II SA/Wr 660/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zaprzestania zbierania odpadów bez zezwolenia I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz zawiadomił organ (art. 32 p.p.s.a.), że na działce skarżącego składowane są pojemniki sprowadzane z zagranicy i przygotowywane do sprzedaży po ich umyciu, w wyniku czego powstają odpady ciekłe – przemysłowe. Z uwagi na usytuowanie w pobliżu stacji uzdatniania wody pitnej, zachodzi uzasadniona obawa jej zanieczyszczenia, co uzasadnia przeprowadzenie kontroli. Organ na podstawie art. 9 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 1688) w związku z art. 79a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168) przeprowadził kontrolę działalności skarżącej Spółki, reprezentowanej przez prezesa zarządu. Według protokołu kontroli działalność ta polega na nabywaniu zanieczyszczonych dużych pojemników do przewozu luzem (DPPL) w celu ich umycia, poddania próbie szczególności i dalszej sprzedaży. Skarżący złożył do starosty wniosek o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które powstaną w związku z eksploatacją instalacji do czyszczenia pojemników DPPL. Pojemniki zawierają pozostałości różnych substancji, w tym chemicznych o właściwościach palnych i żrących. Organ opisał proces technologiczny czyszczenia pojemników, podczas którego powstaną określone odpady. Z osobnego węzła naprawy pojemników powstaną odpady wkład DPPL z tworzywa sztucznego (07 02 13) i metalowy kosz na wkład (15 01 04). Przygotowana jest instalacja do mycia pojemników, która nie była eksploatowana. Według planu miejscowego z 2009 r. na terenie tym nie zezwala się na lokalizację obiektów i urządzeń niezwiązanych z eksploatacją kopalin. W dniu kontroli na terenie działki zgromadzonych było 2015 sztuk pojemników DPPL z pozostałościami różnego rodzaju substancji. Z niektórych etykiet wynikało o uprzednim przechowywaniu w pojemnikach substancji łatwopalnych i żrących. Nie zawierały informacji o rodzaju substancji i źródle ich pochodzenia. Skarżący kupuje pojemniki w kraju lub zagranicy. Jak stwierdza protokół "W świetle powyższych ustaleń pojemniki DPPL zanieczyszczone różnego rodzaju substancjami, w tym także substancjami niebezpiecznymi, które zostały odebrane od innych posiadaczy, stanowią odpady opakowaniowe, gdyż wyczerpują zapisy art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 21), zgodnie z którym odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do jego pozbycia się jest obowiązany. W związku z tym odbieranie odpadów opakowaniowych w postaci pojemników DPPL zanieczyszczonych różnego rodzaju substancjami i ich mycie, zgodnie z ... art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, wymaga uzyskania zezwolenia na prowadzenie zbierania i prowadzenie przetwarzania odpadów". Do protokołu kontroli dołączono umowę najmu, wniosek o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, plan miejscowy, informację o liczbie pojemników, protokół oględzin z dokumentacją fotograficzną, oświadczenie o miejscu pochodzenia pojemników i przysługiwaniu skarżącemu prawa własności pojemników oraz dokumenty o znaczeniu formalnym. Prezes zarządu skarżącego odmówił podpisania protokołu. Skarżący złożył do organu stanowisko zawierające zastrzeżenia do protokołu kontroli. Kwestionował niepowiadomienie o kontroli. Skarżący będzie wykonywał usługi polegające na myciu pojemników. Protokół z oględzin wymagał sprostowania. Pojemniki były puste i nieoczyszczone. Mogły znajdować się w nich uprzednio substancje łatwopalne i żrące. Skarżący omówił