II SA/Wr 565/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 28 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku G. Z. o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. nr [...] (znak: [...]) w sprawie ze skargi G. Z. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanej rozbudowy postanawia: wstrzymać wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. nr [...] (znak: [...]). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...], którą nakazano G. Z. rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego wraz z kotłownią i kominem przy ścianie budynku pralni zlokalizowanego w M. (działka nr [...]), G. Z. wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji organu powiatowego. Na uzasadnienie wniosku skarżący podał, że wykonanie decyzji organu powiatowego wywoła dotkliwe skutki oraz wiąże się z poniesieniem przez skarżącego wysokich kosztów. W razie dokonania rozbiórki postępowanie odwoławcze stałoby się bezprzedmiotowe i skarżący zostałby pozbawiony możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. nie ustosunkował się do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, wnosząc jedynie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy powiedzieć, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Problem wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od tejże decyzji był przedmiotem orzecznictwa sądowego, w którym dominuje pogląd, że kluczowe dla zakresu stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. będzie mieć, jakie znaczenie przyjmie się dla pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktu bądź czynności. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej (zob. np. postanowienia NSA: z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II OZ 63/15, czy z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OZ 369/14, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywołując powyższe poglądy nieraz stawia się tezę, że w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymane może być wykonanie tylko takich aktów administracyjnych, które zostały wydane w granicach danej sprawy, rozumianej w kontekście art. 134 § 1 p.p.s.a. jako sprawa w znaczeniu materialnym (tak: postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto wyrażany jest pogląd, że na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie jest możliwe wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bowiem akt ten znajduje się poza zakresem przedmiotowym sprawy rozumianej w sensie materialnym. Wszczęta skargą strony sprawa sądowoadministracyjna dotyczy w zakresie przedmiotowym uchybienia terminu do wniesienia odwołania i jest następstwem wydania przez postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zatem taka sprawa nie jest tożsama ze sprawą, w której organ pierwszej instancji wydał decyzję (por. postanowienie NSA z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 2376/15, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym wyrażając powyższe poglądy jednocześnie wskazuje się, że wstrzymanie wykonania może być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach danej sprawy" – chodzi zarówno o postępowanie zaliczane do trybu głównego, jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego. Dalej wskazać trzeba, że sądy administracyjne prezentowały w kwestii możliwości wstrzymania decyzji organu I instancji w przypadku skargi na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji również poglądy odmienne. Tytułem przykładu wskazać można postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 września 2016 r., sygn. akt I SA/Wr 592/16 (Orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym zauważono, że decyzja pierwszoinstancyjna znajduje się w granicach tej samej sprawy, co zaskarżony akt – postanowienie organu odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Oba akty zostały bowiem wydane przez organy w tym samym postępowaniu, ale na różnych etapach. Dla możliwości wstrzymania aktu nie ma jednak wpływu kwestia, że zaskarżony akt ma charakter procesowy, a objęty wnioskiem merytoryczny. Podkreślono, że w przypadku wzruszenia przez sąd zaskarżonego postanowienia istnieje ryzyko, że decyzja I instancji straci przymiot ostateczności i nie będzie podlegać egzekucji. Należało zatem uznać, że wskazana przez stronę decyzja stanowi akt prawny podjęty w granicach tej samej sprawy administracyjnej. Podobną argumentację zastosował NSA w postanowieniu z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 295/15 (Orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie wskazano, że rozpatrując skargę na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania można w ramach art. 61 § 3 p.p.s.a. objąć skarżącego ochroną tymczasową w zakresie wykonywania aktu wydanego w pierwszej instancji, nakazującego wykonanie określonych robót budowlanych. Uwzględniając powyższe Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, że decyzja organu I instancji jest aktem wydanym w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, co postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Zdaniem Sądu pojęcie granic tej samej sprawy, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. należy odnosić do sprawy w znaczeniu materialnym, ale właśnie z tego względu postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. znajduje się w granicach tej samej sprawy, co decyzja organu I instancji. Jest tak ponieważ wydanie postanowienia z art. 134 k.p.a. wywołuje skutki wobec decyzji organu I instancji, gdyż z chwilą wydania tego postanowienia decyzja owa staje się decyzją ostateczną