II SA/Wr 584/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 7 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 17 marca 2016 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy P. we W. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić A. sp. z o.o. ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem wpisu sądowego od skargi. Rada Miejska W. uchwałą Nr [...] z dnia 17 marca 2016 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy P. we W.. Pismem z dnia 16 maja 2016 r., spółka A. sp. z o.o. wezwała Radę Miejską W. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwaleniem przedmiotowego planu. W wezwaniu wskazano, że spółka posiada legitymację do zaskarżenia uchwały nr [...] w związku z istnieniem interesu prawnego związanego z toczącym się podczas uchwalania planu postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Spółka wskazała, że będąc wcześniej właścicielem nieruchomości objętych miejscowym planem, tj. działek o numerach: [...], [...], [...], [...] - zobowiązała się do uzyskania warunków zabudowy dla działek zbytych na rzecz spółki B. sp. z o.o. Zobowiązanie spółki obejmowało uzyskanie warunków zabudowy na realizację budynku wielorodzinnego, a następnie uzyskanie pozwolenia na budowę, a także podjęcie działań mających na celu wzniesienie samego budynku. Podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu w rejonie ulicy P., w szczególności w zakresie wyłączenia dopuszczalności zabudowy wielorodzinnej powoduje, że spółka nie może wykonać swoich zobowiązań, a w związku z powyższym ponosi szkodę. W tym zakresie spółka powołała się na wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 października 2012r., sygn. akt II SA/Lu 493/12, zgodnie z którym nie można wykluczyć legitymacji do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez osoby, które nie mają tytułu prawnego do nieruchomości, których dotyczy plan, a interes spółki wywodzi się z prawa materialnego, natomiast jego naruszenie jest wyraźne, bezpośrednie, realne i indywidualne. Pismem z dnia 17 czerwca 2016 r. Przewodniczący Rady Miejskiej W. przekazał spółce uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 16 czerwca 2016 r., nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania A. sp. z o.o. do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia uchwały nr [...]. Powyższą uchwałą Rada Miejska nie uwzględniła wezwania spółki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 17 marca 2016 r. wniosła spółka A. sp. z o.o. Żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, spółka zarzuciła Radzie Miejskiej: -naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskutek braku zgodności pomiędzy treścią uchwały, a załącznikiem graficznym; - istotne naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 20 ust. 1 wymagającego stwierdzenia, że plan nie narusza ustaleń Studium, - naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności działek, - naruszenie art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niedoprowadzenie projektu planu miejscowego do zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W., - naruszenie § 3 pkt 3) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieokreślenie wymaganych treścią rozporządzenia parametrów drogi dojazdowej do obszaru objętego planem, - naruszenie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. i § 4 pkt 4 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieokreślenie wymaganych treścią rozporządzenia maksymalnej szerokości frontu działek powstałych w wyniku podziału i scalenia działek objętych planem, - naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p. w szczególności poprzez wadliwe ustalenie granic miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku czego doszło do wyłączenia z zabudowy wielorodzinnej obszaru oznaczonego jako 1MN, a dodatkowo wyłączenie części tego obszaru z zabudowy w skutek ustalenia linii dopuszczalnej zabudowy, - naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu poprzez niewłaściwe wykonanie czynności z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., polegające na braku uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu. W uzasadnieniu skargi jej autor powtórzył argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego, podnosząc, że spółka będąc wcześniej właścicielem nieruchomości (w chwili podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p.), objętych miejscowym planem - zobowiązała się do uzyskania dla działek gruntu zbytych na rzecz spółki B. sp. z o.o. warunków zabudowy na budynek wielorodzinny, a następnie uzyskania pozwolenia na budowę, a także podjęcia działań mających na celu wzniesienie budynku na działce. Podjęcie zaskarżonej uchwały, w szczególności w zakresie wyłączenia dopuszczalności zabudowy wielorodzinnej, powoduje, że spółka nie może wykonać swoich zobowiązań, a w związku z powyższym ponosi odpowiedzialność wobec drugiego podmiotu i ponosi bezpośrednią szkodę. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, a z ostrożności procesowej o odrzucenie skargi. W tym zakresie autor odpowiedzi na skargę zauważył, że skarżąca spółka sama przyznała, że nie jest właścicielem działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obręb [...], zatem nie posiada legitymacji do złożenia skargi, w związku z tym jej skarga powinna zostać odrzucona w całości. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 22 września 2016 r., przy piśmie przygotowawczym z dnia 3 października 2016 r. skarżąca spółka przedłożyła do akt kopię umowy na wykonanie (zamówienie) dokumentacji projektowej i uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz pozwalającej na budowę dla nieruchomości przy ul. P. [...] we W. z dnia 19 maja 2015 r., a także kopię wydanej przez Prezydenta W. decyzji z dnia 19 kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. P. [...] we W., z którego wynika, że stroną postępowania była spółka A. sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej W. z dnia 17 marca 2016 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy P. we W.. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynika, że wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu warunków formalnych określonych w cytowanym wyżej przepisie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Zatem skarżący w postępowaniu planistycznym musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1627/06). W niniejszej sprawie A. sp. z o.o. bezskutecznie wzywała organ gminy do usunięcia naruszenia. Ta przesłanka została więc spełniona. Rozważania Sądu muszą zostać więc ukierunkowane na zbadanie, czy zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny lub uprawnienie skarżącej, a jeżeli tak, to czy naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego. W tym względzie należy zwrócić uwagę na wypracowany w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodne z którym pojęcie "interes prawny" oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Ponadto cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (por. np. Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II; Matan Andrzej, Komentarz do art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II oraz piśmiennictwo i orzecznictwo tam podane; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 907/07; wyroki NSA z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II GSK 163/06; z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 310/05). Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie więc interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 790/12). Odnosząc się zatem do możliwości złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na plan miejscowy przez podmiot zobowiązany na podstawie umowy cywilnej do podjęcia prac przygotowawczych obejmujących uzyskanie wymaganych przepisami prawa zgód i pozwoleń potrzebnych do przystąpienia do realizacji zamierzenia budowlanego należy przyjąć, że uprawnienia takiego nie posiada. Spółka przedłożyła kopię umowy z dnia 19 maja 2015 r., mocą której zobowiązała się na wykonanie (zamówienie) dokumentacji projektowej i uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz pozwalającej na budowę dla nieruchomości przy ul. P. [...] we W.. Analizując treść tej umowy przyjdzie zauważyć, że zgodnie z § 1 ust. 1 zamawiający, którym jest B. sp. z o.o. zleciła a wykonawca – A. sp. z o.o. zobowiązała się do przygotowania (zamówienia) projektu budowlanego, projektów oraz dokumentacji niezbędnych do uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz uzyskania w imieniu zleceniodawcy decyzji pozwalającej na budowę budynku wielorodzinnego na nieruchomości położonej przy ul. P. [...] we W. (działki nr [...], [...], [...], [...]). Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 10 umowy z dnia 19 maja 2015 r. uzyskanie prawomocnego pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego wraz z niezbędna infrastrukturą nastąpi na rzecz zleceniodawcy lub jego następcy prawnego pod warunkiem posiadania przez niego tytułu prawnego do nieruchomości. Stosownie natomiast do § 1 ust. 3 cytowanej umowy, zamawiający zobowiązał się udzielić pełnomocnictw, zgód, zezwoleń, które okażą się konieczne do realizacji przedmiotu umowy, w szczególności w zakresie wymaganym przez ustawy i organy administracji publicznej. Przytoczone fragmenty umowy w sposób niebudzący wątpliwości wskazują, że A. sp. z o.o. – w zakresie inwestycji przy ul. P. [...] we W. – działa na rzecz i w imieniu zleceniodawcy, którym jest B. sp. z o.o. Mamy w tym zakresie do czynienia przede wszystkim ze stosunkami zlecania oraz pełnomocnictwa, a to oznacza, że podjęta przez Radę Miejską uchwała została oprotestowana przez podmiot, który nie jest legitymowany do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania terenu. Z okoliczności sprawy bezspornie wynika, że nieruchomość składająca się z działek nr [...], [...], [...], [...], obręb [...], należy do B. sp. z o.o. Zbycie przez A. sp. z o.o. na rzecz B. sp. z o.o. nie powoduje zatem wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności. Przyjdzie wobec tego zauważyć, że w niniejszej sprawie właściciel nieruchomości przy ul P. [...] we W. - B. sp. z o.o. skorzystał z uprawnienia do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu. Skarga tego podmiotu