II SA/Wr 474/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi G.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor D. Służby Dróg i Kolei we W. uzgodnił negatywnie przedłożony przez Gminę K. projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru projektowanej drogi w środkowo-północnej części wsi W., warunkując jego pozytywne uzgodnienie uwzględnieniem następujących uwag: 1) dodaniem w § 9 pkt 1 i 2 zapisu "zgodnie z przepisami odrębnymi", 2) ustaleniem w § 12 pkt 1 klasy projektowanej drogi jako klasy głównej – KDG. Zażalenie na postanowienie Dyrektora D. Służby Dróg i Kolei we W. złożyła Gmina K., reprezentowana przez Wójta Gminy, zarzucając, że pozytywne uzgodnienie zostało uwarunkowane wprowadzeniem niezgodnych z przepisami prawa zmian do treści uchwały, poprzez nałożenie nakazu wprowadzenia do projektu planu zapisu, który wskazuje na ustalenie klasy projektowanej drogi - jako klasy głównej KDG, który to zapis narusza - zdaniem żalącej się – ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.. Ponadto żaląca się Gmina podniosła, że nie jest dopuszczalne uzależnianie przez DSDiK we W. uzgodnienia projektu planu miejscowego od wprowadzenia do planu zapisów odnoszących się do inwestycji drogowej, którą DSDiK planuje przeprowadzić nie na podstawie ustaleń planu miejscowego, ale na podstawie decyzji o zezwoleniu na lokalizację inwestycji drogowej (tzw. decyzji ZRID). Zgodnie bowiem - zdaniem Gminy - z art. 11 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji. Dodatkowo Gmina podniosła, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. zostały przyjęte ustalenia dotyczące korytarza nowego przebiegu drogi wojewódzkiej "B. – Ł. – D.", wyprowadzonej od węzła na drodze ekspresowej S8 (według wariantu wschodniego lub zachodniego). W kierunku północnym korytarz drogi prowadzony jest do granicy z gminą Ż. i dalej przez węzeł z autostradą A4 na wschód od wsi W. wprowadzany jest w obszar gminy Ś.K.. Klasa techniczna drogi - główna (G). Dotychczas rezerwowany korytarz dla drogi wojewódzkiej na odcinku od ulicy [...] we W. do Al. [...] utrzymano w Studium, jako istotny element lokalnego układu drogowego obsługującego tereny na pograniczu gmin K. i W.. Ten fragment drogi przyjmie kategorię gminną klasy technicznej "T. W ocenie Gminy, zapisy Studium wskazują klasę projektowanej drogi jako lokalną lub zbiorczą. Ustalenie, w uzgadnianym planie miejscowym, projektowanej drogi jako drogi o klasie głównej "KDG", naruszy ustalenia Studium i w konsekwencji będzie skutkować skargą organu nadzoru do sądu administracyjnego. Gmina dodała, że projekt powyższego Studium został pozytywnie zaopiniowany (w 2009 r.) przez Zarząd Województwa D.. Podniosła także, że skoro opisana droga będzie realizowana na podstawie zapisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to argumenty odnoszące się do niej nie mogą stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia planu miejscowego. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i orzekając co do istoty sprawy, odmówiło uzgodnienia przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunkując uzgodnienie wskazanego planu uwzględnieniem następujących uwag: - w § 12 pkt 1 należy ustalić klasę projektowanej drogi jako klasę główną - KDG. W uzasadnieniu tego postanowienia organ II instancji zważył, co następuje: Zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.), Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Jego ustalenia są natomiast wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jednakże, co istotne w niniejszej sprawie, trzeba pamiętać, że ustalenia Studium muszą znajdować podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego - muszą być legalne. Elementy, jakie powinny zostać zawarte w studium określone zostały w art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 10 ust. 2 powołanej ustawy, w studium określa się w szczególności: kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 5), oraz obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 (pkt 7). Zgodnie z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), ustalenia dotyczące kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych. Zdaniem Kolegium, obowiązujące w dacie uchwalania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. (ani