II SA/Wr 525/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 6 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na przebudowie wnętrz w budynku należącym do kompleksu hotelowo-apartamentowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany organem odwoławczym lub w skrócie DWINB) zaskarżonym postanowieniem Nr [...] z dnia 6 maja 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej jako organ I instancji lub w skrócie PINB) Nr 2 z dnia 4 lutego 2015 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej, przy realizacji inwestycji przez A. Sp. z o.o. w K. (dalej również jako spółka lub inwestor), polegającej na przebudowie wnętrz w budynku A1 kompletu hotelowo - apartamentowego w K. (dz. nr [...] obr. 3). Zaskarżone postanowienie DWINB zostało wydane w następującym stanie faktyczno-prawnym: W piśmie z dnia 22 grudnia 2014 r. J. K. (dalej jako skarżący) wniósł o podjęcie działań przez PINB w związku z zaistnieniem samowoli budowlanej z uwagi na rozpoczęcie przedmiotowych robót przed uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji, po analizie akt znajdujących się w jego archiwum ustalił, że inwestycja pt. "przebudowa wnętrz w budynku A1 kompleksu hotelowo-apartamentowego w K." zrealizowana została na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 4 listopada 2013 r., wydanej przez Starostę Powiatu J. na rzecz spółki, a także, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone. W ocenie PINB roboty zrealizowane przez inwestora należy uznać za wykonane legalnie, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zakończone, w związku z czym nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej. Jednocześnie wskazano, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę Powiatu. W takim stanie rzeczy organ I instancji wzmiankowanym powyżej postanowieniem nr 2 z dnia 4 lutego 2015 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie uznał, że zastosowanie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. w stosunku do wniosku skarżącego z dnia 22 grudnia 2014 r. było prawidłowe. Zdaniem DWINB jedną z dwóch przesłanek do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Organ odwoławczy podniósł, iż fakt funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę jest kluczowy dla oceny możliwości wszczęcia postępowania w sprawie. W ocenie DWINB wykonane roboty budowlane nie można określić mianem samowoli, pomimo podnoszenia przez skarżącego, ze rozpoczęto je znacznie wcześniej przed uzyskaniem przez inwestora wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, a to dlatego, iż właściwy organ administracji publicznej pozwolił na ich realizację. DWINB zauważył ponadto, że organ nadzoru budowlanego nie może w postępowaniu administracyjnym oceniać zasadności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i na podstawie tej oceny podejmować rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż z oczywistych względów nie jest do zaakceptowania sytuacja ewentualnego zakończenia tak wszczętego postępowania nakazem rozbiórki robót budowlanych, na które inny organ administracji publicznej wyraził zgodę ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W przekonaniu DWINB to czy roboty budowlane wykonano przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest okolicznością, która powinna być zbadana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej jako u.p.b.) nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku ich rozpoczęcia z naruszeniem art. 28 ust. 1 u.p.b. (czyli bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę), dlatego też wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jednoznaczne jest ze stwierdzeniem, że roboty na budowę nie zostały jeszcze wykonane, a zatem, że samowola nie mogła mieć miejsca. W przekonaniu organu odwoławczego, w takim przypadku z jakim mamy do czynienia w tej sprawie, postępowanie organu nadzoru budowlanego dopuszczalne będzie dopiero po ewentualnym wyeliminowaniu z obroty prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, co powinno nastąpić (w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności), jeżeli właściwy organ administracji stwierdzi wykonanie robót przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze do tut. Sądu skarżący, wnoszę o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, celem podjęcia przez organy nadzoru budowlanego stosownych działań, zarzucił naruszenie art. 61a k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie związanej z wykonaniem robót budowlanych w granicach samowoli budowlanej, a także naruszenie art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi, przywołując argumentację organu odwoławczego, w pierwszej kolejności podniesiono, iż pismem z dnia 16 grudnia 2014 r. skarżący zwrócił się do Wojewody D. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty J. z dnia 4 listopada 2013 r. Nr [...], mocą której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na przebudowę wnętrz w budynku A1 kompleksu hotelowo - apartamentowego w K. (dz. nr [...] obr. 3) z uwagi na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego powyższe nie zmienia jednak faktu, że zarówno organ I jak i II instancji błędnie zastosował normę art. 61a k.p.a., gdyż w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek z tego przepisu nie została spełniona. Bezspornym jest bowiem, że skarżący jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, co wykazane zostało w piśmie z dnia 20 stycznia 2015 r. Nie zachodzi również druga z przesłanek z przywołanego przepisu. W orzecznictwie podaje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 65/14). Skarżący nie podzielił stanowiska organu II instancji, iż fakt legitymowania się przez inwestora ostatecznym pozwoleniem na budowę przesądza okoliczność