II SA/Wr 64/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu mieszkalnego postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis w kwocie 500 zł (pięćset złotych). W dniu 24 stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga Gminy W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...], którą nakazano Gminie W. rozbiórkę obiektu mieszkalnego znajdującego się na terenie działki nr 4/11 (przed podziałem nr 4/8), AM-5, obr. P., przy ul. [...] we W., oznaczonego symbolem "E", usytuowanego w północno-wschodniej części zgrupowania obiektów objętych postępowaniem, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarga została opatrzona datą 23 grudnia 2013 r., a podpisał ją wskazany w nagłówku skargi pełnomocnik K.D. - Dyrektor Zarządu Zieleni Miejskiej we W.. Zarządzeniem z dnia 24 stycznia 2014 r. Przewodniczący Wydziału II w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu wezwał stronę skarżącą do usunięcia braków formalnych skargi poprzez podpisanie skargi przez osobę uprawnioną do reprezentowania Gminy w siedzibie Sądu lub podpisanie dołączonej kserokopii skargi i odesłanie jej na adres Sądu oraz nadesłanie 1 egzemplarza odpisu skargi poświadczonego za zgodność z oryginałem lub własnoręcznie podpisanego, wskazując, że odpisem pisma mogą być też uwierzytelnione fotokopie lub uwierzytelnione wydruki poczty elektronicznej - w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Odpis powyższego zarządzenia doręczono stronie skarżącej w dniu 5 lutego 2014 r. W dniu 11 lutego 2014 r. zostały przedłożone w biurze podawczym Sądu dwa egzemplarze pisma zatytułowanego "Skarga na decyzję nr [...]", datowanego na dzień 11 lutego 2014 r.. W nagłówku skargi jako stronę skarżącą wpisano Gminę W. reprezentowaną przez Wiceprezydenta A.G.. Skarga została podpisana przez A.G., który mimo że w treści skargi wskazuje, że zaskarża wyżej wymienioną decyzję "w imieniu strony skarżącej Gminy W., powołując się na udzielone pełnomocnictwo, które załączam", takiego pełnomocnictwa nie przedłożył. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga do sądu administracyjnego może być skutecznie wniesiona, jeżeli odpowiada wymaganiom określonym w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.s.a.". Stosownie do art. 57 § 1 u.p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Zgodnie z art. 46 § 1 u.p.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać: 1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; 2) oznaczenie rodzaju pisma; 3) osnowę wniosku lub oświadczenia; 4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; 5) wymienienie załączników. Do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który przedtem nie złożył pełnomocnictwa (art. 46 § 3). Oprócz wymagań przewidzianych w powyższym przepisie, stanowiących o kompletności pisma, przepis art. 47 § 1 u.p.p.s.a. przewiduje, że do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Zgodnie z art. 47 § 2 u.p.p.s.a. odpisami w rozumieniu § 1 mogą być także uwierzytelnione fotokopie bądź uwierzytelnione wydruki poczty elektronicznej. Nie budzi wątpliwości, że na równi z wymogami pisma, o których mowa w art. 46 u.p.p.s.a., należy traktować wymogi określone w art. 47 u.p.p.s.a. W literaturze podkreśla się, że warunki formalne określone w art. 46 u.p.p.s.a. stanowią razem z art. 47 u.p.p.s.a. ogólne wymagania formalne, przewidziane dla wszystkich pism procesowych, zaś tryb określony w art. 49 u.p.p.s.a., tj. uzupełnienia lub poprawienia braków formalnych dotyczy wymogów wymienionych w art. 46 i 47 u.p.p.s.a. (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego. Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 236 i 237). Po myśli art. 49 § 1 u.p.p.s.a., określającego tryb usuwania braków formalnych, jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zastrzeżenie "chyba że ustawa stanowi inaczej" odnosi się do sankcji, gdy strona nie usunie braków pisma w terminie i ma zastosowanie w odniesieniu do m.in. skargi, która podlega odrzuceniu, a nie pozostawieniu bez rozpoznania (art. 58 § 1 pkt 3). Art. 49 § 3 u.p.p.s.a. stanowi natomiast, że pismo poprawione lub uzupełnione w terminie wywołuje skutki od dnia jego wniesienia. Wymienione przepisy nie wprowadzają różnic w zakresie dotyczącym wzywania do uzupełnienia braków formalnych pisma w zależności od charakteru uchybienia. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 18 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 13/13, publ. LEX nr 1404016), zgodnie z którą niedołączenie przez skarżącego wymaganej liczby odpisów skargi i odpisów załączników, zgodnie z art. 47 § 1 u.p.p.s.a., jest brakiem formalnym skargi, o którym mowa w art. 49 § 1 w związku z art. 57 § 1 u.p.p.s.a., uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu, który nie może być usunięty przez sporządzenie odpisów skargi przez sąd. Odpisem pisma procesowego jest każdy dalszy jego egzemplarz, zgodny z oryginałem. Istotą odpisu jest odwzorowanie w dowolnej technice pełnej treści składanego pisma. Bez względu na to, czy jest to egzemplarz pisma zgodny układem treści z oryginałem (fotokopia, wydruk komputerowy), czy też osobno sporządzony dokument, zawsze niezbędne jest poświadczenie jego zgodności z oryginałem (postanowienie NSA z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 927/09, publ. LEX nr 563564.). Przez to poświadczenie osoba poświadczająca przyjmuje odpowiedzialność za zgodność pisma z oryginałem. Uwierzytelnienia takiego dokonuje strona, która jest autorem danego pisma procesowego lub jej pełnomocnik (postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2351/11, publ. LEX nr 1149364). Odpisem pisma może być kopia maszynowa, a także kopia wykonana przy użyciu każdej innej techniki powielania, np. wydruk komputerowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 774/06, Legalis). Istotą odpisu jest odwzorowanie w dowolnej technice pełnej treści składanego pisma (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 407/08, Legalis). W rozpatrywanej sprawie pomimo prawidłowego doręczenia wezwania do usunięcia braków formalnych skargi i precyzyjnego wskazania w tym wezwaniu sposobu usunięcia tych braku w postaci nadesłania odpisu skargi strona skarżąca nie usunęła ich w zakreślonym przez Sąd terminie. Strona skarżąca nie nadesłała odpisu skargi, a w istocie do Sądu zostało złożone nowe pismo. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Ponadto, należy wskazać, że skarżąca Gmina W. jest niewątpliwie osobą prawną (działa w sprawie jako właściciel nieruchomości, na której posadowiono sporny obiekt budowlany). Stosownie zaś do przepisu art. 28 § 1 u.p.p.s.a. osoby prawne dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Natomiast przepis art. 29 u.p.p.s.a. stanowi, że organ albo osoby, o których mowa w art. 28, mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). W myśl art. 31 wyżej wymienionej ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z powyższego zaś wynika, że organem gminy uprawnionym do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a zatem w niniejszej sprawie Gminę W. winien reprezentować Prezydent W.. Jak wynika z akt sądowych w niniejszej sprawie do skargi Gminy W. (pierwsza czynność procesowa) dołączono kserokopię pełnomocnictwa Prezydenta W. dla K.D. – Dyrektora Zarządu Zieleni Miejskiej we W.. Wynika z niego, że K.D. umocowany jest do: 1) jednoosobowego działania w zakresie zarządzania Zarządem Zieleni Miejskiej we W. i reprezentowania go na zewnątrz oraz do składania oświadczeń woli w imieniu Miasta przy zawieraniu umów pozostających w sferze działania jednostki, obejmujących także procedurę związaną z zamówieniami publicznymi; 2) występowania w imieniu Gminy W. przed sądami powszechnymi i sądami administracyjnymi, organami administracyjnymi, organami egzekucyjnymi i organami podatkowymi w sprawach wynikających z zakresu działania jednostki oraz do udzielania pełnomocnictw w tym zakresie; 3) udzielania dalszych pełnomocnictw pracownikom Zarządu Zieleni Miejskiej we W. w zakresie określonym w punkcie 1. Zgodnie jednak z art. 35 § 1 u.p.p.s.a. pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Pełnomocnikiem zaś osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Dotyczy to również państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej (art. 35 § 2). Odnosząc powyższe przepisy do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 33 ust. 1 w związku z art. 11a pkt 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym prezydent miasta wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu gminy, którego jest kierownikiem, co w niniejszej sprawie oznacza, że aparatem pomocniczym Prezydenta W. jest Urząd Miejski W.. Dlatego też uznano, że pełnomocnictwo udzielone K.D., który jest pracownikiem Zarządu Zieleni Miejskiej we W. (jednostki organizacyjnej Gminy W. niewchodzącej w skład Urzędu Miejskiego W.) nie jest skuteczne i wezwano do uzupełnienia braku skargi poprzez jej podpisanie przez osobę uprawnioną do reprezentowania Gminy W.. Sąd podziela pogląd, że to pracownik zatrudniony w urzędzie obsługującym organ jest jednocześnie pracownikiem tego organu w rozumieniu art. 35 § 2 zdanie ostatnie u.p.p.s.a. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OZ 785/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W przepisie art. 35 § 2 u.p.p.s.a. zawarta jest więc norma prawna, że pełnomocnikiem organu administracji publicznej jako państwowej i samorządowej jednostki organizacyjnej, może być pracownik tego organu zatrudniony w urzędzie kierowanym przez ten organ (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt I OZ 740/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast pracownik jednostki organizacyjnej gminy niebędącej urzędem gminy nie jest pracownikiem organu wykonawczego gminy w rozumieniu art. 35 § 2 u.p.p.s.a. (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 527/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega jednak wątpliwości, że brak należytego dokumentu stwierdzającego umocowanie do reprezentacji strony skarżącej stanowi brak formalny skargi, który podlega usunięciu w trybie art. 49 § 1 u.p.p.s.a. Wobec tego wystosowano wezwanie do uzupełnienia braku formalnego skargi, w odpowiedzi na które strona skarżąca złożyła pismo procesowe zatytułowane "Skarga na decyzję nr [...]" z dnia 11 lutego 2014 r., które zostało podpisane przez Wiceprezydenta Wrocławia A.G.. Do pisma tego jednak nie dołączono pełnomocnictwa wskazującego na uprawnienie A.G. do reprezentowania Gminy W. w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wprawdzie zgodnie z art. 26a ustawy o samorządzie gminnym w urzędzie gminy mogą być zatrudnieni zastępcy wójta, jednak z samego faktu zatrudnienia w urzędzie nie wynika legitymacja do działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w imieniu gminy jako osoby prawnej. Oceniając skargę i pismo procesowe strony skarżącej z dnia 11 lutego 2014 r., Sąd doszedł do przekonania, że ani do skargi, ani do tego pisma nie dołączono w istocie dokumentu, z którego wynikałoby, że osoba je podpisująca ma umocowanie (raz K.D., następnie A.G.) do reprezentowania strony skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zgodnie z powołanymi wyżej przepisami u.p.p.s.a. Zdaniem Sądu niewykonanie w terminie obowiązku polegającego na przedstawienia dokumentu określającego umocowanie do reprezentowania strony skarżącej również skutkować musi odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 oraz § 3 u.p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. Orzeczenie w punkcie II sentencji znajduje uzasadnienie w przepisie art. 232 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. Z tych względów orzeczono jak w sentencji.