obowiązujące obecnie) przepisy, nie dawały podstaw do wiążącego - dla organów gminy przy uchwalaniu planu miejscowego - określenia w Studium klasy drogi (w tym drogi wojewódzkiej). Rozwiązania w tym zakresie zastrzeżone są dla planów miejscowych, a nie dla studium, które z natury swej jest dokumentem o bardziej ogólnym charakterze. Zapisów Studium w tym zakresie nie można zatem, w ocenie Kolegium, uznać za znajdujące umocowanie w obowiązujących przepisach, a zatem nie powinny one stanowić punktu odniesienia dla opracowywanego obecnie planu miejscowego. Z tego powodu Kolegium nie mogło uwzględnić zarzutu zażalenia odnoszącego się do potencjalnej niezgodności zapisów, których wprowadzenia do projektu planu miejscowego oczekuje zarządca drogi wojewódzkiej, z treścią Studium. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uszczegółowienie ustaleń planu w tym zakresie zawiera § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1587). I tak, ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 3 pkt 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że opracowywany plan miejscowy wyłącznie dotyczy obszaru projektowanej drogi w środkowo-północnej części wsi W.. Z zaskarżonego postanowienia z dnia 2 grudnia 2015 r. wynika, iż przez obszar objęty planem przebiega podstawowy wariant ("P"), planowanej drogi wojewódzkiej realizowanej w ramach zadania ujętego w Wieloletniej Prognozie Finansowej Samorządu Województwa D. (uchwała Sejmiku Województwa D. nr [...] z dnia 16 stycznia 2015 r. ze zm.), pn.: "Budowa' drogi wojewódzkiej od węzła A4 B.W. (ul. [...]) do drogi wojewódzkiej 395 (rondo Ż.W.) do granicy W. (ul. [...])". Przebieg ww. drogi wojewódzkiej wskazany jest w obowiązującym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa D. - Perspektywa 2020 (uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia 30 sierpnia 2002 r. w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa D. (Dz.U.WD z dnia 22 maja 2014 r. Nr [...]) z nieustalonym terminem realizacji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. .460, z póżn.zm.), drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi (art. 2 ust. 2). Drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (art. 2 ust. 3). Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124), droga zaliczona do jednej z kategorii w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla następujących klas: droga wojewódzka - klasy GP lub G. W myśl art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W myśl art. 19 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, zarządcą drogi jest dla dróg wojewódzkich - zarząd województwa, który może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez sejmik województwa (art. 21 ust. 1 tej ustawy). Co istotne w niniejszej sprawie, w myśl art. 35 powołanej ustawy, do zadań zarządcy drogi należy m.in. sporządzanie i weryfikowanie okresowo planów rozwoju sieci drogowej i przekazywanie ich, niezwłocznie po sporządzeniu, organom właściwym w sprawie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1). Zauważyć też trzeba, że w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem (art. 35 ust. 2). Jak już zauważono powyżej, przebieg ww. drogi wojewódzkiej wskazany został v obowiązującym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa D. - Perspektywa 2020 (uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa D.o z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia 30 sierpnia 2002 r. w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa D.). Jak także wykazano powyżej, droga wojewódzka powinna spełniać wymogi techniczne i użytkowe określone dla klasy GP lub G (główna ruchu przyśpieszonego lub główna). Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania, bez wątpienia, w ocenie Kolegium, to zarządcy drogi wojewódzkiej przysługuje uprawnienie do wiążącego określenia - w postanowieniu uzgadniającym projekt planu miejscowego - klasy projektowanej drogi - w rozpatrywanej sprawie, jako kasy głównej KDG. Wyjaśnić także trzeba, że okoliczność, iż zarządca drogi, według swojej deklaracji, będzie podejmował starania o realizację inwestycji drogowej nie na podstawie ustaleń planu miejscowego, ale na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie ma wpływu na kierunek rozstrzygnięcia w sprawie uzgodnienia planu miejscowego. Należy bowiem pamiętać, że to do zarządcy drogi należy wybór, w oparciu o jakie przepisy przystąpi do realizacji inwestycji drogowej. Odnosząc się natomiast do pierwszego z warunków zaproponowanych przez DSDiK we W., że w § 9 pkt 1) i 2) tekstu planu należy dodać zapis: zgodnie z przepisami odrębnymi, to ocenie w Kolegium, nie znajduje on żadnego normatywnego uzasadnienia, a trzeba podkreślić, że wszystkie uwarunkowania objęte postanowieniem w sprawie uzgodnienia projektu planu, muszą znajdować podstawę w obowiązujących przepisach prawa. Podkreślił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 października 2008 r. (IV SA/Wa 837/08, CBOSA): "Odmowa uzgodnienia projektowanej zmiany planu miejscowego w przedłożeniu określonym przez organy gminy, w trybie art. 17 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy jest uzasadniona obowiązującymi przepisami prawa. Rolą organu uzgadniającego jest więc wykazanie, do naruszenia jakiego przepisu prawa doszło na skutek dokonania planowanej zmiany planu. W przeciwnym razie tworzenie planu miejscowego przez organy gminy, jako aktu prawa miejscowego, którego ustalenia - stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, byłoby ograniczone wolą innych organów i jednostek organizacyjnych, nie zawsze znajdującą uzasadnienie w prawie powszechnie obowiązującym." Zauważyć więc w tym miejscu trzeba, że plan miejscowy, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będący aktem prawa miejscowego, nie znosi, nie wyłącza, ani nie zastępuje przepisów zawartych w innych aktach prawnych wyższego rzędu. Oznacza to, że zbędne jest warunkowanie uzgodnienia planu miejscowego dodaniem sformułowania – zgodnie z przepisami odrębnymi. Zapis taki jest bowiem pozbawiony waloru normatywnego. Skargę na to postanowienie wniosła Gmina K., zarzucając naruszenie przepisów: - art. 9 ust. 4 oraz art. 17 pkt 6b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.), poprzez nakazanie skarżącej ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego projektowanej drogi jako klasy głównej - KDG, co będzie sprzeczne z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.; - art. 11 i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031), poprzez jego niezastosowanie. Zarzuty te następnie obszernie uzasadniono. Na ich podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia Zarządu Województwa D. z dnia [...] r., zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów, zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Należy dodać, że uzasadnienie skargi powtarza argumentację podniesioną już w zażaleniu, co zostało już wcześniej przytoczone, a organ II instancji szczegółowo odniósł się do niej, co zostanie ocenione przez Sąd w dalszej części niniejszego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie postanowienia przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit.c). Ponieważ takich naruszeń Sąd nie stwierdził, skargę należało uznać na nietrafną. Zgodnie z przepisem art. 17 pkt 6 lit. b tiret 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z: wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych, właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. W niniejszej sprawie wniosek o uzgodnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym złożył Wójt Gminy K.. W myśl art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 106 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia na które służy stronie zażalenie (§ 5). Słusznym jest też pogląd, a wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 17 czerwca 2004 r. (sygn. akt OSK 215/04, publ. LEX nr 174009), że "tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.". Wyjątek jednak stanowi uzgadnianie projektu planu, o którym mowa w art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym zaznaczyć trzeba, że dla uzgadniania projektu planu miejscowego, dokonywanego na podstawie w/w artykułu, nie będzie prowadzone ogólne postępowanie administracyjne, a jedynie zastosowanie znajdzie - na podstawie art. 24 ust. 1 w/w ustawy - przepis art. 106 k.p.a.. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1312/09, publ. LEX nr 746465) "uzgodnienia dokonywane w trybie art. 24 ust. 1 u.p.z.p., są dokonywane w trybie art. 106 k.p.a., a co za tym idzie z wszystkimi konsekwencjami dla podmiotów, których interesów prawnych uzgodnienia te dotyczą.". Konsekwencjami tymi będzie bez wątpienia możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie podjęte w trybie uzgadniania. "Szczególny tryb uzgadniania projektu planu miejscowego gminy, określony w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez odesłanie do art. 106 k.p.a. powoduje, że zajęcie stanowiska w kwestii uzgodnienia, niebędące rozstrzygnięciem, o jakim mowa w art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 tej ustawy. Właściwą formą kontroli odmowy tego uzgodnienia jest wniesienie zażalenia do samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2Ó10 r., sygn. akt II OSK 1097/09, publ. OSP 2011/10/106). W doktrynie wskazuje się, że stosowanie trybu określonego w art. 106 k.p.a. będzie się sprowadzać przede wszystkim do formy rozstrzygnięcia (ma to być postanowienie) i do sposobu zaskarżania przez gminę stanowisk uprawnionych do uzgodnienia organów (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz [red.] Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 215-216). W orzecznictwie zaś funkcjonuje pogląd, że "takiego odesłania nie można traktować rozszerzająco z uwagi charakter procedury planistycznej. Procedura ta nie jest postępowaniem w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, regulowanej przepisami k.p.a.. Jest to procedura legislacyjna, której celem jest sporządzenie i uchwalenie planu miejscowego. W procedurze tej jako strona występuje gmina, realizująca ustawowo przyznane jej kompetencje planistyczne. Innymi słowy, w uruchomionym przez gminę w drodze uchwały postępowaniu planistycznym, którego elementem są postępowania zmierzające do uzgodnienia projektu planu, inne niż gmina podmioty nie mają statusu strony, wynikającego z przepisu art. 28 k.p.a. (...) Gmina jest podmiotem władzy publicznej, dysponującym tzw. władztwem planistycznym. Władztwo to nie ma charakteru absolutnego, z tego względu przewidziano różne (...) środki prawne wpływania szerokiego kręgu podmiotów na proces planistyczny. Wśród tych form nie ma jednak prawa właścicieli (użytkowników nieruchomości i innych podmiotów) do udziału w charakterze strony w postępowaniu uzgodnieniowym, stanowiącym etap postępowania planistycznego prowadzonego przez organy gminy. Uzgodnienie w procesie planistycznym jest władczą ingerencją w sferę zadań zdecentralizowanych wykonywanych samodzielnie przez gminę i ochronie tej samodzielności służy stosowanie art. 106 k.p.a. z przewidzianymi tam środkami ochrony." (wyrok NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1210/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/6F129AD6C8). "Organ uzgadniający swoimi działaniami wkracza w sferę zadań własnych gminy i dlatego też jego rozstrzygnięcia muszą być podejmowane w granicach i na podstawie przepisów prawa. Tak więc regulacja art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ma na celu ochronę samodzielności gminy w zakresie realizacji zadań własnych." (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1302/06, publ. LEX nr 284527). "Uzgadnianie mające miejsce w procesie planistycznym niewątpliwie stanowi przejaw władczej ingerencji w sferę zadań zdecentralizowanych wykonywanych samodzielnie przez gminę" (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1210/07, publ. Legalis). Skoro zaś ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza ingerencję innych organów administracji w sposób kształtowania polityki przestrzennej gminy w ramach procesu planistycznego, przewidywać musi równocześnie mechanizm ochrony samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej przez gminę. Ochronie tej służy stosowanie art. 106 k.p.a. i przewidzianych tym przepisem środków ochrony. Sąd podziela stanowisko organu, że podnoszony przez skarżącą wymóg zgodności zapisów planu miejscowego z ustaleniami studium, należy odnosić do legalnych zapisów studium, a więc takich, które mają podstawę w obowiązujących przepisach prawa. Tymczasem, jak wskazano już w zaskarżonym postanowieniu, według art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium powinno zawierać kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 5), oraz obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 (pkt 7). Zgodnie z § 6 pkt 