II SA/Wr 650/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 3 grudnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku W. K. i G. K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. K. i G. K. na decyzję Wojewody D. z dnia 2 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę p o s t a n a w i a: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący W. K. i G. K. reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego P. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewody D. z dnia 2 września 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia 8 lutego 2010 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą na rzecz A. sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla zamierzenia, które obejmuje nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego o jedną kondygnację z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną, przewidzianego do realizacji we Wrocławiu, przy ul. W. [...], [...] na działce oznaczonej geodezyjnej jako nr [...], AM-10, obręb O.. W złożonej skardze pełnomocnik powołując się na przepis art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, argumentując, że wykonanie zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie podjęcie przez inwestora kroków zmierzających do realizacji planowanej inwestycji spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Autor skargi podniósł, że rozpoczęcie budowy według projektu, który przewiduje ograniczenie nasłonecznienia pomieszczeń znajdujących się w budynkach sąsiednich, spowoduje negatywne, bardzo dotkliwe konsekwencje dla strony skarżącej, do których zaistnienia nie można dopuścić. W związku z powyższym należy stwierdzić, że istnieją uzasadnione podstawy do wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji - tym bardziej, jeżeli uwzględni ilość i charakter wad, jakimi dotknięte było postępowanie administracyjne poprzedzające jej wydanie. Pełnomocnik skarżących podkreślił przy tym, że zaskarżona decyzja Wojewody została wydana w sytuacji, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło już decyzję utrzymującą w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy. Mając powyższe na względzie wykonanie decyzji organu II instancji, która jest wydawana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, powinno być wstrzymane. Odnosząc się do treści art. 35a ustawy Prawo budowlane, uzależniającego możliwość wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji, pełnomocnik skarżących wskazał na fakultatywny charakter tej kaucji, która nie powinna być stosowana w każdej sytuacji. Zdaniem strony skarżącej wyłączenie stosowania tej możliwości powinno w szczególności dotyczyć decyzji dotkniętych taką ilością wad i uchybień, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W razie wniesienia skargi organ który wydał decyzję lub postanowienie może wstrzymać z urzędu lub na wniosek wykonanie zaskarżonego aktu w całości lub części (§ 2), jednakże po przekazaniu skargi przez organ sądowi, właściwym do udzielenia ochrony tymczasowej jest sąd (§ 3). Z przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a wynika, że wniosek o wstrzymanie wykonania musi dotyczyć aktu, którego wykonanie ma być wstrzymane i powinien kwalifikować się do wykonania. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu spoczywa zaś na stronie skarżącej. Przesłanki uprawniające Sąd do udzielenia stronie ochrony tymczasowej, to niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Są to pojęcia nieostre, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich ogólnej normy i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Użycie spójnika "lub" oznacza, że przesłanki te mogą zachodzić alternatywnie. Szkoda, o jakiej mowa w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a, nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi bowiem o taką szkodę (uszczerbek majątkowy lub niemajątkowy), która nie będzie mogła być wynagrodzona (usunięta) przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (vide: post. NSA z 20 grudnia 2004 r. w sprawie sygn. akt GZ 138/04, niepubl.). Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego, może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, LEX nr 192964). W ocenie Sądu, brak podstaw do uznania, że powyższe przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Skarżący nie wykazali bowiem, w swoim wniosku, że wykonanie zaskarżonej decyzji, może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia im znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. nie nakłada co prawda na stronę obowiązku udowodnienia przesłanek w nim określonych, jednak ich uprawdopodobnienie nie może opierać się tylko na samych twierdzeniach strony. Sąd musi w tym względzie dysponować jakimś materiałem dowodowym pozwalającym mu zająć stanowisko. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania aktu spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swoich twierdzeń. Warunkiem wydania przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu jest więc wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności (zdarzeń) uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń, świadczących o istnieniu poważnych zagrożeń, które uzasadniać mogą udzielenie ochrony tymczasowej (por. B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Zakamycze 2005, s. 168). Argumentacja strony musi być odpowiednia - tzn. w sposób przekonujący pokazująca konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (tak NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06 nie publik). Twierdzenia zawarte we wniosku powinny być zaś poparte dokumentami źródłowymi. Sąd ocenia natomiast, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają (lub nie) za udzieleniem ochrony tymczasowej. W tym kontekście stwierdzić także należy, że na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nabywa prawo zabudowy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem doktryny, że jeżeli zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego wykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę stanowi realizację "prawa zabudowy" (art. 4 tej ustawy) to wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (A. Skoczylas, Wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonalności pozwolenia na budowę w świetle orzecznictwa NSA, Administracja. Teoria, Dydaktyka, Praktyka 2006 r., Nr 1, s. 24-26). Wydając zatem postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji jak i o odmowie wstrzymania, sąd winien odnieść się tylko do wykazania czy zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Omawianą kwestię sąd administracyjny powinien rozważyć przede wszystkim na podstawie okoliczności wskazanych przez wnioskodawców, ale musi uwzględnić także inne okoliczności, które mają znaczenie dla rozpoznania wniosku. Niebezpieczeństwo wystąpienia negatywnych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy przede wszystkim inwestora, a jedynie w niektórych przypadkach może odnieść się także do innych podmiotów. Należy bowiem zaznaczyć, że kontynuowanie prowadzonych przez inwestora prac budowlanych, zanim Sąd rozstrzygnie wszelkie sprawy dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych z rozbiórką wznoszonych obiektów budowlanych (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 1368/08). Powyższe nie oznacza, że negatywnymi konsekwencjami wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być dotknięci także inni uczestnicy postępowania. Oceniając zatem wniosek dotyczący wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, Sąd winien ocenić zarówno w stosunku do strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, bowiem konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora jak i pozostałe strony tego postępowania. Pamiętać przy tym trzeba, że wykonanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), jest realizacją "prawa zabudowy", określonego w art. 4 tej ustawy, w związku z czym wytrzymanie wykonania takiej decyzji winno mieć charakter wyjątkowy. Brzmienie art. 35a ust. 1 Prawa budowlanego dowodzi, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora, nierzadko mogącą spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Reasumując, rozpoznając wniosek pełnomocnika skarżących w zakresie tak rozumianych przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. uznać należało, że nie może on zostać uwzględniony. We wniosku o wstrzymanie pełnomocnik skarżących wskazał, że rozpoczęcie budowy według projektu, który przewiduje ograniczenie nasłonecznienia pomieszczeń znajdujących się w budynkach sąsiednich, spowoduje negatywne, bardzo dotkliwe konsekwencje dla strony skarżącej, do których zaistnienia nie można dopuścić. Pełnomocnik skarżących w sposób ogólny uzasadnił zatem złożony wniosek. Tymczasem, aby stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skarżący musi powołać się na konkretne okoliczności pozwalające wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne. Tak jak podkreślono wyżej, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Tym samym w niniejszej sprawie brak odpowiedniego uzasadnienia wniosku uniemożliwił Sądowi jego merytoryczną ocenę. Na marginesie wskazać można jeszcze, że w razie ewentualnego uchylenia w postępowaniu sądowym zaskarżonej decyzji zawsze potencjalnie możliwa jest rozbiórka wybudowanego obiektu i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że zrealizowanie inwestycji doprowadzi do nieodwracalnego skutku. To inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. W świetle przedstawionych we wniosku okoliczności z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Podstawy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie mogły stanowić również sformułowane w skardze zarzuty odnośnie postępowania, w którym zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że kontrola legalności decyzji odbywa się na etapie rozpoznania skargi, a nie podczas rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania tej decyzji. W tym postępowaniu Sąd jedynie ocenia, czy spełnione są przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, o jakich stanowi przytoczony wyżej art. 61 § 3 p.p.s.a., a więc czy w istocie wskazana przez stronę szkoda ma znaczny rozmiar lub istnieje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Rozpoznając przedmiotowy wniosek, Sąd nie bada, zatem merytorycznej zasadności samej skargi, gdyż ustawa normująca postępowanie przed sądami administracyjnymi nie zawiera regulacji umożliwiającej zastosowanie omawianej instytucji w zależności od oceny prawdopodobieństwa wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności (por. postanowienia NSA: z dnia 6 lutego 2008 r. I OZ 47/08; z dnia 1 kwietnia 2008 r. I OZ 209/08; z dnia 3 lipca 2008 r. I OZ 493/08; z dnia 18 czerwca 2008 r. I OZ 386/08; z dnia 13 czerwca 2008 r. I OZ 410/08). Nadto odnosząc się podnoszonej we wniosku okoliczności związanej z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji utrzymującej w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy, zauważyć należy, na co zwrócił uwagę Wojewoda D. w uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 listopada 2010 r. nr [...] odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji, iż wbrew sugestii pełnomocnika skarżących, przedmiotem rozstrzygnięcia Kolegium było jedynie uchylenie - wydanej w ramach wznowionego postępowania - decyzji Prezydenta W. z dnia 27 stycznia 2010 r. odmawiającej uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Oznacza to, że w ramach wznowionego postępowania nie wzruszono ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), co skutkuje tym, że rozstrzygniecie to nadal podlega wykonaniu. W rezultacie Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na marginesie nadmienić należy, że brak przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie przesądza o losie skargi, którą Sąd podda odrębnemu badaniu pod kątem zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 61 § 3 i 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji postanowienia.