została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 585/16. Zdaniem Sądu, ani fakt bycia wcześniej właścicielem tej nieruchomości, a następnie zobowiązanie się do uzyskania na rzecz właściciela wszelkich zgód i pozwoleń wymaganych na budowę budynku wielorodzinnego, nie uprawniają skarżącej spółki do uruchomienia trybu sądowej kontroli ustaleń planu. Oczywiście Sąd dostrzega kwestię, że kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały mogą mieć wpływ na wykonanie umowy z dnia 19 maja 2015 r., jednak okoliczność ta nie kreuje interesu prawnego skarżącej spółki w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Fakt, że zaskarżona uchwała ma lub też może mieć jakikolwiek wpływ na sytuację prawną skarżącej jako zleceniobiorcy i pełnomocnika właściciela gruntu nie ma nic wspólnego z kategorią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego. Podstawę interesu prawnego stanowi jedynie przepis prawa materialnego. Oznacza to, że w systemie prawa musi istnieć przepis, który danemu podmiotowi gwarantuje określoną korzyść i uprawnienie, bądź nakłada na niego obowiązek w pewnych określonych okolicznościach faktycznych. Nie bez powodu w literaturze przedmiotu interes prawny określa się przymiotnikami "indywidualny", "własny", "konkretny". Oznacza, że nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet wówczas gdy z tym innym podmiotem strona pozostaje w związku o charakterze nie tylko faktycznym, ale również prawnym wskutek zawartej umowy cywilnoprawnej. Oczywiście interes prawny podlega badaniu w konkretnych okolicznościach danej sprawy. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona jest uchwała organu gminy, której przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości. Ze swej istoty zatem ogranicza i "narusza" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym, bezwzględnie obowiązującym (erga omnes). Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. Takiego obowiązku nie ma natomiast w odniesieniu do innych osób powiązanych obligacyjnie z właścicielem nieruchomości. Zatem plan "narusza" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "interes" właściciela, który jest interesem znajdującym podstawę w przepisie prawa materialnego (prawnie chronionym, własnym, konkretnym i indywidualnym ), co oznacza że jest "prawnym". Interes skarżącej spółki należy zakwalifikować wyłącznie jako tzw. interes faktyczny. Nie znajduje on bowiem podstawy w przepisie prawa materialnego, a jego źródłem jest stosunek obligacyjny. Nie jest to także interes prawnie chroniony w tym rozumieniu, że organ planistyczny nie ma obowiązku go uwzględnić (nie jest zatem prawnie chroniony). Nie jest to również interes własny i indywidualny, albowiem opiera się na sytuacji prawnej innego podmiotu (właściciela nieruchomości). Reasumując skarżąca spółka nie jest legitymowana do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem nie można przyjąć, że plan narusza jej interesy prawne. Owszem ustalenia planu mogą oddziaływać na stosunki prawne łączące wzajemnie spółkę skarżącą z właścicielem nieruchomości, ale są to kwestie odnoszące się do zawartej umowy i podlegające jej uregulowaniom. Nie bez powodu prawa obligacyjne to prawa skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego (inter parens) w przeciwieństwie do praw bezwzględnych czyli skutecznych względem wszystkich (erga omnes). Trudno nawet przyjąć, że sądową kontrolę ustaleń planu mogłyby uruchamiać interesy osób, którym prawa do nieruchomości przysługują w ograniczonym zakresie i w określonym czasie ( na podstawie umowy i w czasie jej obowiązywania). Sąd przeanalizował również przywołany w skardze wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 493/12. Przyjdzie w tym zakresie stwierdzić, że wskazana przez skarżącą spółkę teza z tego wyroku nie świadczy ani o zmianie dotychczasowego orzecznictwa, ani o istnieniu jakichkolwiek rozbieżności w tym zakresie. Powołana teza odnosi się bowiem do sytuacji, w której skarżącym jest właściciel nieruchomości znajdującej się poza terenem objętym planem miejscowym. W orzecznictwie nie wyklucza się wówczas, że może zaistnieć sytuacja, w której przeznaczenie określonej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie miało wpływ na możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej tym planem. W przypadku takiej nieruchomość może dojść do naruszenia interesu prawnego takiego właściciela. Wiele zależy wówczas od tego w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. W końcu należy zauważyć, że legitymacji do zaskarżenia niniejszego planu miejscowego nie można wywodzić z bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ może ubiegać się o taką decyzję również podmiot nie będący właścicielem nieruchomości. W tym przypadku nie ma przepisu prawa materialnego lub prawa procesowego nakładającego na skarżącą spółkę określone obowiązki, bądź przyznającego jej pewne uprawnienia, który mógłby stanowić podstawę jej interesu prawnego w zaskarżeniu planu. Kwestia ta może być rozpoznawana tylko i wyłącznie jako interes faktyczny, a nie prawny. W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji postanowienia.