zrealizowania robót budowlanych legalnie i tym samym uzasadnia zastosowanie art. 61a k.p.a. z powodu istnienia innych okoliczności uzasadniających brak możliwości wszczęcia postępowania. W tym kontekście zwrócono uwagę na stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1609/13, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, w tym o charakterze podmiotowym. Skarżący nie kwestionuje faktu, że w obrocie prawnym istnieje nadal decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, niemniej jednak decyzja ta wydana była post factum, już po zrealizowaniu robót budowlanych w niej określonych. Intencją skarżącego było zwrócenie uwagi organu nadzoru budowanego - jako organu właściwego w sprawie - na zrealizowanie robót budowlanych w granicach samowoli budowlanej. Bez znaczenia jest bowiem dla faktu popełnienia samowoli budowlanej okoliczność następczego uzyskania pozwolenia na budowę, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nadto rolą organu nadzoru budowlanego było poczynienie w tym zakresie ustaleń, niezwłocznie po uzyskaniu wniosku od strony postępowania, co w zaistniałej sprawie nie nastąpiło. Skarżący nie zgodził się także ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów, że inwestycja zrealizowana była zgodnie z przepisami prawa, skoro dysponuje on materiałem dowodowym, z którego wynika wprost prowadzenie przez inwestora robót budowlanych już w marcu 2013 r. (dowód: pismo inwestora z dnia 1 marca 2013 r. oraz pismo B. Sp. z o.o. z dnia 11 marca 2013 r. w sprawie prowadzonych już robót budowlanych i zwolnieniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości z ponoszenia opłat), podczas gdy decyzja zezwalająca na te roboty budowlane wydana została w listopadzie 2013 r. tj. ponad pół roku później. Mimo, iż zawiadomienie skarżącego i powołanie się na dysponowanie dowodami w sprawie popełnienia samowoli budowlanej uzasadnia przypuszczenie zaistnienia realizowania robót budowlanych bez stosownego pozwolenia, organy nadzoru budowlanego obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania, przez co bezspornie naruszyły przepis art. 61a k.p.a. co miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego w rozpoznawanej sprawie po uzyskaniu zawiadomienia PINB winien był wszcząć postępowanie, w którym zbadałby za pomocą dostępnych i możliwych do uzyskania dowodów, czy jego wniosek zasługuje na uwzględnienie czy też należy postępowanie w sprawie - jako bezprzedmiotowe- umorzyć. Niemniej jednak brak podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego przesądził o naruszeniu przez ten organ m.in. przepisu art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., a także art. 61a k.p.a., co skutkuje okolicznością przyjęcia naruszenia prawa przez organy I i II instancji przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji lub postanowienia może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonego orzeczenia nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. w skrócie u.p.p.s.a). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podejmując kwestionowane rozstrzygnięcia organy administracji publicznej działały w oparciu o przepis art. 61 a § 1 k.p.a., wedle którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Należy podkreślić, że z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich stanowi brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), a drugą jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Szeroko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak też w doktrynie (szczególnie A. Plucińska-Filipowicz w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. LEX/el., 2011) przyjmuje się, iż przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jak słusznie zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 705/13, "najczęściej będą to względy przedmiotowe, np. wniesiono o wydanie orzeczenia o rozbiórce, zaś obiekt budowlany, którego dotyczy żądanie, został już wcześniej rozebrany lub uległ spaleniu w wyniku pożaru, przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. (...) Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje natomiast, wówczas gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, np. przyznania prawa własności do nieruchomości komunalnej lub wydzierżawienia takiej nieruchomości, zaś brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej (przed sądem cywilnym)". Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter proceduralny, dlatego też organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11, i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi zatem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, gdyż instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie aktem merytorycznym. Jeżeli konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego to koniecznym jest wpierw wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, a następnie w sytuacji, gdy efektem takiego procedowania będzie wniosek, iż zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania, bowiem wydanie rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe to wówczas powinna być wydana, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Tymczasem jak wynika z treści postanowienia organu I instancji z dnia 4 lutego 2015 r. odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniono tym, że " ocenie PINB roboty zrealizowane przez "A. Sp. z o.o., polegające na przebudowie wnętrz w budynku A1 kompleksu hotelowo-apartamentowego w K. (dz. [...], obr. 3), należy uznać za wykonane legalnie, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zakończone, w związku z czym nie ma podstaw do wszczęcia przez tut. organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej. Jednocześnie należy wskazać, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę Powiatu. Rozpatrywanie tego typy spraw należy do właściwości wojewody". Widać zatem wyraźnie, iż PINB przeprowadził wstępne postępowanie i bazując na szczątkowym materiale dowodowym, bez przeprowadzenia chociażby oględzin wnętrz w przedmiotowym budynku A1 kompleksu hotelowo-apartamentowego w K., merytorycznie odniósł się do podstawowej kwestii sporu przesądzając, że roboty zrealizowane przez inwestora zostały wykonane legalnie, a tym samym, iż brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej. Z kolei organ odwoławczy oceniając, że zastosowanie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. w stosunku do wniosku skarżącego z dnia 22 grudnia 2014 r. było prawidłowe, powołał się funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, co powodować miało, iż wykonane roboty budowlane nie można określić mianem samowoli, gdyż właściwy organ administracji publicznej pozwolił na ich realizację. Zdaniem DWINB nie jest do zaakceptowania sytuacja wszczynania postepowania, które mogłoby się skończyć nakazem rozbiórki robót budowlanych, na które inny organ administracji publicznej wyraził zgodę ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W przekonaniu organu odwoławczego taka sytuacja uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania, a to czy roboty budowlane wykonano przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest okolicznością, która powinna być zbadana przez organ administracji architektoniczno- budowlanej. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jednoznaczne jest zatem ze stwierdzeniem, ze roboty na budowie nie zostały jeszcze wykonane, a zatem, że samowola nie mogła mieć miejsca. Tutaj również nie można się zgodzić z przyjętą argumentacją organu odwoławczego. Jak wyżej była o tym mowa przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W badanej sprawie brak było takiej oczywistości, gdyż nie mieliśmy do czynienia ani z przypadkiem, gdy jednocześnie toczy się w tej samej sprawie postępowanie administracyjne albo zapadłoby takiej w sprawie już rozstrzygniecie, ani tez z sytuacją braku podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zgodzić się należy z ogólnym kierunkiem rozumowania organów, iż samowolą budowlaną jest wykonanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Późniejsze stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie powoduje, że inwestorowi można zarzucić samowolę budowlaną, a więc przypadek opisany w art. 48 u.p.b. Trzeba bowiem mieć na względzie, że w momencie wykonywania budowy inwestor dysponował prawnie skutecznym pozwoleniem na budowę, które uprawniało go do jej wykonywania. Jakkolwiek zatem stwierdzenie nieważności decyzji ma skutek ex tunc co znaczy, że wada powodująca nieważność istniała w chwili wydania decyzji, to nie zmienia to faktu, że inwestor miał prawo realizować budowę dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Potwierdzeniem tego twierdzenia jest ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że przepis art. 48 u.p.b. nie może mieć zastosowania w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę, gdy budowa była realizowana w czasie jej obowiązywania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2049/10). W badanej sprawie, zdaniem Sądu, jednak istota sporu przesunięta jest w inna stronę, gdyż skarżący nie kwestionował ostateczności decyzji o pozwoleniu na wykonanie przez inwestora robót budowlanych, ale podnosił, iż ta decyzja była wydana post factum, już po zrealizowaniu robót budowlanych w niej określonych. W tym kontekście warto przytoczyć zatem tezę z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 741/12, iż "rozpoczęcie robót budowlanych (budowy) przed uzyskaniem waloru ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę, jest traktowane jako samowola budowlana i w takich przypadkach mają zastosowanie przepisy art. 48 u.p.b., a nie art. 50–51." W ocenie Sądu przedwczesnym było zatem wydanie postanowienia formalnego opartego o treść art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji konieczności przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego co do okoliczności i terminu realizacji spornych robót budowlanych, co z kolei wymuszało wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. W wyniku braku określenia rzeczywistej daty rozpoczęcia robót budowlanych nie ustalono, czy była to samowola budowlana, czy nie, a więc czy winna mieć zastosowanie procedura wynikająca z dyspozycji przepisu art. 48 u.p.b. czy też z art. 51 u.p.b. Na marginesie rozważań wskazać trzeba, iż organ odwoławczy nie odniósł się w odpowiedzi na skargę do kserokopii dokumentów dołączonych do skargi, z których w przekonaniu skarżącego miałoby wynikać, że przedmiotowe roboty budowlane rozpoczęto w marcu 2013 r., nie zaś po uostatecznieniu się decyzji Starosty J. z dnia 4 listopada 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na przebudowę wnętrz w budynku A1 kompleksu hotelowo- apartamentowego w K.. Nadmienić jednak należy, iż z obu tych pism nie wynika, iż inwestorem prowadzonych w tamtym okresie robót budowlanych była A. Sp. z o.o., lecz wskazuje się w nich na niedogodności w związku z prowadzonymi pracami w przedmiotowym budynku przez B. Sp. z o.o. Ponownie rozpoznając sprawę PINB, jeżeli nie znajdzie uzasadnionych podstaw do odmowy wszczęcia postępowania opartych o przedstawioną wyżej wykładnię art. 61a § 1 k.p.a., powinien wydać postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej, które to postanowienie winno zakończyć się merytoryczną decyzją, chyba że wydanie takiego rozstrzygnięcia okaże się z jakiś powodów bezprzedmiotowe, co skutkować będzie umorzeniem tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z tych też względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.