II SA/Wr 66/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 14 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. E. R. "P." na uchwałę Rady Gminy Ż. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż. dla obszaru realizacji szybu [...] wraz z niezbędnymi powiązaniami infrastrukturalnymi i komunikacyjnymi postanawia: odrzucić skargę. Stowarzyszenie S. E. R. "P." z siedzibą w G. (dalej: "strona skarżąca") złożyło w dniu 7 stycznia 2021 r. pismo skierowane do Rady Gminy Ż. żądając usunięcia przez Radę naruszeń prawa w Uchwale z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż. dla obszaru realizacji szybu [...] wraz z niezbędnymi powiązaniami infrastrukturalnymi i komunikacyjnymi. W piśmie z 28 stycznia 2021 r. Stowarzyszenie w odpowiedzi na wezwanie o doprecyzowanie treści pisma z dnia 5 stycznia 2021 r., wskazało, że stanowi ono skargę na ww, uchwałę Rady Gminy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Z treści ww. skargi wynika, że strona wniosła o usunięcie uchybień w postaci: nieuwzględnienia planu gospodarowania na gruntach rolnych wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nieuwzględnienia programu ochrony powietrza, który jest aktem prawa miejscowego, nieuwzględnienia wartości przyrodniczej gleby wynikającej z badań stanu jakości gleb, roślin (płodów rolnych) i powietrza, nieuwzględnienia wpływu planowanych inwestycji na poziom wód podziemnych (wody artezyjskie), nieuwzględnienia w studium potrzeb ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz działań prozdrowotnych wynikających z ustawy prawo ochrony środowiska, niezabezpieczenia roszczeń środowiskowych (negatywnych wpływów na środowisko), braku uwzględnienia w projekcie projektu studium działań minimalizujących negatywne wpływy, nie wyłączenie z produkcji rolnej gruntów nie nadających się do wykorzystania rolniczego, pomimo że rolnicy boją się odpowiedzialności za utratę wartości gleby i kar za trucie, brak zabezpieczeń środowiskowych dla mieszkańców wsi S., nieuwzględnienie wyników konsultacji społecznych, które odbyły się w miejscowości S. i K. poprzez głosowanie wszystkich mieszkańców zorganizowane przez Gminy, których wynikiem było niewyrażanie zgody mieszkańców na nowe inwestycje przez K. P.M. S.A. dopóki nie zostaną załatwione sprawy związane z działalnością H.M. G., brak rozpatrzenia wniosku o przeznaczenie terenu (w domyśle) jako terenu przemysłowego zgodnie z literą prawa, nie przeznaczenie działek nr [...],[...],[...] w obrębie S. ze względu na negatywne oddziaływanie H.M. G. i zanieczyszczenia na tereny przemysłowe, brak zrealizowania dyrektywy z 15 grudnia 2004 r. dot. arsenu, kadmu, innych metali ciężkich (WE107) i dyrektyw Unijnych WE z 21 maja 2008 r., dot. pyłu PM10 w powietrzu, brak zmiany przeznaczenia działek nr [...],[...] na tereny przemysłowo-budowlane z dopuszczeniem działalności rolniczej (produkcji rolnej), brak zmiany przeznaczenia działek oznaczonych numerami geodezyjnymi nr [...],[...],[...], obręb S. z przeznaczenia rolnego na przeznaczenie przemysłowe, nieuwzględnienie wniosku strony skarżącej o zawieszenie postępowania administracyjnego w ww. przedmiocie do czasu opracowania programu ochrony powietrza na terenie gminy oraz wykonania opinii o wszystkich skutkach oddziaływania na środowisko mających powstać na obszarze gminy urządzeń infrastruktury szybu [...], niewzięcie pod uwagę wniosku z dnia [...] września 2020 r. o wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę kwestii zlokalizowania urządzeń ww. inwestycji od terenów dla zabudowy zagrodowej oraz zabudowy mieszkaniowej (MN) w odległości: a) o (MN) do nieprzekraczalnej linii zabudowy dla wyższych budynków -350 m (zgodnie z pomiarem wykonanym w geoportalu), niewzięcie pod uwagę ewentualnych przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu podczas budowy szybu [...] oraz po jego uruchomieniu względem bliskiego sąsiedztwa inwestycji od obecnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) czy zrobiony jest plan awaryjny w razie tego przekroczenia, niewzięcie pod uwagę możliwości obniżenia warstwy wodonośnej, nieuwzględnienie konieczności budowy barier dźwiękochłonnych pomiędzy planowaną inwestycją budowy szybu [...], a najbliższą zabudową mieszkaniową (MN). Ponadto, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i obciążenie Organu kosztami postępowania w całości. W odpowiedzi na skargę z dnia 5 stycznia 2021 r. organ administracji wniósł o: 1/ odrzucenie skargi na postawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."); 2/ zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu, powołując się na art. 50 p.p.s.a., podniesiono, że strona skarżąca nie wykazała posiadania interesu prawnego do wniesienia skargi. Nie wynika z niej bowiem, aby Stowarzyszenie posiadało w obrębie objętym zaskarżoną uchwałą, nieruchomości w stosunku, do których został naruszony interes prawny lub, że działa w czyimś imieniu. Organ w dalszej kolejności przywołał poglądy doktryny i orzeczenia odnoszące się do legitymacji strony do wniesienia skargi w przedmiocie tożsamym jak w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższego przedstawił także argumenty merytorycznie odnoszące się do zarzutów skargi. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 8 marca 2021 r. do usunięcia braków formalnych skargi w postaci m.in. określenia naruszenia prawa bądź interesu prawnego, strona skarżąca pismem z dnia 26 marca 2021 r. wskazała, że doszło do naruszenia jej prawa do życia w czystym i przyjaznym środowisku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej p.p.s.a. i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest uchwała zmieniająca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla obszaru realizacji szybu [...] wraz z niezbędnymi powiązaniami infrastrukturalnymi i komunikacyjnymi. Zgodnie z dominującym poglądem orzecznictwa skarga na uchwały w wyżej wymienionym przedmiocie jest dopuszczalna ze względu na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej, pomimo że studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2014 r. sygn. akt II OSK 706/13, z dnia 12 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 260/16 oraz z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 145/15). Podstawa do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne zaskarżenie uchwały rady gminy z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest zatem uzależnione od wykazania przez skarżącego, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Innymi słowy, dopuszczalność skargi wniesionej na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., oprócz posiadania interesu prawnego, uwarunkowana jest także jego naruszeniem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną, czyli interes prawny oraz to, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając go uprawnień, ograniczając lub uniemożliwiając ich realizację, czyli naruszenie interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19.06.2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (wyrok NSA z 4.09.2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, publ. LEX nr 53376; wyrok NSA z 14.03.2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, publ. LEX nr 81964). Oznacza to, że do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący musi w dacie wniesienia skargi legitymować się naruszonym interesem prawnym. W skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z 4.02.2005r., sygn. akt OSK 1563/04, Lex nr 171196). Naruszenie zindywidualizowanego interesu, nie zaś wadliwość obiektywna uchwały, stanowi legitymację do wniesienia skargi. Dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Daje Sądowi prawo do oceny - czy naruszenie interesu prawnego kwestionowanymi postanowieniami planu zostało dokonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące procedury uchwalania aktu planistycznego oraz czy gmina nie przekroczyła granic swoich uprawnień planistycznych. Zaskarżona uchwała może być wyeliminowana z obrotu prawnego, dopiero wówczas, gdy wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia prawa. Przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Formą realizacji tego obowiązku jest planowanie przestrzenne dokonywane przez organy gminy na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy sporządza - dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 i ust. 3 oraz następne u.p.z.p.). Z kolei w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy rada gminy sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 i następne u.p.z.p.). Plan miejscowy – stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. – jest aktem prawa miejscowego, w przeciwieństwie do studium, które - zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. – nie jest aktem prawa miejscowego, niemniej ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie będąc aktem prawa miejscowego, jest więc aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy i jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej (np. wyrok NSA z 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/2007). Mając na uwadze ten fakt, nie można zakładać - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2008 r. (sygn. akt II OSK 1765/07) - że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oceniając więc naruszenie interesu prawnego skarżącego, które jest przesłanką dopuszczalności skargi opartej na art. 101 u.s.g., trzeba widzieć różnice pomiędzy studium - jako aktem wewnętrznej polityki przestrzennej gminy, a aktem prawa miejscowego – jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego (wyroki NSA z: 26.02.2008r., sygn. akt II OSK 1765/07; 2.07.2009r., sygn. akt II OSK 414/09 – w orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy także powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można upatrywać w naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony (powyższy wyrok NSA z 26.02.2008r.