II SA/Wr 633/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 6 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie przeprowadzenia rozgraniczenia działek oddala skargę. Skarżący A. B. złożył skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 6 lipca 2011 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy J. S. z dnia 12 maja 2011 r. nr [...], o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie przeprowadzenia rozgraniczenia działek nr [...], [...] oraz [...] położonych w J. S.. Wydanie powyższych postanowień poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi: Na skutek sporów sąsiedzkich dotyczących lokalizacji punktu granicznego znajdującego się na styku granic działek gruntu oznaczonych numerami [...], [...] oraz [...] w obrębie J.S., Wójt Gminy J.S. zlecił okazanie granic drogi gminnej oznaczonej jako działka gruntu nr [...] oraz w części drogi gminnej oznaczonej jako działka gruntu nr [...]. Okazania granic dokonał w dniu 16 czerwca 2009 r. uprawniony geodeta, który również okazał punkt graniczny znajdujący się w miejscu styku granic działek gruntu oznaczonych numerami [...], [...] oraz [...]. Ze wskazanym miejscem lokalizacji wskazanego punktu granicznego nie zgodzili się T. i E. M., właściciele działki gruntu nr [...]. A.B. pismem z dnia 13 lipca 2009 r., adresowanym do Wójta Gminy J.S., wniósł o podjęcie dalszych czynności prawem przewidzianych w celu doprowadzenia do bezspornego ustalenia punktu granicznego pomiędzy działkami oznaczonymi numerami [...], [...] oraz [...]. W tej sytuacji Wójt Gminy J.S. pismem z dnia 29 lipca 2009 r. wystąpił do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. G. o ustalenie w oparciu o posiadane dokumenty z prac geodezyjnych w 1995 r. oraz na podstawie aktualnie wykonanych przez uprawnionego geodetę, czy lokalizacja wskazanego punktu granicznego jest prawidłowa. W odpowiedzi na zapytanie, pismem z dnia 5 października 2009 r. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. G. stwierdził, że położenie punktów granicznych na opracowanym obszarze zostało wykonane prawidłowo, przy czym również poinformowano, iż wykonywane uprzednio na tym obszarze prace geodezyjne obarczone były w niektórych przypadkach usterkami, które rzutowały na dokładność określenia położenia punktów granicznych. Dlatego też w celu ostatecznego, formalnie obowiązującego określenia położenia punktów i linii granicznych, przy istniejącym sporze właścicieli sąsiadujących nieruchomości oraz przy sprzecznych danych, należałoby przeprowadzić postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości na podstawie art. 29-30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2010 r. Nr 193, poz. 1287). Pismo to przesłane zostało do wiadomości A. B. i T. i E. M.. Wójt Gminy J.S., powołując się na stanowisko Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, przy piśmie z dnia 6 listopada 2009 r., adresowanym do A. B. oraz do T. i E. M., poinformował ich o treści art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, informując jednocześnie adresatów pisma, że w sprawie brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu. Wskazał natomiast, że wszczęcie takiego postępowania jest możliwe na wniosek strony. Stwierdził ponadto, że w przypadku braku wniosku adresatów pisma o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, Gmina, jako właściciel działki gruntu nr [...], przyjmie przebieg granic według ustaleń wykonanych na jej zlecenie i koszt w dniu 16 czerwca 2009 r. Zażalenie na to pismo złożył A.B.. Rozpoznając zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. w postanowieniem z dnia 28 lutego 2011 r., sygn. [...] stwierdziło jego niedopuszczalność. W motywach postanowienia wskazało, że dla uruchomienia postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości - prowadzonego zarówno na wniosek, jaki i z urzędu (art. 30 ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), koniecznym jest wydanie postanowienia o wszczęciu takiego postępowania, które nie jest zaskarżalne. Kolegium stwierdziło, że pismo Wójta Gminy J.S. z dnia 6 listopada 2009 r. nazwane przez A. B. postanowieniem, nie jest postanowieniem w rozumieniu przepisów Kodeks postępowania administracyjnego. Jest jedynie pismem, na które nie służy żaden prawem przypisany środek odwoławczy. W motywach tego postanowienia organ odwoławczy powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1186/2009, wskazał, że w przypadku gdy właściciel nieruchomości wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu powołując się na interes społeczny organ może uwzględnić wniosek i wszcząć z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe, bądź też wydać decyzję o odmowie dokonania rozgraniczenia, wskazując w uzasadnieniu powody nie uwzględniania wniosku. A.B., powołując się tę część uzasadnienia postanowienia Kolegium, pismem z dnia 11 marca 2011 r., adresowanym do Wójta Gminy J.S., uzupełnionym pismem z dnia 19 kwietnia 2011 r., wniósł o wydanie decyzji o odmowie dokonania z urzędu rozgraniczenia działek gruntu oznaczonych numerami [...], [...] oraz [...]. Organ pierwszej instancji wniosek z dnia 11 marca 2011 r. uznał jako żądanie wszczęcia z urzędu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości i postanowieniem z dnia 12 maja 2011 r. odmówił wszczęcia z urzędu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonych jako działki gruntu nr [...], nr [...] oraz nr [...] w obrębie J.S.. W motywach postanowienia wskazał, że po wyjaśnieniu intencji wnioskującego, uznał, że z powodu braku podstaw do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu należy na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówić wszczęcia tegoż postępowania. Zażalenie na to postanowienie złożył A.B.. Podniósł, że jego wniosek o rozgraniczenie z urzędu wskazanych działek gruntu, został rozstrzygnięty przez Wójta Gminy J.S. pismem z dnia 6 listopada 2009 r., które potraktował jako postanowienie o odmowie wszczęcia z urzędu wnioskowanego postępowania. Następnie wyjaśnił, że żądał wydania w sprawie rozstrzygnięcia w formie decyzji, bowiem swoje żądania redagował przed wejściem w życie art. 61 a § 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 6 lipca 2011 r. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy J.S. z dnia 12 maja 2011 r. Kolegium zwróciło uwagę, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości toczące się przed organami administracji publicznej jest postępowaniem administracyjnym, do którego - w zakresie nie uregulowanym odrębnie w ustawie - mają zastosowanie przepisy K.p.a. W dalszej części postanowienia Kolegium argumentowało, że obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 61a § 1 i § 2 K.p.a., wprowadzony ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) ustanowił formę prawną odmowy wszczęcia postępowania. W dotychczasowych rozwiązaniach kodeksowych nie było podstaw do wyprowadzenia formy orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania. Po myśli tej regulacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy jednostce zażalenie. Odnosząc się do materialno- prawnej podstawy odmowy wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego Kolegium podniosło, że wszczęcie takiego postępowania z urzędu może nastąpić w trzech przypadkach określonych w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a mianowicie: przy scalaniu gruntów, w celu realizacji potrzeb gospodarki narodowej, jeżeli rozgraniczenie uzasadnione jest interesem społecznym. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie występuje żaden ze wskazanych przypadków, uzasadniających wszczęcie z urzędu postępowania co do ustalenia miejsca lokalizacji punktu granicznego. Zauważyło, że wprawdzie wyjaśnienia w tym przedmiocie nie zawarto wprost w motywach skarżonego postanowienia, niemniej jednak wskazują na to materiały sprawy. W piśmie z dnia 6 listopada 2009 r. działający w upoważnienia Wójta Gminy J.S. Sekretarz Gminy wyjaśnił, że w sprawie brak jest przesłanek do wszczęcia takiego postępowania oraz złożył oświadczenie jako reprezentujący w stosunku do działki gruntu nr [...] prawa właścicielskie Gminy J.S., że w przypadku braku wniosków o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie właścicieli działek gruntu oznaczonych numerami [...] i [...], Gmina uzna przebieg granic według ustaleń dokonanych w dniu 16 czerwca 2009 r. Z czego należy wywieść, że reprezentujący prawa właścicielskie Gminy J.S. nie będą wnioskować o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. W tym stanie rzeczy nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wszczęcie z urzędu postępowania o rozgraniczenie wymienionych nieruchomości gruntowych zastosowano prawidłową formę prawną odmowy wszczęcia postępowania. W skardze na powyższe postanowienie A.B., wnosząc o jego uchylenie, zarzucił Kolegium naruszenie art. 61a K.p.a., bowiem według skarżącego sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej oraz brak kompetencji Wójta Gminy J.S. w przedmiocie uznania przebiegu granic gruntów stanowiących przedmiot własności Gminy J.S. okazanych przez geodetę uprawnionego w dniu 16 czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi Kolegium podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem kontroli tut. Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 6 lipca 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy J.S. z dnia 12 maja 2011 r., którym ten organ na podstawie art. 61 a K.p.a. odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie przeprowadzenia rozgraniczenia działek. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie jest ono dotknięte wadą skutkującą jego uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności. Podstawę procesową rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wszczęcia postępowania administracyjnego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przewidziana w tym przepisie nieznana do tej pory w Kodeksie postępowania administracyjnego forma prawna odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, wprowadzona została ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) i obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. Podkreślenia również wymaga, że organ wydając takie postanowienie nie orzeka co do istoty sprawy. Istotnym jest także, że przepis art. 61 a K.p.a. ma charakter procesowy, zaś w stosunku do przepisów procesowych obowiązuje zasada bezpośredniego stosowania przepisów nowych, chyba że ustawa stanowi inaczej. W rozpoznawanej sprawie niespornym jest, że Wójt Gminy J.S. orzekał w dniu 12 maja 2011 r., a więc już pod rządami nowych przepisów. Podstawę materialnoprawną odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie - w odniesieniu do żądania wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego - stanowi art. 30 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje, obok wszczęcia postępowania na wniosek, możliwość wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu. Jednak możliwość wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego została ograniczona poprzez wskazanie w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przesłanek, które muszą być spełnione, aby wszczęcie z urzędu postępowania rozgraniczeniowego było dopuszczalne. Tym samym wszczęcie z urzędu postępowania rozgraniczeniowego może mieć miejsce przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Wyjaśnić także należy, że powiązanie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego ze spełnieniem jednej ze wskazanych przesłanek