5 ww. rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalenia dotyczące kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych. Zdaniem Sądu, zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zapisy dotyczące klasy technicznej drogi wojewódzkiej wykraczały poza uregulowania zawarte w powołanych powyżej przepisach. Ustalenia klasy technicznej drogi nie można bowiem zaliczyć ani do kierunków rozwoju, ani do wytycznych określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów. Okoliczność, że katalog zawarty § 6 pkt 5 ww. rozporządzenia jest - jak podniesiono w skardze - katalogiem otwartym, nie ma znaczenia wobec wprowadzenia do Studium ustaleń wykraczających poza ramy wyznaczone powołanymi przepisami. Związanie studium nie ma charakteru bezwzględnego. Powołane w skardze orzecznictwo odnosi się do zawinionych przez samą gminę sprzeczności ze studium. Inaczej gdy powstaje to na skutek przyczyn niezależnych od gminy, na skutek innych działań prawnie dopuszczonych, to pomimo powstania niezgodności nie ma mowy o naruszeniu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ze Studium Gminy K., jednoznacznie wynika, że przez teren miejscowości W. planowana jest droga wojewódzka. Na rysunku Studium - czerwoną, przerywaną linią - zaprojektowano przebieg drogi wojewódzkiej. Projektowana trasa przechodzi przez miejscowość W., pomiędzy terenami oznaczonymi MW. Nie ma zatem wątpliwości, że właśnie taki przebieg drogi był zaplanowany w Studium. Co prawda, w części tekstowej wprowadzono następujący zapis: "dotychczas rezerwowany korytarz dla drogi wojewódzkiej na odcinku od ul. [...] we W. do Al. [...] utrzymano w "Studium..." jako istotny element lokalnego układu drogowego obsługującego tereny na pograniczu gmin K. i W.. Ten fragment drogi przyjmie kategorię gminną klasy technicznej "Z". Niemniej jednak na rysunku Studium pozostawiono projektowaną drogę wojewódzką, z przebiegiem przez miejscowość W.. Skoro takie są ustalenia Studium w części graficznej, to Zarząd Województwa miał prawo określić dyskrecjonalnie klasę drogi w planie miejscowym. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że Gmina K. ma ustawowy obowiązek wprowadzenia do planu miejscowego drogi wojewódzkiej. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778, z późn.zm. - dalej u.p.z.p.), w studium określa się obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1. Wykonaniu tego zapisu służą przepisy proceduralne związane z uzgodnieniem i opiniowaniem projektu studium. Co jednak istotne, zakres uzgodnienia determinowany jest przepisem materialnym nakładającym obowiązek zawarcia pewnych regulacji w studium. W tym miejscu koniecznie należy zauważyć, że z powołanego art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., wynika obowiązek ujęcia w studium wszystkich ponadlokalnych inwestycji celu publicznego, które znajdują się w planie województwa lub programach o których mowa w art. 48 ust. 1 u.p.z.p. Należy zwrócić także uwagę na sankcje związane z brakiem określenia w studium obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 12 ust. 3 u.p.z.p., jeżeli rada gminy nie uchwaliła studium, nie przystąpiła do jego zmiany albo, uchwalając studium, nie określiła w nim obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, wojewódzkim i metropolitalnym, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, w programach, o których mowa w art. 48 ust. 1 lub w ramowym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego, wojewoda, po podjęciu czynności zmierzających do uzgodnienia terminu realizacji tych inwestycji i warunków wprowadzenia tych inwestycji do studium, wzywa radę gminy do uchwalenia studium lub jego zmiany w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie tego terminu wojewoda sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianę dla obszaru, którego dotyczy zaniechanie gminy, w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego oraz wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Przyjęty w tym trybie plan wywołuje skutki prawne takie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Kompetencja nadzorcza wojewody do wydania zarządzenia zastępczego aktualizuje się w przypadku, gdy nie przystąpiono do zmiany studium lub uchwalając studium, gmina nie określiła w nim obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że gmina stosowanie do postanowień art. 32 u.p.z.p. jest obowiązana do aktualizacji studium, w przypadku zmiany dokumentów planistycznych szczebla krajowego i wojewódzkiego. W sytuacji więc wprowadzenia inwestycji celu publicznego do planu województwa, gmina obowiązana jest do zmiany studium celem wprowadzenia do niego inwestycji przewidzianych w planie województwa, pod rygorem zastosowania sankcji z art. 12 ust. 3 u.p.z.p. Skoro więc droga wojewódzka jest przewidziana w planie województwa, to gmina ma obowiązek zaktualizowania studium i doprowadzenia do jego zgodności z planem województwa. W konsekwencji gdyby nawet przyjąć, że w Studium Gminy K. nie wytyczono drogi wojewódzkiej, to taki stan jest niezgodny z ustawą. Niemniej jednak co wyżej sygnalizowano w Studium Gminy K. przebieg drogi wojewódzkiej jest ustalony przez miejscowość W.. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 4b u.p.z.p., w planie miejscowym określa się (o ile są takie potrzeby) granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012. Już zestawienie tych przepisów pokazuje, że w zakresie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym zasada zgodności ze studium doznaje wyłomu. Okazuje się bowiem, że możliwe jest żądanie zarządu województwa wprowadzenia do planu ponadlokalnej inwestycji celu publicznego nawet jeżeli wcześniej nie wprowadzono jej do studium. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 4b u.p.z.p. obliguje do ujęcia w planie miejscowym wszystkich ponadlokalnych inwestycji celu publicznego ujętych w planie województwa i to niezależnie, czy znalazły się one w studium. Takie rozwiązanie koresponduje i uzasadnia unormowanie z art. 12 ust. 3 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 2015 r. II OSK 2411/13, orzekł, że: "Nie zasługuje na aprobatę pogląd, że mimo związania gminy treścią planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ograniczenia gminy w zakresie władztwa planistycznego wynikają jedynie z przepisów prawa. Obowiązkiem gminy jest uwzględnić w studium, a zatem w konsekwencji w miejscowym planie, obszary i uwarunkowania, o których mowa w art. 39 ust. 3, w zw. z art. 9 ust. 2 i art. 10 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., obowiązek ujęcia w planach miejscowych celów i uwarunkowań o szerszym znaczeniu ogranicza niewątpliwie władztwo planistyczne, lecz jest to celowy zabieg ustawodawcy. Nawet uznanie, że treść planu zagospodarowania przestrzennego województwa nadmiernie ingeruje w owe władztwo, podobnie jak stwierdzenie, że treść tego planu wykracza poza zakres przewidziany w powołanych przepisach, nie stanowi argumentu na rzecz możliwości odstąpienia przez gminę od obowiązku związania postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego województwa, wyrażonymi w postanowieniu uzgadniającym. (...) Korelacja między planem zagospodarowania przestrzennego województwa, a postanowieniem uzgadniającym z art. 24 u.p.z.p. jest taka, że postanowienie musi odzwierciedlać treść obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego województwa, jako aktu determinującego postanowienie. Przyjęcie odmiennego poglądu pomijałoby ponadto dualizm aktów prawnych: generalnego, tj. planu zagospodarowania przestrzennego województwa i indywidulanego - w postaci postanowienia uzgodnieniowego. Związanie organu uzgadniającego postanowieniami planu, podobnie jak związanie gminy postanowieniem uzgadniającym, nie jest uwarunkowane pozytywną oceną planu zagospodarowania przestrzennego województwa dokonaną przez organy uzgodnieniowe czy organy gminy, bowiem plan ten można badać wyłącznie w przeznaczonych do tego trybach (m. in. nadzorczym wojewody i sądowoadministracyjnym)". Przedstawiona argumentacja przemawia za zasadnością rozstrzygnięcia organu II instancji, albowiem w skarżonym postanowieniu wykazano, że zarządcy drogi wojewódzkiej przysługiwało uprawnienie do wiążącego określenia w postanowieniu uzgadniającym projekt planu miejscowego klasy projektowanej drogi jako klasy głównej KDG. Kwestia wyboru trybu realizacji drogi należy do inwestora i nie ma jako zdarzenie przyszłe żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Z tych też powodów skarga została oddalona jako nietrafna na podstawie art. 151 P.p.s.a.