dokonywana jest w oderwaniu od sytuacji materialnej strony. Stwierdzenie przez sąd, że w sprawie zachodzi sytuacja oczywistej bezzasadności skargi, skutkuje odmową przyznania prawa pomocy (postanowienie NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II OZ 998/14, publ. LEX nr 1530922). O oczywistej bezzasadności skargi z art. 247 P.p.s.a. można mówić, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. Chodzi więc o sytuację, w której obowiązujące prawo wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego. Oznacza, to że zastosowanie powołanego przepisu jest dopuszczalne wówczas, gdy stan faktyczny i prawny danej sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości, co do braku szans na uwzględnienie skargi. W szczególności dotyczy to sytuacji, w której skarga kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OZ 329/14, publ. LEX nr 1473377). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Stąd orzeczono jak w punkcie drugim sentencji.