II SA/Wr 633/18

Dnia 4 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) Protokolant specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasad gospodarowania lokalami użytkowymi stanowiącymi zasób Gminy oddala skargę w całości. Rada Gminy [...] uchwałą nr [...] z [...].12.2004 r. określiła zasady gospodarowania lokalami użytkowymi stanowiącymi zasób Gminy. W § 2 ust. 1 uchwały postanowiono, że: "Przekazywanie lokali użytkowych stanowiących mianie komunalne następuje poprzez ich oddanie w najem w trybie: pkt 4 bezprzetargowy tryb najmu". W § 3 uchwały postanowiono: "Upoważnia się Wójta Gminy do odstąpienia od wyłonienia najemcy lokalu w sposób określony w § 1 ust. 1 w przypadku: 1/ przeznaczenia lokalu na prowadzenie działalności wspomagającej jednostki organizacyjne o charakterze ogólnogminnym, m.in. w zakresie: oświaty, kultury, ochrony zdrowia, opieki społecznej, kultury fizycznej, ochrony przeciwpożarowej, 2/ przeznaczenia lokalu na potrzeby instytucji społecznych, politycznych, oświatowych, kulturalnych, kultury fizycznej, itp., 3/ oddania lokalu w najem dla dotychczasowych użytkowników w celu zawarcia umowy najmu, 4/ nie wyłonienia w drodze co najmniej dwóch przetargów najemcy lokalu". Z kolei § 4 uchwały nadano brzemiennie: "Okres najmu określa Wójt Gminy [...]". Skargę na uchwałę w oznaczonym wyżej zakresie wniósł Prokurator Rejonowy w [...] (dalej jako "skarżący"), wnioskując o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie obejmującym § 2 ust. 1 pkt 4, § 3 i § 4 i zarzucając Radzie uchwalenie: 1/ § 2 ust. 1 pkt 4, § 3 oraz § 4 zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. 2018, poz. 994) – dalej w skrócie: "u.s.g.", polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej i niedopuszczalnym wyrażeniu w tych zapisach generalnej zgody na zawieranie umów najmu lokali użytkowych na czas dłuższy niż 3 lata bez zgody Rady Gminy wyrażonej w uchwale każdorazowo odnoszącej się do zidentyfikowanej (konkretnej) nieruchomości, 2/ uchwalenie § 2 ust. 1 pkt 4, § 3 oraz § 4 zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. 2018 r., poz. 121) – dalej w skrócie: "u.g.n.", polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej i niedopuszczalnym wyrażeniu w tych zapisach generalnej zgody na zawieranie umów najmu lokali użytkowych na czas dłuższy niż 3 lata bez obowiązku przetargowego, w sytuacji gdy każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody Rady Gminy wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana (konkretna) nieruchomość. Na uzasadnienie tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor podniósł, że pojęcie "nieruchomości" używane w przepisach u.g.n. należy rozumieć tak, jak to definiuje art. 46 § 1 k.c. (wyrok WSA w Lublinie z 20.07.2010 r., sygn. akt II SA/Lu 398/10). Ponadto przytoczył obowiązujące w dacie złożenia skargi brzmienie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9a u.g.n. oraz art. 37 ust. 4 u.g.n. Aby następnie wskazać, że w judykaturze zgodnie przyjmuje się, że uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie 2 u.g.n., ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zatem zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Zgody tej nie można wyrażać w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków. Według skarżącego to oznacza, że w sytuacji, gdy organ wykonawczy gminy zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leży w jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobowiązany jest uzyskać zgodę rady. Przekonywał przy tym, że odmienny pogląd co do dopuszczalności podjęcia generalnej uchwały o odstąpieniu od przetargowego trybu zawierania umów najmu doprowadziłby do utraty przez radę funkcji organu kontrolnego (wyr. WSA w Olsztynie z 1.10.2015 r., sygn. akt II SA/Ol 859/15, wyrok WSA we Wrocławiu z 20.09.2017 r., sygn. akt II SA/Wr 379/17). Mając na względzie powołane przepisy oraz wytyczne zawarte w powołanych orzeczeniach za niezgodny z prawem skarżący uznał zakwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały, statuujący w sposób zbiorczy i generalny odstąpienie od przetargu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej uwzględnienie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Ocena legalność zaskarżonej uchwały nr [...], w której uregulowano zasadę przetargowego przekazywania lokali użytkowych stanowiących mienie komunalne poprzez ich oddanie w najem (§ 2 ust. 1 pkt 1-3) oraz wyjątki od tej zasady (§ 2 ust. 1 pkt 4, § 3), uzależniona jest od rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, czy ustanowione w art. 37 ust. 4 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zakwestionowanej regulacji uchwały) upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy lokali usługowych na czas dłuższy niż 3 lata, powinno nastąpić wyłącznie poprzez podjęcie uchwały jednostkowej, poprzedzającej zawarcie jednej z takich umów, czy też mogło nastąpić poprzez wydanie aktu prawa miejscowego, udzielającego organowi wykonawczemu ogólnie zgody na zawieranie takich umów w przyszłości. Przepis art. 37 u.g.n. w ust. 1 stanowił w czasie wydawania kwestionowanej uchwały, że "nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu". Przepis ten stanowił jednocześnie, że wymóg przetargu obowiązuje "z zastrzeżeniem ust. 2 i 3". Przepis ust. 2 określał przypadki zbywania nieruchomości w drodze bezprzetargowej, zaś ust. 3 zawierał upoważnienie dla rady gminy do podjęcia uchwały zwalniającej z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości w określonych przypadkach. Ustalając zakres odesłania zawartego w art. 37 ust. 4 u.g.n. należy odwołać się do wyroku WSA we Wrocławiu z 09.10.2018r., sygn. akt II SA/Wr 605/18, gdzie rozstrzygając zagadnienie prawne, czy mamy do czynienia z odesłaniem dalszym, przewidującym stosowanie odpowiednie ponadto ust. 2 i 3, a nie tylko samego ust. 1, zwraca się uwagę na nowelizację art. 37 ust. 4 u.g.n. z dnia 5.11.2009 r. oraz na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 27.07.2009 r., sygn. akt I OPS 1/09. W przypadku tej ostatniej uchwały istotną wskazówką interpretacyjną stanowić może przywołanie z jej uzasadnienia tezy, że do czasu nowelizacji u.g.n. ustawą z 28.11.2003 r. obowiązek ustawowy przeprowadzenia przetargu nie odnosił się do umów użytkowania, najmu lub dzierżawy nieruchomości gminnych, lecz mógł być wprowadzony przez radę gminy, w ramach określania zasad gospodarowania mieniem (art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g.). Natomiast po nowelizacji obowiązek ustawowy przeprowadzenia przetargu powstał przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata. Dalej w uchwale NSA wskazano, że gdyby ustawodawca zamierzał ustanowić obowiązek przeprowadzania przetargu oraz jednocześnie dopuszczał uchylenie tego obowiązku uchwałą rady gminy w każdym przypadku, bez ograniczeń, to zbędne było odesłanie zawarte w ust. 4 do ust. 1. Pod wpływem uchwały NSA ustawodawca nowelizacją art. 37 ust. 4 u.g.n. z 5.11.2009 r. wyeliminował to odesłanie, potwierdzając, że od początku jego zamiarem było danie radzie nieograniczonej możliwości odstąpienia od trybu przetargowego, a więc bez ograniczeń określonych w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z 5.11.2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – druk sejmowy nr VI.1891). Pamiętając o tym, że ważność każdego aktu prawnego uzależniona jest w szczególności od zgodności z prawem obowiązującym w dacie podjęcia aktu, należy zauważyć, że w przypadku zaskarżonej uchwały upoważnienie udzielone przez Radę dla Wójta na odstąpienie od wyłonienia najemcy lokalu użytkowego w trybie przetargowym nastąpiło z powołaniem się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust. 2 u.s.g. Stosownie do ówczesnego brzmienia tego pierwszego przepisu, do wyłącznej właściwości rady należało: podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z kolei przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy upoważniał gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze gminy, w tym stosownie do ust. 2 tego unormowania (między innymi) w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. W kontekście zarzutów skargi za istotne należy uznać domniemanie legalności podjętego aktu i związanej z nim konieczności niewątpliwego wykazania jego niezgodności z prawem oraz domniemania i rozgraniczenia kompetencji organu stanowiącego i organu wykonawczego gminy w zakresie w szczególności gospodarowania mieniem komunalnym. Odnosząc podane przepisy ustawowe do zakwestionowanych unormowań uchwały należy wskazać, że art. 37 u.g.n. uznawany jest za lex specialis w stosunku do art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. Przejawem natomiast trudności interpretacyjnych przy wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. może być komentarz E. Bończak-Kucharczyk (wyd. 2018 r.), gdzie w części 4 powiedziano, że art. 37 ust. 4 u.g.n. nie zawiera samodzielnej regulacji pozwalającej na odstąpienie od przetargu, zaś w części 5, że błędna jest wykładnia jakoby art. 37 ust. 4 dotyczył wyłącznie sytuacji opisanych w ust. 2 i 3. Jak wskazuje komentarz "tryb bezprzetargowy zawierania umów najmu i dzierżawy na czas nieoznaczony lub na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata mógł być zatem, za zgodą rady, wprowadzany także w przypadkach, o których nie ma mowy w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n.". Ten kierunek wykładni potwierdza nowelizacja art. 37 ust. 4 u.g.n. z dnia 5.11.2009 r. Powołując wyrok II SA/Kr 442/09 komentatorka cytuje pogląd prawny, że "możliwa jest zgoda generalna, dla wszystkich kategorii umów użytkowania, najmu i dzierżawy en bloc". Autorka wskazuje także, że uchwały w sprawach z art. 37 ust. 4 u.g.n. mają mieć charakter indywidualny. Przytoczenie zatem odmiennych poglądów pozwala na stwierdzenie, że wykładnia art. 37 ust. 4 u.g.n. nie była jednoznaczna w dacie podejmowania zaskarżonej części uchwały. Fakt, że wykładnia tego przepisu była wątpliwa powoduje, że nie sposób uznać, że kwestionowana uchwała wymaga eliminacji z obrotu prawnego. Podstawą do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego jest przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. Przesłanki do uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy określa zaś przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Należy bowiem mieć na względzie, że nieważność uchwały rodzi daleko idące skutki, z mocą od daty jej podjęcia. Adekwatne do wagi tych skutków muszą być zatem powody stwierdzenia nieważności aktu. Implikacje orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy zostały określone poprzez posłużenie się określeniem nieostrym, niemniej jednak wskazującym na doniosłość uchybienia. Przesłanka sprzeczności z prawem oznacza, że naruszenie prawa powszechnie obowiązującego, niezgodność z nim musi polegać na takim naruszeniu, którego skutki stoją w opozycji do reguł prawa, stanowiąc w konsekwencji stan przeciwny od regulowanego lub dopuszczonego przepisami. Sprzeczność jest stanem stanowiącym zaprzeczenie stanu powinnego, jego odwrotnością. Orzekanie o sprzeczności uwarunkowane jest zatem uprzednim ustaleniem stanu zgodnego z prawem jako stanu modelowego. Sytuacja staje się skomplikowana, gdy stan modelowy nie jest jednoznaczny, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Niezależnie od zasadności każdego opisanych stanowisk odnośnie do wykładni art. 37 ust. 4 u.s.g. w brzmieniu z daty podjęcia uchwały i ich oceny przez sąd orzekający, faktem jest istniejąca rozbieżność wykładni przywołanego wcześniej unormowania. Skoro w dacie podejmowania skarżonej uchwały nie doszło do jednoznacznego ujednolicenia wykładni, to stan odpowiadający jednej z dopuszczanych interpretacji nie może zostać uznany za sprzeczny, czyli ewidentnie niezgodny z prawem. Z tych względów w ocenie sądu nie mógł odnieść skutku zarzut skargi polegający na ewidentnym przekroczeniu delegacji ustawowej przez organ stanowiący gminy. Zauważyć przy tym należy, że twierdzenie skarżącego o konieczności indywidualizowania zgody na tryb bezprzetargowy, podpierane wyrokami WSA w Olsztynie z 1.10.2015 r., sygn. akt II SA/Ol 859/15 i WSA we Wrocławiu z 20.09.2017r., sygn. akt II SA/Wr 379/17, nie jest w orzecznictwie sądowym jednolicie oceniane. Poza powołanymi już wcześniej wyrokami w sprawach II SA/Kr 442/09 i II SA/Wr 605/18, wśród wyroków opowiadających się za możliwością wyrażenia zgody w sposób generalny wymienić należy orzeczenia tut. Sądu z: 14.11.2018 r. sygn. akt II SA/Wr 627/18 i 5.12.