II SA/Wr 430/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2016 r. wniosku A. sp. z o.o. sp.k. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. sp.k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 9 marca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić wniosek. W skardze wniesionej w niniejszej sprawie zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca spółka domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazała, że w odniesieniu do działki numer [...] przy ul. O. [...] we W. złożony został wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji, która była przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy objętej niniejszą skargą (na potwierdzenie tej okoliczności okazano kopię zawiadomienia z dnia 9 maja 2016 r. o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowy). Powołując się na argument dotyczący związanego charakteru decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, której wydanie uzależnione jest od uprzedniego uzyskania przez inwestora rozstrzygnięć wymienionych w treści art. 31 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, autor skargi wskazał, że w sytuacji uzyskania takiej decyzji inwestor jest uprawniony do realizacji inwestycji. Jednocześnie, w wypadku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji o warunkach zabudowy, decyzja o pozwoleniu na budowę jako związana z decyzją o warunkach zabudowy, pozbawiona zostanie jednej z podstaw jej wydania. Według pełnomocnika, nie jest wykluczone - po rozpoznaniu skargi oraz w następstwie ewentualnego późniejszego postępowania administracyjnego, że ostatecznie wnioskodawcy zostanie wydana decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy, co skutkować będzie koniecznością uchylenia następczej decyzji o pozwoleniu na budowę. To z kolei powodować może konieczność przywrócenia nieruchomości wnioskodawcy do stanu pierwotnego, co - po wykonaniu robót budowlanych - doprowadzi do powstania dodatkowych, znacznych kosztów. Mając zatem na względzie potencjalne, negatywne skutki prowadzenia dalszych postępowań w oparciu o zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, w szczególności zaś możliwość powstania znacznych i nieuzasadnionych kosztów, skarżąca wniósł o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia 13 czerwca 2016 r. odmówiło wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 9 marca 2016 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004r., sygn. akt GZ 138/04 wskazał, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest również stanowisko, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, poprzez wstrzymanie wykonania decyzji, mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania (postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1898/09, z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OZ 609/12, z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 116/12, 8 października 2015 r. sygn. akt II OZ 966/15). Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na swój przedmiot nie podlega wykonaniu (por. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 205, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt II OZ 1168/09). Ma ona jedynie charakter przygotowawczy dla postępowania w sprawie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych. Tym samym nie może ona powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie stanowi ona bowiem aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw skarżącego w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych sutków, uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (por. np. postanowienia NSA: z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt II OZ 104/16, z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II OZ 484/16, z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1376/14, z dnia 13 czerwca 2008 r., II OZ 606/08). Już z tego powodu wniosek skarżącej spółki nie zasługiwał na uwzględnienie. Ponadto wskazać należy, że to na stronie spoczywa ciężar wykazania istnienia jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek. Nie chodzi przy tym o posłużenie się użytymi przez ustawodawcę zwrotami tj. "niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody" czy też "spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków", lecz o wskazanie okoliczności, które pozwolą na ocenę, że w istocie mamy do czynienia z jedną z opisanych w tym przepisie sytuacji. Ne może być podstawą do wstrzymania wykonania decyzji zagrożenie związane z ewentualnym wydaniem na jej podstawie innych wadliwych z tego powodu decyzji. Nie jest to żadna z ustawowych przesłanek określonych we wspomnianym art. 61 § 3 p.p.s.a. W związku z powyższym także udzielenie na podstawie tej decyzji pozwolenia na budowę nie może stanowić podstawy do wstrzymania wykonania decyzji. Zaznaczyć przy tym należy, że o ile warunkiem koniecznym wydania pozwolenia na budowę jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, to jednak o wstrzymaniu wykonania decyzji o warunkach zabudowy nie mogą decydować argumenty dotyczące pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma osobny byt prawny od decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dlatego też sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (vide: postanowienie NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 3038/13). Skarżąca spółka powołując się na okoliczności z nią związane będzie mogła domagać się wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podkreślenia wymaga również, że inwestor dokonuje realizacji zamierzenia budowlanego na swoje ryzyko. W sytuacji zaś realizacji obiektu budowlanego na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę i zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, a która to następnie zostanie wyeliminowania z obrotu prawnego na skutek kontroli sądowoadministracyjnej, konieczne będzie wszczęcie trybu nadzwyczajnego wobec pozwolenia na budowę (wznowienia postępowania lub stwierdzenia jego nieważności) – tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II OZ 978/15. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a.