cechy pojemników wielokrotnego użytku i wynikające z umowy ADR (Dz. U. z 2011 r., poz. 641). Opakowania zostały bezpodstawnie uznane za odpady, bez wymaganych ustaleń faktycznych i uzasadnienia prawnego. Skarżący przedstawił obszerną argumentację prawną uzasadniającą twierdzenie, że pojemniki nie stanowią odpadów (umowa ADR, ustawa o dozorze technicznym Dz. U. z 2017 r., poz. 2040, art. 8 pkt 8 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi Dz. U. z 2018 r., poz. 150 oraz orzecznictwo NSA na tle art. 3 ust. 6 ustawy o odpadach – II FSK 522/15, II OSK 960/08 i 715/15, komentarze do art. 3). Przekazanie opakowań nastąpiło w celu ich dalszego wykorzystywania w dotychczasowy sposób, jedynie po ich umyciu przez skarżącego, co oznacza, że nie stanowią odpadu. Dlatego nie wymaga zezwolenia na podstawie art. 41 ust. 1. Opakowania wielokrotnego użytku nie stanowią odpadów. Organ odniósł się do tych zastrzeżeń na piśmie, uznając je za nieuzasadnione. Organ podkreślił, że opakowania zanieczyszczone zostały umieszczone w katalogu odpadów (rozprz. MŚ z dnia 9.12.2014 r. Dz. U. poz. 1923 – kod 15 01 10*). Opakowanie wielokrotnego użytku to kosze metalowe stanowiące część składową DPPL, natomiast wkłady nadają się do ponownego użytku dopiero po ich umyciu. Doprowadzenie ich do użytku oznacza przetwarzanie odpadów, co wymaga zezwolenia. Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 1688) organ zarządził wobec prezesa zarządu skarżącego bezzwłocznie zaprzestanie zbierania odpadów opakowaniowych bez wymaganego zezwolenia i poinformowanie organu o podjętych działaniach do dnia [...].07.2018 r. W uzasadnieniu zarządzenia organ przytoczył ustalenia z kontroli, a zatem że na terenie skarżącego zgromadzono 2015 sztuk używanych pojemników DPPL zawierających pozostałości różnych substancji, w tym chemicznych o właściwościach palnych i żrących. Skarżący skupuje te pojemniki w kraju i za granicą, aby doprowadzić je do użytku przez umycie i następnie sprzedać. Dlatego wkłady do metalowych koszy nie stanowią opakowań wielokrotnego użytku zgodnie z ustawą o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 150), skoro można z nich korzystać dopiero po ich umyciu. Oznacza to przetwarzanie odpadów, to jest prowadzenie odzysku. Instalacja do mycia pojemników DPPL nie jest eksploatowana. Pojemniki stanowią więc odpady opakowaniowe (art. 3 ust. 6 ustawy o odpadach Dz. U. z 2018 r., poz. 21), a ich zbieranie wymaga zezwolenia (art. 41 ust. 1 tej ustawy). W skardze do sądu administracyjnego skarżący domagał się uchylenia powyższego zarządzenia w oparciu o zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach w związku z art. 8 pkt 8 i 9 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz art. 3 ust. 1 pkt 18 i 22 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach przez uznanie, że eksploatacja instalacji do mycia pojemników DPPL stanowi przetwarzanie odpadów, a ponadto naruszenia postanowień ADR (Dz. U. z 2017 r., poz. 1119) przez nieprawidłową kwalifikację czynności określonych jako "regularna konserwacja pojemnika DPPL" w celu umożliwienia "ponownego użycia" jako przetwarzania odpadów. W uzasadnieniu skarżący powtórzył i rozwinął argumentację przedstawioną w pisemnym stanowisku. DPPL to opakowania wielokrotnego użytku i jednocześnie urządzenie transportowe do przewozu luzem. Skarżący skupuje próżne i nieoczyszczone DPPL, przy czym ich przesyłka w celu umycia nie stanowi przesyłania odpadów bez zgłoszenia (por. rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów Dz. U. UE. L. nr 190 