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II OSK 706/13). Mając powyższe na uwadze, w niniejszej sprawie Sąd w pierwszej kolejności zobligowany jest do ustalenia, czy stronie skarżącej przysługuje interes prawny do wniesienia skargi. Z treści skargi wynika, że strona skarżąca zarzuca podjęcie uchwały z naruszeniem przepisów szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska, w tym, przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, norm dotyczących zanieczyszczenia powietrza, ochrony przed hałasem, prawa wodnego. Wskazuje także na podjęcie uchwały bez wymaganych zgód (w przypadku zmiany przeznaczenia gruntów rolnych), oraz bez uwzględnienia wyników konsultacji społecznych. Tym samym skarga zarzuca podjęcie uchwały w sprawie zmiany studium z naruszeniem zasad i trybu jej uchwalania. Natomiast w odpowiedzi na wezwanie Sądu Stowarzyszenie oświadczyło, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny przez naruszenie prawa do życia w czystym i przyjaznym środowisku. W związku z powyższym stwierdzić należy, że strona skarżąca nie dowiodła aby zaskarżone studium naruszało jej interes prawnie chroniony lub obowiązek. Wykazanie spełnienia tej przesłanki wymagało bowiem przywołania konkretnego aktu, z którego ten interes jest wywodzony. Nie wystarczy w tym względzie samo stwierdzenie – jak to uczyniono – że doszło do naruszenia procedury planistycznej, czy też zasad uchwalania studium przez naruszenie szeroko rozumianych przepisów odnoszących się do wymogów ochrony środowiska. Jak zostało wcześniej wspomniane, ocena co do podjęcia uchwały niezgodnie z tymi przepisami (w tym proceduralnymi) może być dokonana przez Sąd dopiero wówczas, gdy dowiedzione zostanie, że skarga wniesiona została przez osobę uprawnioną, która wykazała, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego, który wynikałby z np. posiadania tytułu prawnego do nieruchomości leżącej w granicach terenu objętego unormowaniami zaskarżonego aktu. Skarżąca nie dowiodła natomiast, że posiada tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej studium. Jak to już zostało wspomniane, interes prawny strony skarżącej, o którym stanowi ww. art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną. Stąd nie można stwierdzić, że studium, którego konsekwencją są ustalenia planu miejscowego, będzie oddziaływać na jej sferę praw i obowiązków skarżącego Stowarzyszenia. Wskazane akty planistyczne oddziałują bowiem na prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości znajdujących się na obszarze ich obowiązywania. Ewentualne naruszenie prawem chronionego interesu może zatem odnosić się do praw rzeczowych. Podmiot, któremu takie prawa do nieruchomości położonej w obszarze objętym działaniem studium nie przysługują nie ma więc prawnie chronionego interesu w przeciwieństwie do właściciela nieruchomości. Posiada on jedynie interes faktyczny, który jednak nie daje legitymacji do skarżenia studium. Legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika ani ze sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały, ani ze stanu zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie, musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on realnie istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 557/21). Ze skargi, jak i odpowiedzi na wezwanie Sądu nie wynika natomiast, aby strona skarżąca posiadała interes prawny wynikający z normy prawa materialnego. O interesie tym nie świadczy także prawo do życia w czystym i przyjaznym środowisku. Powołując się bowiem na prawo do życia w czystym środowisku, strona skarżąca nie wykazała przepisu prawa materialnego stanowiącego źródło tak rozumianego interesu. Uzupełniająco Sąd zauważa, że prawo do życia w czystym środowisku nie zostało uznane za dobro osobiste. Ochronie, jako dobra osobiste, podlegają zdrowie, wolność, prywatność, do naruszenia (zagrożenia) których może prowadzić naruszenie standardów jakości powietrza określonych w przepisach prawa. Środowisko naturalne nie jest dobrem osobistym lecz dobrem wspólnym, o które troska jest obowiązkiem każdego członka społeczeństwa, tak samo jak i państwa, jako zorganizowanej wspólnoty i jego organów. Standardy jakości powietrza, wody i gleby zostały w nauce oznaczone w celu określenia warunków, w których zdrowie i wolność człowieka są wolne od zagrożeń. Naruszenie tych standardów może prowadzić zatem do ingerencji w dobra osobiste, jakimi są przede wszystkim zdrowie, wolność, prywatność i powstania związanych z tym roszczeń cywilnoprawnych na rzecz jednostki (Uchwała SN z 28.05.2021 r., III CZP 27/20, LEX nr 3180102). Podkreślić także należy, że w oparciu o art. 101 u.s.g. zaskarżenie studium będzie możliwe wyłącznie w interesie własnym, nie zaś w obronie interesu publicznego, interesu cudzego lub actio popularis (zob. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 568/18, dostępne w CBOSA). W związku z powyższym, Sąd uznał, że strona skarżąca nie wykazała legitymacji do złożenia skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż. dla obszaru realizacji szybu [...] wraz z niezbędnymi powiązaniami infrastrukturalnymi i komunikacyjnymi. W konsekwencji podjętych ustaleń zastosowanie w niniejszej sprawie będzie mieć art. 58 § 1 pkt 5a, zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W tym stanie rzeczy, skarga podlega odrzuceniu, o czym zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzeczono w sentencji postanowienia.