ustawowych oznacza, że swobodne uznanie organu administracji co do wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego zostało jeżeli nie wyłączone, to co najmniej wyraźnie ograniczone. To uzależnienie wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego od spełnienia przesłanki ustawowej oznacza z jednej strony, że niespełnienie przesłanki wyłącza możliwość wszczęcia przez organ postępowania z urzędu, z drugiej zaś strony oznacza, że spełnienie jednej z przesłanek nakłada na organ obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne w sposób jednoznaczny rozstrzyga formę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego - jego wszczęcie zarówno na wniosek strony jak i z urzędu następuje w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Ustawodawca natomiast nie określił w jakiej formie prawnej organ może odmówić wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Problem ten jest tym bardziej istotny zważywszy na różnorodne przeszkody natury podmiotowej jak i przedmiotowej, które mogą nie pozwalać na wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, np. w sytuacji gdy wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pochodzi od osoby, która nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, albowiem nie przysługuje jej cywilnoprawny tytuł własności do nieruchomości, której granice stały się sporne, albo wniosek dotyczy nieruchomości co do których nie sporny jest przebieg granicy, albo nieruchomości które nie mają wspólnej granicy, czy też jak w rozpatrywanym przypadku – osoba składa wniosek zawierający żądanie wszczęcia przez organ postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, lecz organ stwierdza brak przesłanek uprawniających do tego. Niedostatek regulacji w tym zakresie stał się powodem licznych problemów interpretacyjnych, czego przykładem jest powołany przez Kolegium, a zanim również przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1186/2009. Można również zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykluczano możliwość wydawania w takim przypadku postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości (zob. wyroki WSA: z 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 3/09, z 23 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 696/07, z 31 marca 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 1014/07, z 10 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1223/09). Wykluczając odmowne załatwienie żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu w formie postanowienia, w orzecznictwie sądów administracyjnym jednocześnie brak było zgodności w jaki sposób postąpić w takim przypadku. Wskazywano, aby wydawać wówczas decyzję o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego (tak np. w wyroku WSA w Lublinie z 14 stycznia 2010 r. sygn. III SA/Lu 469/09), czy decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego (tak np. w powołanym wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 października 2009 r. sygn. IV SA/Wa 1186/09), bądź też organ powinien wówczas odmówić wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego w formie zwykłego pisma (tak też uczynił Wójt Gminy J.S. pismem z dnia 6 listopada 2009 r.). Przedstawione problemy interpretacyjne przestały mieć jednak znaczenie w momencie wejścia w życie przepisu art. 61 a § 1 K.p.a. ,,Inną uzasadnioną przyczyną" odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w tym przepisie, może być bowiem brak przepisów prawa materialnego pozwalających uczynić zadość żądaniom wnoszącego. Inaczej zwrot ,,lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu ogólnego postępowania administracyjnego sprzeciwia się przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Dlatego też zważywszy, że wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu został co prawda złożony przez osobę, która posiadałby przymiot strony gdyby postępowanie to zostało wszczęte z urzędu, jednakże w sprawie istniały inne uzasadnione przyczyny, dla których niemożliwym było wszczęcie przez organ postępowania rozgraniczeniowego z urzędu zgodnie z tym żądaniem. Podstawą odmowy wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego będzie stwierdzenie przez organ braku przesłanek do wszczęcia takiego postępowania, czego wyrazem w rozpoznawanej sprawie było oświadczenie Gminy - reprezentującej w stosunku do działki gruntu nr [...] prawa właścicielskie, iż w przypadku braku wniosków o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie właścicieli działek gruntu oznaczonych numerami [...] i [...], Gmina uzna przebieg granic według ustaleń dokonanych w dniu 16 czerwca 2009 r. Zatem przyczyną wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego nie mógł być fakt, że ogrodzenie nieruchomości graniczących z drogą gminną nie pokrywa się z istniejącymi prawnymi granicami tych nieruchomości. Jeżeli granice drogi gminnej są prawnie określone, to przeszkody w korzystaniu z drogi należy usunąć w drodze stosownych czynności cywilnoprawnych. Przeszkoda do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie miała zatem charakter przedmiotowy, albowiem art. 30 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wykluczył wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu (a co za tym idzie na koszt gminy) w innych przypadkach niż wymienione w tym przepisie. Reasumując, skoro w rozpoznawanej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe z urzędu nie mogło być wszczęte i zważywszy na brak w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne stosownych przepisów określających formę w jakiej należy dokonać odmowy jego wszczęcia, znalazł w sprawie zastosowanie obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 61 a § 1 i § 2 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.