s. 1). Wymagania dotyczące opakowań wielokrotnego użytku reguluje norma europejska EN 13429:2000 i jej polski odpowiednik PN-EN 13429:2002 Opakowania. Wielokrotne użycie. Skarżący omówił te wymagania. Organ pominął je przy wydaniu zarządzenia. Kolejno skarżący omówił odpowiednie postanowienia ADR. Regeneracja i regularna konserwacja opakowania DPPL (czyszczenie pojemnika) nie stanowi jego naprawy (przywrócenia użyteczności). Działalność ta podlega kontroli organów dozoru technicznego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1351) w odniesieniu do DPPL jako urządzenia transportowego. Kontrahenci skarżącego traktują DPPL jako opakowania wielokrotnego użytku. Zgodne jest to z art. 8 pkt 9 i 21 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. Według wyjaśnienia Ministerstwa Środowiska z dnia 8 maja 2018 r. Lex QA 1041910 nie wymaga zezwolenia przyjmowanie opakowania DPPL w celu jego dalszego używania po oczyszczeniu, gdy dany podmiot przekazał je jako opakowanie, a nie odpad. Według wyjaśnienia z dnia 13 listopada 2017 r. Lex QA 957472 mycie DPPL może być traktowane jako ponowne użycie – art. 3 ust. 1 pkt 18 ustawy o odpadach, chyba że zostały przekazane jako odpad, wtedy ich mycie stanowiłoby proces odzysku – art. 3 ust. 1 pkt 22, to jest proces R12. Zgodnie ponadto z art. 7 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. nr 312 s. 3) włączenie danego przedmiotu do wykazu nie oznacza, że stanowi on odpad, o ile nie spełnia on definicji z art. 3 pkt 1. Pojemnik DPPL staje się odpadem po wycofaniu z użycia i spełnieniu przesłanek art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, o czym stanowi art. 8 pkt 8 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. W związku z tym skarżący omówił wykładnie pojęcia odpadu w nauce prawa i orzecznictwie sądowym (wyroki II OSK 2132/11, IV SA/Wa 302/16 i 1122/15). Wadą prawną zarządzenia jest brak rozważenia, czy w nin. sprawie opakowania DPPL stanowią odpady, przy uwzględnieniu znaczenia pojęcia odpadu w świetle przedstawionej wykładni. Podobna problematyka prawna pojawia się w orzecznictwie dot. pojazdów (wyrok II GSK 332/12). Istotne jest podkreślenie, że sprzedaż opakowania nie musi oznaczać jego wyzbycia się jako odpadu (wyrok IV SA/Wa 249/10). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ podkreślał w szczególności znaczenie przekazania opakowań w formie sprzedaży oraz ich ujęcie w rozporządzeniu w sprawie katalogu odpadów. Skarżący wniósł dodatkowo o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci kolejnego stanowiska Ministerstwa Środowiska z dnia 20.11.2018 r. i prośby skarżącego o zajęcie stanowiska. Według Ministerstwa opakowanie DPPL staje się odpadem z chwilą, gdy przestaje być wyrobem wielokrotnego użytku. Dołączył ponadto pismo COBRO – Instytutu Badawczego Opakowań potwierdzające, że DPPL jest przewidziany do wielokrotnego użytku oraz stanowisko Ministerstwa Środowiska z dnia 13 maja 2014 r., że czyściwo nie staje się odpadem jedynie w wyniku zabrudzenia, zatem jego nabywanie w celu oczyszczenia i zbywanie wypranego czyściwa nie stanowi obrotu odpadami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzenie pokontrolne jako akt stosowania prawa podlega kontroli sądu administracyjnego według kryterium legalności pod względem formalnym i merytorycznym. O ile nawet do kontroli i wydanego w jej wyniku zarządzenia nie stosuje się KPA, to akt ten posiada podobne wymogi formalne i pod względem treści (na ten temat patrz wyroki II SA/Bk 360/18, II SA/Gd 171/17, II SA/Kr 1049/17, II SA/Wr 