II SA/Wr 572/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2024 r. nr 558/2024 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 980 (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia 6 maja 2020 r., nr 966/2020, którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy al. [...] we W. Powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały w następujących okolicznościach. M. A. (uczestniczka), będąca współwłaścicielką ww. nieruchomości, wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych, polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego, dwulokalowego pod wskazanym wyżej adresem, które w jej ocenie zostały wykonane niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Zwróciła uwagę, że inwestor, M. H., nie wykonał zaprojektowanych przewodów kominowych, do których miała zostać podłączona wentylacja pomieszczeń lokalu nr [...], w wyniku czego właściciele tego lokalu zajęli trzy z czterech istniejących przewodów kominowych, gdzie według uczestniczki dwa z nich powinny przynależeć do lokalu nr [...], w którym mieszka. Podstawą wykonania robót była decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. F. z dnia 9 czerwca 1971 r. Na tej podstawie PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku pod wskazanym adresem. Po przeprowadzeniu kontroli stwierdził, że inwestor w trakcie realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego dokonał istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowalnego w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, takich jak kubatura, długość i szerokość budynku. Po ustaleniu następców prawnych po zmarłym inwestorze, decyzją z dnia 5 kwietnia 2017 r. PIBN nałożył na D. H., M. C. i J. H. (dalej jako skarżący) obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Powyższa decyzja została uchylona w części dotyczącej terminu wykonania tego obowiązku, w pozostałym zakresie została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia 30 sierpnia 2017 r. Po przedłożeniu żądanego projektu budowlanego zamiennego, organ I instancji wezwał do jego poprawienia i uzupełnienia, m.in. poprzez urządzenie na działce odpowiedniej ilości miejsc postojowych, gdyż – jak zauważył – pierwotnie miejsce postojowe zostało przewidziane w garażu, którego sposób użytkowania w projekcie zamiennym został zmieniony na pomieszczenie gospodarcze. Projekt został uzupełniony ostatecznie 14 maja 2018 r. – miejsce postojowe zaprojektowano w części frontowej (południowej) działki, obok pierwotnie zaplanowanego zjazdu do garażu. Odnosząc się do przedłożonego projektu, uczestniczka nie wyraziła zgody na lokalizację miejsca postojowego i poinformowała, że przed właściwym Sądem Rejonowym toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności i dokonanie podziału nieruchomości. W związku ze zgłoszonym brakiem zgody współwłaściciela na wykonanie miejsca postojowego, organ I instancji wezwał stronę przeciwną do przedłożenia dokumentu z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – w zakresie, w jakim zaprojektowano miejsce postojowe dla samochodów osobowych. W odpowiedzi inwestor wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania przez Sąd Rejonowy sprawy o podział nieruchomości wspólnej. Postanowienia organów obu instancji orzekające o zawieszeniu postępowania zostały uchylone przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 11/19. Sąd stwierdził, że kwestia zniesienia współwłasności nie stanowi w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym zagadnienia wstępnego i nie stoi na przeszkodzie w dalszym procedowaniu w niniejszej sprawie. W piśmie z dnia 23 września 2018 r. uczestniczka odniosła się ponownie do kwestii lokalizacji miejsca postojowego przedstawiając własną propozycję umiejscowienia go na zjeździe przed bramą byłego garażu zmienionego na pomieszczenie gospodarcze. Zwróciła uwagę, że takie rozwiązanie nie wymaga dodatkowych robót, w tym przeniesienia bramy wjazdowej. Do pisma został załączony rysunek z projektem i zaznaczoną na nim propozycją miejsca postojowego. Po zwrocie akt z odpisem prawomocnego wyroku z dnia 14 marca 2019 r., PINB ponowił wezwanie do przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do wezwania ustosunkowała się uczestniczka, która podtrzymała swoją propozycję usytuowania miejsca postojowego. Pełnomocnik skarżącego w odpowiedzi na wezwanie ponownie wniósł o zawieszenie postępowania. Organ I instancji załatwił wniosek odmownie, powołując się na wskazany wyżej prawomocny wyrok WSA z dnia 14 marca 2019 r. Następnie organ poinformował o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się