II SA/Wr 602/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 września 2021 r. nr IF.O-7840.503.2020.MW w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych z wewnętrzną instalacją gazową i elektryczną oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2020 r. Nr 2467 Prezydent Wrocławia działając na podstawie art. 152 oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1868), odmówił częściowego wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 22 stycznia 2019 r. Nr 286/2019 orzekającej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Ś. Sp. z o.o. Sp. kom. z siedzibą przy ul. [...] we W., pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, zlokalizowanych przy ul. [...] we W. – działka nr [...], AM-[...], obręb O. wraz z wewnętrzną instalacją gazową i elektryczną, z wyłączeniem przyłączy. Z akt sprawy wynika, że postanowienie zostało wydane w związku z wnioskiem T. K. – właściciela lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz współwłaściciela działki gruntu nr [...], AM-[...], obręb O. – złożonym w dniu 16 kwietnia 2019 r. w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego Wrocławia. Wnioskodawca zwrócił się w nim – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa – o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Nr 286/2019 z dnia 22 stycznia 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla Ś. Sp. z o.o. Sp. kom. z siedzibą przy ul. [...] we W. Prezydent Wrocławia uzasadniając opisane na wstępie postanowienie, negatywne dla wnioskodawcy, podał, że po wstępnym sprawdzeniu kompletności i poprawności wniosku złożonego przez T. K., postanowieniem z dnia 6 czerwca 2019 r. Nr 1845/19 wznowił postępowanie w opisywanej wcześniej sprawie, zakończonej decyzją z dnia 22 stycznia 2019 r. Nr 286/2019. Ponadto organ wyjaśnił istotę wznowienia postępowania jako nadzwyczajnego trybu weryfikacyjnego, który stwarza możliwość prawną ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli wydana została w postępowaniu dotkniętym kwalifikowanymi wadami wymienionymi w art. 145 § 1 kpa. W dalszej części uzasadnienia Prezydent Wrocławia wskazał, że stosownie do przepisu art. 152 § 1 ustawy kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ocena stopnia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wszczętego postępowania należy zawsze do organu administracyjnego. Organ orzekający wyjaśnił przy tym, że wnioskodawca, wskazał, że z jego obserwacji wynika, iż roboty budowlane, w szczególności montaż urządzeń wentylacji i klimatyzacji w ścianie szczytowej realizowanego budynku przy ulicy [...] do strony południowej, realizowane są z naruszeniem § 152 ust. 9 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), tj z naruszeniem zasady zachowania minimalnej odległości 10 metrów pomiędzy ścianami szczytowymi budynków na działce nr [...], [...], obręb O. (gdzie są montowane urządzenia), a ścianą szczytową z oknami na działce nr [...], [...], gdzie znajduje się lokal mieszkalny wnioskodawcy. Odmawiając częściowego wstrzymania wykonania decyzji Prezydent Wrocławia wyjaśnił, że zgodnie z treścią przywołanych przez wnioskodawcę przepisów, dopuszczalne jest sytuowanie wyrzutni powietrza w ścianie budynku, pod warunkiem, że powietrze wywiewane nie zawiera uciążliwych zapachów i zanieczyszczeń szkodliwych dla zdrowia, przeciwległa ściana sąsiedniego budynku z oknami znajduje się w odległości co najmniej 10 m lub ściana bez okien w odległości co najmniej 8 metrów. Podał też, że zatwierdzony projekt budowlany przewiduje lokalizację budynku frontowego w odległości 3,03 m od granicy działki, której współwłaścicielem jest wnioskodawca. Natomiast budynek zlokalizowany w drugiej linii zabudowy usytuowany jest w odległości 3,38 m od tej granicy. Ściany szczytowe projektowanych budynków nie posiadają okien ani drzwi. Dodatkowo Prezydent Wrocławia wskazał, że według jego oceny prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, której dotyczy postępowanie wznowieniowe, jest niewielkie, zatem oba budynki spełniają wymogi określone w wyżej wskazanym przepisie. Opisane powyżej postanowienie zostało w toku instancyjnym zaskarżone przez T. K., który w zażaleniu zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego o częściowe wstrzymanie wykonania decyzji Nr 286/2019 z dnia 22 stycznia 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla Ś. Sp. z o.o. Sp. kom. z siedzibą przy ul. [...] we W., a motywując żądanie wskazał, że "w żadnym miejscu odległość między budynkami nie przekracza 6 metrów". Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia 16 września 2021 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda Dolnośląski wskazał, że w toku prowadzonego na skutek złożonego przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania, rozpoznawany był już raz wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę. Organy administracji odmówiły wówczas wstrzymania wykonania decyzji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 marca 2020 r. sygnatura akt II SA/Wr 39/20 skargę na rozstrzygnięcie to oddalił. Dalej – przywołując stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne – Wojewoda podniósł, że po pierwsze, w postępowaniu o wstrzymanie wykonalności aktu, organy nie są władne rozstrzygać o zgodności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany z prawem, a po drugie, w jego ocenie, sam fakt, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę, nie wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji kończącej to postępowanie. W skardze do Sądu na opisane rozstrzygnięcie Wojewody Dolnośląskiego T. K. zarzucił postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 3 pkt 13, art. 5 ust. 1 pkt 8, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej przez ich niewłaściwe niezastosowanie oraz naruszenie przepisów § 9, § 12 ust 1 pkt 2 powoływanego wcześniej rozporządzenia, w przedmiocie braku zachowania minimalnej odległości 3 metrów od posadowienia budynku od granicy działki, poprzez fakt wbudowania/zamontowania metalowych wsporników w ścianie szczytowej budowalnego budynku wraz z umieszczeniem w nich urządzeń wentylacji/klimatyzacji tzw wymienników ciepła oraz naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, niezbadanie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji braku rozstrzygnięcia merytorycznego Powołując się na tak sformułowane zarzuty T. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Wrocławia i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów, zbieżna z powoływaną w postępowaniu instancyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie. Z akt administracyjnych przekazanych do Sądy wynika również, że w dniu 18 stycznia 2022 r. Prezydent Wrocławia decyzją nr 108/2022 odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dna 22 stycznia 2019 r. Nr 286/2019. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia przy zastosowaniu wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem oceny Sądu było postanowienie Wojewody Dolnośląskiego utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Wrocławia którym odmówiono częściowego wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 22 stycznia 2019 r. Nr 286/2019, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Ś. Sp. z o.o. Sp. kom. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych dwulokalowych zlokalizowanych przy ul. [...] we W. na działce nr [...], AM-[...], obręb O. z wewnętrzną instalacją gazową i elektryczną z wyłączeniem przyłączy. Zgodnie z art. 152 § 1 organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z treści przepisu wynika, że ustawodawca uzależnia możliwość udzielenia stronie nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego ochrony tymczasowej od wystąpienia w sprawie okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji w wyniku wznowienia. Okoliczności te powinny przede wszystkim wynikać z całokształtu wiarygodnych materiałów dowodowych sprawy, bowiem zawsze rozważając zasadność wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem weryfikacyjnym należy uwzględnić sposób postrzegania zasady trwałości decyzji ostatecznych przyjętej w art. 16 § 1 kpa. Co ważne, jest to jedyna przesłanka pozwalająca wstrzymać wykonanie decyzji w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego i do jej badania powinny ograniczyć się organy administracji rozpoznające wniosek o wstrzymanie. W judykaturze administracyjnej podkreślano, że regulacja art. 152 § 1 kpa posługuje się pojęciami niedookreślonymi, zawartymi w sformułowaniu "jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji", co jednak nie uprawnia organu właściwego w sprawie wznowienia do dowolnej oceny, ale wymaga konkretnego odniesienia się do argumentów podnoszonych we wniosku wznowieniowym (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1000/16; z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1987/16; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Szczecinie z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 217/17; w Łodzi z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 413/19). Wskazywano również, że ocena prawdopodobieństwa, o którym mowa w art. 152 § 1 kpa powinna być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie wskazanej przez podmiot wnioskujący o wznowienie podstawy weryfikacyjnej w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia decyzji. Podejmując postanowienie na podstawie art. 152 § 1 kpa właściwy w sprawie wznowienia organ powinien uwzględnić wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy i stanowiący podstawę ustaleń przy wydawaniu kwestionowanej decyzji ostatecznej i na jego podstawie wstępnie ocenić możliwość uchylenia decyzji. W orzecznictwie administracyjnym nie budzi wątpliwości to, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie wznowienia postępowania powinno być stosowane z dużą ostrożnością i rozwagą, bowiem ta instytucja w trybie nadzwyczajnym może doprowadzić do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 674/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 612/13). Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym sprawę przeprowadzona przez Wojewodę Dolnośląskiego i Prezydenta Wrocławia ocena "prawdopodobieństwa" nie nosi znamion dowolności, znajduje potwierdzenie w materiale sprawy, a wyprowadzony z niej wniosek o braku podstaw do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji, objętej żądaniem weryfikacyjnym poprzez wykorzystanie art. 152 § 1 kpa należy uznać za prawidłowy. Co bardzo ważne, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie miał na uwadze fakt, że jest to kolejny wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania tej samej decyzji, oparty jedynie na innym uzasadnieniu. Stąd, zarówno organy jak i Sąd zbadały wniosek i rozpoznały sprawę, jednak przesłanka wynikająca z przepisu art. 152 k.p.a. nadal pozostała niewykazana. Skarżący ogranicza uzasadnienie wniosku o wstrzymania wykonania do wykazania przesłanek podważających prawidłowość decyzji ostatecznej, będącej przedmiotem postępowania o wznowienie, co – jak słusznie podniósł Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu – nie podlega badania w przypadku orzekania w postępowaniu incydentalnym, zainicjowanym wnioskiem o wstrzymanie wykonanie aktu administracyjnego. Istotne też jest, że organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania oceniając zaistnienie przesłanek do wstrzymania wykonania kwestionowanej w tym trybie decyzji nie musi prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 kpa. tzn. nie jest zobowiązany do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczające jest bowiem uznanie – w wyniku dokonania wstępnej oceny przez organ, że nie zachodzą okoliczności obligujące do wstrzymania wykonania tej decyzji (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2785/17). Należy przy tym zwrócić uwagę, że organy prowadzące postępowanie analizowały przesłanki wstrzymania przedmiotowej decyzji z uwzględnieniem rozwiązań projektowych przedstawionych w zatwierdzonym wraz z udzielonym pozwoleniem na budowę, projekcie budowlanym. Materiał sprawy uprawnia do stwierdzenia, że zasadnie Prezydent Wrocławia – odnosząc się do argumentów i zarzutów zawartych we wniosku wznowieniowym – wskazał, że zatwierdzony projekt budowlany przewiduje lokalizację budynku frontowego w odległości 3,03 m od granicy działki, której współwłaścicielem jest wnioskodawca, natomiast budynku sytuowanego w drugiej linii zabudowy w odległości 3,38 m od tej granicy, przy czym ściany budynków zwrócone w stronę granicy (ściany szczytowe) pozbawione są otworów okiennych i drzwiowych, co oznacza, że projektowane sytuowanie budynków nie narusza powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przedstawionych powyżej okolicznościach, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania oceny organów orzekających w zakresie przesłanek zastosowania art. 152 § 1 kpa w tym przede wszystkim "prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Uwzględniając powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i stosownie do art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.