i podlegać może wykonaniu. Nie można więc zasadnie twierdzić, że postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. pozostaje poza granicami sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Za takim rozumowaniem przemawia również to, że postępowanie administracyjne jest co do zasady dwuinstancyjne, a więc rozstrzygnięcia wydawane przez organ II instancji nie zapadają w odrębnym postępowaniu, ale na innym etapie tego samego postępowania administracyjnego. Nadto, jeżeli dopuszczalne byłoby wstrzymanie wykonania decyzji wydane jw. postępowaniu "zwykłym" w razie skargi na decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym, to tym bardziej zgodzić się należy, że można wstrzymać wykonanie decyzji w razie wniesienia skargi na postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Odnieść się jeszcze należy do tego, że pojęcie granic tej samej sprawy stosowane jest również w art. 135 p.p.s.a., który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na gruncie tego przepisu wypracowano stanowisko, że kontrola przez sąd administracyjny legalności postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.) nie daje podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a. w stosunku do decyzji objętej tym odwołaniem (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2352/02, z aprobującą glosa Z. Kmieciaka, OSP 2007, z. 3, poz. 25, s. 163). Sąd w niniejszej sprawie pogląd ten aprobuje, co jednak nie oznacza, że Sąd z poglądu tego wyprowadza wniosek, że decyzja organu I instancji nie jest aktem wydanym w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, co postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Podkreślić bowiem należy, że pojęcie granic sprawy używane w art. 61 § 3 i w art. 135 p.p.s.a. służy do innych celów. W art. 61 § 3 p.p.s.a. chodzi o udzielenie strony ochrony tymczasowej, natomiast w art. 135 p.p.s.a. o wyznaczenie granic orzekania "w głąb" danej sprawy administracyjnej. Jednak nie można pominąć, że w art. 135 p.p.s.a. mowa o granicach sprawy w kontekście stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem sąd stosując art. 61 § 3 p.p.s.a. nie dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu i ewentualnie innych aktów w granicach sprawy, ale bada jedynie, czy zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania danego aktu. Oczywiste jest również wobec tego, że ewentualne uchylenie zaskarżonego postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. jest wystarczające dla usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 135 p.p.s.a. i sąd administracyjny nie sięga do kontroli legalności decyzji I instancji, bowiem na skutek uchylenia postanowienia z art. 134 k.p.a. sprawa administracyjna wraca na etap postępowania odwoławczego przed właściwym organem administracji publicznej. Reasumując zatem Sąd doszedł do przekonania, że skoro z chwilą wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji (art. 134 k.p.a.) decyzja owa staje się decyzją ostateczną i podlegać może wykonaniu, to decyzja organu I instancji jest aktem wydanym w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, w której wydano postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z tego względu decyzja organu I instancji może podlegać wstrzymaniu wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. in fine, choć decyzja ta na etapie merytorycznego rozpoznania skargi nie podlega ewentualnemu uchyleniu przez sąd administracyjny przy zastosowaniu art. 135 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe Sąd ocenił, że w skardze wykazano, iż wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji jest zasadne. Sąd przyjął przy tym, że przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny na skutek uwzględnienia skargi zostanie uchylony. Takie rozstrzygnięcie sądu sprawiłoby w niniejszej sprawie, że decyzja organu I instancji nie byłaby ostateczna, a zatem w sytuacji gdyby skarżący decyzję tę wykonał, to z tą sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub niewątpliwie trudnych do odwrócenia skutków. W przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku (wykonanej rozbudowy) nie chodzi więc o ocenę, czy zasadnie nakazano rozbiórkę, ale o ocenę, czy może powstać znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wywołane wykonaniem decyzji, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi może zostać stwierdzone, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją ostateczną. Sąd przyjął, że w realiach niniejszej sprawy rozbiórka części obiektu budowlanego przed rozpoznaniem skargi przez sąd administracyjny łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją ostateczną, a wobec tego może powstać kwestia powrotu do stanu, który istniał przed wykonaniem tej decyzji. Istotny zakres rozbiórki nakazanej decyzją organu powiatowego wskazuje, że zarówno jej wykonanie, jak i ewentualny powrót do stanu sprzed jej wykonania będzie rodzić trudne do odwrócenia skutki i niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Wyrządzenie szkody lub trudnych do odwrócenia skutków dotknęłoby przede wszystkim skarżącego. Dlatego też sąd uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji zasługiwał na uwzględnienie. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. Wskazać przy tym należy, że udzielenie ochrony tymczasowej na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie wiąże sądu co do rozstrzygnięcia dotyczącego samej skargi. Wszelkie zarzuty wobec zaskarżonego postanowienia będą podlegały ocenie sądu dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania skargi.