przez strony z zebranym materiałem dowodowym. Decyzją z dnia 6 maja 2020 r. (nr 966/2020) PINB odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego z uwagi na brak zgody współwłaściciela na umiejscowienie zaprojektowanego miejsca postojowego. Po wniesieniu odwołania, DWINB postanowieniem z dnia 16 czerwca 2020 r., zawiesił postępowanie odwoławcze wskazując na toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji DWINB z dnia 30 sierpnia 2017 r. wydanej w związku z odwołaniem od decyzji PINB z dnia 5 kwietnia 2017 r. nakładającej obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (którego organ I instancji odmówił zatwierdzenia ww. zaskarżoną decyzją z 6 maja 2020 r.). Decyzją z dnia 30 października 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji DWINB z dnia 30 października 2020 r. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 47/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję GINB. Skarga kasacyjna wywiedziona od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2023 r. II OSK 217/22. Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2024 r. zawieszone postępowanie administracyjne zostało podjęte przez organ odwoławczy. Następnie, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 20 maja 2024 r,. działając na podstawie art. 138§ 1 pkt 1 k.p.a., DWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 6 maja 2020 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na zmianę brzmienia art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane będącego podstawą przedmiotowego rozstrzygnięcia, wskazując jednocześnie, że przepis przejściowy zawarty w art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) nakazuje stosowanie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. nowelizacji. Przed opisaną zmianą, art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowił zaś, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. DWINB zaznaczył, powołując w tym względzie orzecznictwo sądowe, że użyte w przytoczonej regulacji sformułowanie "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego jednoznacznie przesądza, że decyzja może być zarówno pozytywna jak i negatywna, w zależności od stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy. Przenosząc poczynione uwagi na grunt niniejszej sprawy DWINB stwierdził, że inwestorzy, pomimo zakreślonego terminu, wielokrotnie przedłużanego, a także na etapie postępowania odwoławczego, nie przedstawili projektu budowlanego zamiennego zawierającego prawidłowe rozwiązania. W projekcie zamieszczono bowiem rozwiązania wymagające dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane w zakresie, w jakim zaprojektowano miejsce postojowe dla samochodów osobowych. Takiego dokumentu, pomimo wezwań PINB i znacznego upływu czasu, nie przedłożono. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, zawarte w projekcie rozwiązanie dotyczące miejsca postojowego należało uznać za niedopuszczalne. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu skarżący zastępowany przez adwokata zarzucił decyzji DWINB naruszenie przepisów postępowania: - art. 7, art. 8, art. 7 § 1 i art. 80 kpa, na skutego dokonania ustaleń w sprawie w sposób całkowicie dowolny, niepoparty odpowiednimi dowodami oraz na skutek braku wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, co w szczególności dotyczy braku ustalenia co jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla W. F. Wydział Cywilny, sygn. akt [...] – co jest ustaleniem istotnym, gdyż w toku tego postępowania rozstrzygana jest między innymi kwestia lokalizacji miejsca postojowego zgodnie z dokumentacją przedstawioną do zatwierdzenia przez skarżącego; - art. 7 i art. 8 kpa, poprzez działania organów nadzoru w sposób całkowicie pomijający słuszny interes skarżącego, gdyż uniemożliwiają oni zalegalizowanie inwestycji (skoro uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymaga przeprowadzenia postępowania sądowego, a organy nie chcą oczekiwać na rozstrzygnięcie tego postępowania); - art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez brak zawieszenia postępowania w sprawie w sytuacji, gdy sprawa o sygn. akt [...] dotyczy zagadnienia wstępnego, m.in. prawa dla skarżącego do lokalizacji miejsca postojowego w sposób określony w dokumentacji przedłożonego do zatwierdzenia przez PINB (czego WSA w wyroku z dnia 14 marca 2019r., sygn. akt II SA/Wr 11/19, nie rozważał, a zatem wyrok ten, wobec istotnej zmiany okoliczności sprawy, nie jest wiążący w sprawie). W ocenie skarżącego, konsekwencją powyższych naruszeń procesowych jest naruszenie przepisu prawa materialnego, zawartego w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, na skutek błędnego uznania, że w sprawie należy orzec o odmowie przedmiotowego projektu budowlanego zamiennego. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 10 września 2024 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu: opinii biegłego do sprawy o sygn. akt [...], na okoliczności, że w postępowaniu tym przedmiotem rozpoznania jest m.in. lokalizacja miejsca postojowego, a nadto, że – w ocenie skarżącego – biegły uznał wskazaną przez skarżącego lokalizację spornego miejsca za dopuszczalną i prawidłową. Do wniosku załączona została powyższa opinia biegłego sądowego, opracowana dla potrzeb postępowania sądowego w sprawie o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczy wspólnej (art. 199 kc). Na rozprawie uczestniczka postępowania podniosła, że sporny projekt budowlany wymaga poprawek również w innych kwestiach, nie tylko dotyczących lokalizacji miejsca postojowego. Oświadczyła nadto, że przed Sądem Rejonowym dla W.-F. toczy się postępowanie z wniosku J. H., złożonego we wrześniu 2021 r. o wyrażenie zgody na czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością w zakresie lokalizacji miejsca postojowego. W ramach tego postępowania w listopadzie 2023 r. została złożona opinia biegłego sądowego, w której wskazane zostały dwa warianty lokalizacji tego miejsca: jeden – na wprost wjazdu do dawnego garażu i drugi – obok na terenie zielonym. Zgodnie z wyjaśnieniami uczestniczki, J. H. wskazał jako odpowiadający mu wariant drugi. Uczestniczka oświadczyła, że powyższe postępowanie nie zostało zakończone. Wskazała również, że jej pełnomocnik złożył pismo, w którym uczestniczka oświadczyła, że nie wnosi zastrzeżeń do tej propozycji lokalizacji. Uczestniczka podała nadto, że postępowanie o zniesienie współwłasności prowadzone jest pod sygnaturą [...] i nie zostało zakończone – postępowanie to zostało zawieszone do czasu wyjaśnienia sprawy przed organami nadzoru budowlanego. Sąd na rozprawie postanowił, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), uwzględnić wniosek dowodowy strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, jednakże z innych powodów niż te, które zostały w niej podniesione. Na wstępie wskazać należy, że sąd administracyjny pierwszej instancji co do zasady zobowiązany jest do zbadania legalności zaskarżonego aktu, to jest jego zgodności z prawem, w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stwierdzając zaś naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd ten zobligowany jest wyeliminować zaskarżony akt z obrotu prawnego, co nakazuje przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie takie właśnie naruszenie stwierdził. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji wydaną w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Materialnoprawną podstawą podjętych przez organy nadzoru budowlanego orzeczeń stanowił przepis art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym – co trafnie zostało zaakcentowane przez organy – do dnia 19 września 2020 r. (dalej jako u.p.b.). Zgodnie z przywołanym przepisem, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 powyższego przepisu i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja wydana w oparciu o ten przepis kończy postępowanie naprawcze, określone w art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z 51 ust. 1 pkt 3 i 51 ust. 4 u.p.b., które ma charakter wieloetapowy. W pierwszej kolejności, po stwierdzeniu, że roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, co pozostaje bezsporne w realiach niniejszej sprawy, organ nadzoru budowlanego winien wydać postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i 3 u.p.b., którym wstrzymuje prowadzenie robót, podaje przyczynę wstrzymania robót, określa wymagania co do niezbędnych zabezpieczeń oraz może nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 4 u.p.b., postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia chyba, że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 u.p.b. Kolejnym etapem postępowania naprawczego jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., którą organ nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, który będzie uwzględniał zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby, wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, po wydaniu przez organy nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał pierwotne pozwolenie na budowę, działając w oparciu o art. 36a ust. 2 u.p.b., uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, od której odstąpiono. Ostatnim