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 643/18. Przyjęty w tych wyrokach pogląd prawny o braku przeszkód, aby zgoda Rady na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umów najmu lokali użytkowych miała charakter generalny i była elementem uchwały o zasadach nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, znajduje swoje uzasadnienie również w komentarzu G. Bieńka i aktualizacja M. Gdesza do art. 37 u.g.n. (zob. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, tenże, Warszawa 2012, s. 343). Odnosząc się natomiast do pozostałych argumentów użytych przez skarżącego należy zauważyć, że w sprawie nie trzeba nikogo przekonywać do tego, że przepisy u.g.n. mają zastosowanie do nieruchomości gruntowych oraz nieruchomości budynkowych i nieruchomości lokalowych, o ile stanowią odrębny przedmiot własności. Powołany w skardze wyrok o sygn. akt II SA/Lu 398/10 dotyczył natomiast zgoła odmiennego zagadnienia, które związane było z podjęciem przez Radę uchwały w sprawie określenia zasad najmu pomieszczeń w budynku Urzędu Miejskiego oraz garażu, które nie mieszczą się w pojęciu "nieruchomości" (art. 46 § 1 k.c.). Wobec tego uznano, że Rada nie miała uprawnień do wyrażania zgody na zawieranie tego rodzaju umów najmu. W takiej sytuacji bowiem zarówno sfera zamierzeń, jak i ich wykonanie, należy do kompetencji wójta, co pozostaje w zgodzie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W przekonaniu Sądu również argument o pozbawieniu przez generalną zgodę uprawień kontrolnych Rady nie znajduje wystarczającego oparcia w przepisach prawa. Jak wskazuje się w wyroku II SA/Wr 643/18, to rzeczą rady gminy, będącej organem podmiotu samodzielnego na zasadzie art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, jest czy swoją ustawową kompetencję do wyrażania zgody na odstępstwo od przetargowego trybu zawierania umów będzie wyrażać ad hoc, przy każdej jednostkowej sprawie, czy też wyrazi ją w sposób generalny. Dalej zauważa się, że tego zagadnienia nie można postrzegać w kategoriach swego rodzaju "wyzbywania się" przez radę gminy uprawnień kontrolnych względem wójta. Przede wszystkim jest kwestią sporną, czy uprawnienie do wyrażania w takim przypadku zgody jest przejawem funkcji kontrolnej czy też raczej kompetencją do współzarządzania mieniem publicznym. Ponadto zauważa się w tym orzeczeniu, że w świetle art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. już samo podjęcie uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami oznacza ex lege utratę uprawnienia do wyrażania przez radę gminy zgody o charakterze jednostkowym. Ustawodawca nie dostrzega więc w takim stanie rzeczy jakiegoś szczególnego uszczerbku dla funkcji kontrolnej rady gminy. Reasumując, zdaniem sądu, nie sposób przyjąć, aby za naruszenie prawa, które mieści się w kategorii naruszeń "istotnych" (argument a contrario z art. 91 ust. 4 u.s.g.) można było w warunkach tej sprawy uznać, podjęcie przez Radę aktu o charakterze generalnym, stanowiącego akt prawa miejscowego, w którym jednocześnie uregulowano zasadę oraz wyjątki od przetargowego trybu najmu samodzielnego lokalu użytkowego lub jego części, czerpiąc kompetencję do jego uchwalenia z powołanych przepisów u.s.g. Z podanych przyczyn skarga postulująca stwierdzenie nieważności zaskarżonych unormowań uchwały okazała się nieuzasadniona, co zgodnie z art. 151 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) wywołało jej oddalenie w całości.