etapem postępowania w sytuacji stwierdzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę po przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego, z którym mamy do czynienia w realiach zaskarżonej decyzji, było wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 u.p.b., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazać także należy, że ze względu na uchylenie pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, projekt budowlany zamienny podlegający ocenie w ramach decyzji, wydawanej na podstawie art. 51 ust. 4 u.p.b., zastępuje projekt pierwotny jako dokumentację budynku. W konsekwencji zakres projektu zamiennego nie może ograniczać się wyłącznie do dokonanych istotnych odstępstw, ale musi obejmować całość zamierzenia inwestycyjnego. Stanowi on bowiem dokumentację budowlaną, w oparciu o którą cały obiekt będzie funkcjonował w trakcie swego dalszego istnienia (por. NSA w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt: II OSK 2686/16 dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dalej podnieść wypada, że użyte w omawianym przepisie sformułowanie "w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego" powoduje, że organ nie może wyłącznie kontrasygnować przedłożonego mu projektu, ale zobowiązany jest do dokonania jego oceny i dokładnej analizy. Winna ona w szczególności obejmować kompletność projektu budowlanego, zgodność z przepisami, w tym w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz techniczno-budowlanymi, sprawdzenie, czy został on sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, jak również czy zostały dołączone wszystkie ewentualnie wymagane opinie i uzgodnienia. Ocena projektu budowlanego zamiennego powinna uwzględniać cel postępowania naprawczego, tj. doprowadzenia obiektu zrealizowanego z istotnym odstępstwem do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 2686/16: "doprowadzenie (...) obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oznacza doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego. Doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno". Funkcją projektu budowlanego zamiennego jest zminimalizowanie negatywnego oddziaływania, będącego skutkiem istotnych odstępstw od projektu budowlanego pierwotnego. W świetle powyższych wywodów sprawdzenie wykonania obowiązków, o czym mowa w art. 51 ust. 4 u.p.b., którego jednym ze skutków może być zatwierdzenie projektu budowlanego, nie może sprowadzać się wyłącznie do sprawdzenia, czy inwestor przedłożył organowi dokumenty, do przedstawienia których został zobowiązany decyzją wydaną na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., ale przede wszystkim do ich merytorycznej oceny, a więc m.in. spełnienia wymogów stawianych projektowi budowlanemu. Wynika to bezpośrednio z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. in fine, który stanowi, że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian, w zw. z art. 51 ust. 4 u.p.b. Zważywszy, że jednym z warunków koniecznych do uzyskania pozwolenia na budowę, a więc również do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jest złożenie przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 35 ust. 4 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b.), w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 4 u.p.b., projekt budowlany zamienny należy oceniać przez pryzmat przepisów art. 32-35 u.p.b., w tym, pod kątem ustalenia, czy istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mieszczą się w zakresie w jakim inwestor posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2015 r., II OSK 1918/13; z 27 lutego 2014 r., II OSK 2322/12 oraz powołany w zaskarżonym wyroku wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2015 r., II OSK 199/15 dost. jw.). Zaznaczyć należy, że w postępowaniu naprawczym wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane następuje poprzez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych (a nie złożenie oświadczenia). Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 u.p.b. a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym – zastosowaniem sankcji określonych odpowiednio w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 51 ust. 5 u.p.b. (por. wyroki NSA: z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11; z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12 – dost. jw.). Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że skarżący w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją PINB z 5 kwietnia 2017 r. przedłożył projekt budowlany zamienny, który poddany został ocenie organu I instancji W wyniku tej oceny organ wezwał do poprawienia i uzupełnienia tego projektu (postanowienie z dnia 14 grudnia 2017 r.) m.in. poprzez urządzenie na działce odpowiedniej ilości miejsc postojowych, gdyż – jak zauważył – pierwotnie miejsce postojowe zostało przewidziane w garażu, którego sposób użytkowania w projekcie zamiennym został zmieniony na pomieszczenie gospodarcze. W wykonaniu tego obowiązku, w dniu 14 maja 2018 r. przedłożono uzupełniony projekt, w tym o miejsce postojowe, które zaprojektowano w części frontowej (południowej) działki, obok pierwotnie zaplanowanego zjazdu do garażu. Jednakże wobec negatywnego stanowiska współwłaściciela nieruchomości (uczestniczki) co do wskazanej lokalizacji miejsca postojowego, PINB wezwał zobowiązanych do wykazania, że posiadają oni prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie miejsca postojowego. W związku z powyższym zauważyć należy, że definicja legalna tego prawa zawarta jest w art. 3 pkt 11 u.p.b. i wskazuje rodzaje tytułów prawnych, które przewidują uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, wymieniając wśród nich tytuł prawny wynikający z prawa własności. Zgodnie z art. 195 kc, własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność). Zatem, w przypadku braku zgody współwłaściciela, gdy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wykluczona jest możliwość wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Odnośnie kwestii, czy zgoda współwłaściciela nieruchomości na wykonanie robót budowlanych jest wymagana należy wskazać, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze współwłasności – z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie – ocenia się według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie zaś z art. 199 kc, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Stosowanie natomiast do art. 201 kc, do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Na gruncie wskazanych przepisów nie zostało sprecyzowane, jakie czynności mają charakter czynności zwykłego zarządu, a jakie przekraczają zwykły zarząd nieruchomością wspólną. W związku z powyższym ocena, czy czynność należy do czynności zwykłego zarządu, czy też przekracza te granice, powinna być dokonywana w konkretnych okolicznościach faktycznych (w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego konkretnej sprawy), nie jest bowiem możliwe przyjęcie jednolitego kryterium ich rozgraniczenia. Co do zasady zakłada się, że realizacja inwestycji budowlanych na nieruchomości stanowiącej współwłasność należy do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, zatem znajduje w takiej sytuacji zastosowanie art. 199 kc, uzależniający skuteczność takich czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. W orzecznictwie wskazuje się przykłady robót budowlanych stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, zaliczając do nich np.: budowę i przebudowę całego obiektu budowlanego, docieplenie całego budynku, nadbudowę kondygnacji nad budynkiem. Nie budzi wątpliwości, że zgoda wszystkich współwłaścicieli bądź, w przypadku jej braku, orzeczenie sądu powszechnego wymagane są wówczas, gdy planowane roboty budowlane rzeczywiście przekraczają zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Okoliczność tę może natomiast stwierdzić sam inwestor bądź też organ administracji. Organ administracji jest bowiem uprawniony do dokonania samodzielnej oceny, czy z uwagi na zakres planowanych robót wykorzystanie wspólnej nieruchomości mieści się w granicach zwykłego zarządu nieruchomością, czy też przekracza zwykły zarząd (wyrok NSA z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 131/15). Jeśli więc realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 u.p.b., powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 kc. Natomiast jeżeli realizacja zamierzenia budowlanego nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, to inwestor ma uprawnienie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 817/15 dost. jw.). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, która nie wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację (wyroki NSA: z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2745/17; z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2086/17; z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1513/17; z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 817/15; wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1086/20; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 513/17 – dost. jw.). Z powyższego wynika, że dla stwierdzenia, czy inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, konieczne jest dokonanie oceny zakresu i rodzaju zamierzonych robót budowlanych biorąc pod uwagę to, czy w okolicznościach konkretnej sprawy zamierzone czynności mogą naruszać lub zagrażać interesom współwłaścicieli niedziałających, czy też negatywnie oddziaływać na ich prawo współwłasności. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji uznały, że wykonanie miejsca postojowego na części wspólnej nieruchomości stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody współwłaściciela. Wobec nieprzedłożenia tej zgody, PINB odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, a organ II instancji podtrzymał powyższe rozstrzygnięcie. Nie kwestionując stanowiska organów co do kwalifikacji robót jako przekraczających czynność zwykłego zarządu (będą wszak one prowadzić do zmiany zagospodarowania terenu), Sąd uznał jednak rozstrzygnięcie organu odwoławczego za przedwczesne. W tej kwestii kluczowe znaczenie ma bowiem podyktowany zasadą dwuinstancyjności obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Wymóg ten nakłada na organ odwoławczy uwzględnienia przy orzekaniu nie tylko zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, ale także wszelkich zmian stanu prawnego i faktycznego, jakie mogą w sprawie wystąpić w okresie do wydania decyzji ostatecznej. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie, w trakcie postępowania odwoławczego doszło do istotnych zmian stanu faktycznego sprawy. Świadczy o tym dopuszczony na rozprawie dokument, który stanowi opinia biegłego sądowego sporządzona na zlecenie Sądu Rejonowego dla W. F. w sprawie o sygn. akt [...], dotyczącej rozstrzygnięcia w przedmiocie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczy wspólnej, na podstawie art. 199 kc. Z treści powyższej opinii wynika, że została ona sporządzona na okoliczność, "iż wykazywana (...) lokalizacja miejsca postojowego jest możliwa, zgodna z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi (...)". Jak wskazano dalej w opinii, postępowanie zostało wszczęte na wniosek J. H., D. H. i M. C. z dnia 29 września 2021 r. o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością, to jest na lokalizację miejsca parkingowego. Zawrócić należy uwagę, że wskazane wyżej postępowanie cywilne (zainicjowane wnioskiem inwestora z dnia 29 września 2021 r.) wszczęte zostało w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego, zawieszonego przez DWINB w okresie od 16 czerwca 2020 r. do 19 kwietnia 2024 r. – a więc na długo przed jego zakończeniem. Podkreślenia również wymaga, że postępowanie dotyczące wyrażenia zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością (tzw. zgoda zastępcza) należy odróżnić od postępowania w sprawie zniesienia współwłasności, co do którego wypowiadał się WSA w wyroku z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 11/19. Powyższe okoliczności wynikają wprost z opinii biegłego przedłożonej do skargi wraz z wnioskiem dowodowym, a nadto potwierdzone zostały na rozprawie przez uczestniczkę postępowania. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne jednak jest, że w sprawie zawisłej przed sądem cywilnym, zainicjowanej wnioskiem (między innymi skarżącego) z dnia 29 września 2021 r., chodzi o rozstrzygnięcie tej samej kwestii, która była sporna w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, co do prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w części usytuowania miejsca postojowego. Przy czym, w chwili orzekania przez organ odwoławczy, wobec braku zgody uczestniczki na usytuowanie spornego miejsca postojowego, kwestię tę miał rozstrzygnąć sąd cywilny na podstawie art. 199 kc. W ocenie Sądu powyższa okoliczność może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i oceny legalności decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Podkreślenia bowiem wymaga, że jedyną przyczyną odmowy zatwierdzenia przedłożonego projektu – zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji – był brak złożenia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie prezentowane jest natomiast stanowisko, które w okolicznościach niniejszej sprawy należy podzielić, że złożenie do sądu powszechnego wniosku w trybie art. 199 kc stanowi – w postępowaniu legalizacyjnym i w postępowaniu naprawczym – zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mając bowiem na uwadze, że określenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią kluczową, a wynik postępowania zainicjowanego powództwem skarżącego może mieć decydujący wpływ na wydanie przez organ decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego uznaje się, że w takiej sytuacji powstała przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa (zob. również wyrok NSA z dnia 3 marca 2020 r., II OSK 190/19, z dnia 29 listopada 2023r. II OSK 6262/21 oraz wyroki WSA z dnia 20 września 2017 r. IV SA/Po 513/17, z dnia 4 października 2018 r. II SA/Sz 669/18 , z dnia 22 lipca 2020 r. II SA/Łd 330/20 – dost. jw.). Argumentując powyższe stanowisko sądy wskazują, że zbadanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Nie oznacza to jednak, że organy nadzoru budowlanego są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny. Organy administracji nie mają bowiem kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych. Wówczas jednak powstaje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 20 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 513/17, WSA w Bydgoszczy z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 946/16, dost. jw.). Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał zaskarżone rozstrzygnięcie poprzestając na stwierdzeniu braku zgody uczestniczki jako współwłaściciela nieruchomości na lokalizację miejsca postojowego. Sąd dostrzega, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż DWINB nie miał wiedzy o toczącym się postępowaniu przed Sądem Rejonowym w sprawie wydania zgody zastępczej. Trzeba jednak zauważyć, że organ II instancji już po podjęciu postępowania zawieszonego w związku z postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, nie poczynił żadnych dodatkowych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy pomimo, że okres zawieszenia postępowania trwał niemal 4 lata. Co istotne, organ odwoławczy – pomimo tak długiego okresu zawieszenia – nie dał również szans stronom na wypowiedzenie się w kwestii zebranego materiału dowodowego i dokonania ewentualnego zgłoszenia o toczącym się postępowaniu cywilnym w sprawie wydania zgody zastępczej. Przypomnieć zatem należy, że przepis art. 10 § 1 kpa nakazuje organom administracji publicznej zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tego obowiązku możliwe jest tylko w sytuacji, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 kpa). Przy czym w takiej sytuacji art. 10 § 3 kpa nakazuje sporządzenie odpowiedniej adnotacji o odstąpieniu od powyższej zasady. W toku postępowania odwoławczego nie zostały ustalone żadne nowe okoliczności faktyczne ponad te, które poczynione były przez organ I instancji i które znane już były stronom znane. Niemniej należy pamiętać, że w postępowaniu odwoławczym obowiązują te same zasady, jakimi zobligowany jest kierować się organ I instancji – co także dotyczy obowiązku zapewnienia stronom możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i umożliwienia im wypowiedzenia przed wydaniem decyzji. DWINB tymczasem całkowicie tę czynność pominął i właściwie natychmiast po stwierdzeniu skuteczności doręczenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania (w przypadku przesyłki z postanowieniem zaadresowanej do D. H. miała miejsce fikcja doręczenia, a jej zwrot na adres organu datowany jest na 14 maja 2024 r.) wydał zaskarżoną decyzję. Strony zatem nie miały nawet najmniejszej szansy, aby zgłosić nową, istotną okoliczność w sprawie, jaką jest toczące się postępowania przed Sądem Rejonowym dla W. F. pod sygn. akt [...]. W tym stanie rzeczy uchybienie obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 kpa oraz brak aktywności organu odwoławczego dla ustalenia, czy nie doszło zmiany w stanie faktycznym sprawy (zgodnie z wymogiem art. 7 i art. 77§ 1 kpa) należało kwalifikować jako naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest zatem zapewnić stronom zapoznanie się z materiałem aktowym i umożliwić jego uzupełnienie o nowe okoliczności faktyczne. Wobec dopuszczonego dowodu w niniejszej sprawie, DWINB zobowiązany jest też podjąć działania celem uzyskania informacji bezpośrednio od sądu cywilnego o przedmiocie sprawy toczącej się pod wskazaną wyżej sygn. akt i rozważyć zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa o ile potwierdzona zostanie konieczność rozstrzygnięcia przed sąd zagadnienia wstępnego. Biorąc powyższe pod uwagę, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów procesowych w stopniu istotnym, Sąd zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie przytoczonego na wstępie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., o czym orzekł jak w punkcie I sentencji. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego wydano na podstawie art. 200 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na koszty te składa się zwrot wpisu od skargi oraz opłata dla pełnomocnika procesowego w wysokości 480 zł.