559/11). Oczywiście nietrafna była ocena organu, jakoby zamieszczenie danej substancji lub przedmiotu w katalogu odpadów, stanowiło przesłankę uznania ich za odpady. Najpierw bowiem powinna być dokonana ocena na podstawie kryteriów ustawowych, czy dany przedmiot stanowi odpad i ten dopiero jako taki znajduje miejsce w katalogu odpadów. Organ w tym zakresie nie poczynił ustaleń faktycznych i dostatecznych rozważań, co czyni dokonaną przez niego ocenę prawną co najmniej przedwczesną i obecnie dowolną. Jak wynikało z ustaleń kontroli, doniesienie burmistrza zawierało nieprawdziwą informację, że skarżący wykonuje działalność polegającą na myciu pojemników. Organ ustalił jedynie dokonanie czynności przygotowawczych w postaci przygotowania instalacji i obiektów towarzyszących oraz zgromadzenia pojemników. Działalność miała być podjęta po uzyskaniu wnioskowanego zezwolenia. Kontroli i ocenie organu podlegały więc wyłącznie te czynności przygotowawcze. Budziło to wątpliwość odnośnie istnienia przesłanki do przeprowadzenia kontroli bez zawiadomienia, chociaż skarżący nie podnosi obecnie już tego zarzutu. Jak wskazano, skarżący przedstawił przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia stanowisko zawierające obszerną argumentację prawną, do której organ szczegółowo i rzeczowo się nie odniósł. Przedstawił jedynie własną i pozbawioną uzasadnienia ocenę, jakoby pojemnik DPPL nie stanowił w całości opakowania wielokrotnego użytku, a jedynie jego element metalowy. Organ nie ustalił, że skarżący dokonuje rozdzielenia elementów opakowania bądź skupuje je w elementach. Nie ma ustaleń przekonujących, że zgromadzone pojemniki stanowią odpady z uwagi na ich stan techniczny lub okres eksploatacji. Nie ma znaczenia treść czynności prawnych umożliwiających skarżącemu uzyskanie posiadania pojemników. Z faktu, że dany podmiot wykorzystał pojemniki do dostawy towaru w pojemnikach lub w pojemnikach towar nabył i pozostały mu opróżnione, lecz zanieczyszczone pojemniki nadające się do ponownego użytku po umyciu, a następnie przekazał je do umycia, nie oznacza że w ten sposób pozbył się tych pojemników, czyli przekazał je jako odpad. Okoliczność, że to przekazanie następuje w formie sprzedaży pojemników oznacza jedynie, że zainteresowane strony z obojętnych dla ocen względów, uznały ją za dogodniejszą, niż umowa o wykonanie usługi mycia. Pojemniki niewątpliwie zostały zbyte w celu ich ponownego użycia jako pojemników, a nie przedmiotów odzysku z pojemników. O ile organ zamierza dokonać odmiennych ocen, to powinien, jak już wskazano, poprzedzić je szczegółowymi ustaleniami faktycznymi i wszechstronnym wywodem prawnym przekonującym o ich trafności. Oczywiście organ nie powinien pomijać tutaj rozważenia pisemnych interpretacji Ministerstwa Środowiska. Interpretacje te zawierają wprawdzie zastrzeżenia o braku ich wiążącego charakteru dla organów. Budziło wątpliwości zaliczenie takich interpretacji do dokumentów urzędowych. Sąd potraktował je zatem jako element prawnego uzasadnienia skargi, bez nadawaniu im charakteru dowodu. Przy interpretacji ustaw sąd i strony powołują się na opinie prawne, stanowiska administracji, orzecznictwo sądowe i administracyjne, literaturę prawniczą i zapewne w niektórych sytuacjach procesowych mogą to być dokumenty, ale nie należy ich traktować jako dowodu prawdziwości dogodnej dla strony interpretacji. Trafna była zatem argumentacja przedstawiona w skardze na temat braku dostatecznych ustaleń faktycznych i uzasadnienia prawnego dla zaskarżonego zarządzenia. Wystarczające do uwzględnienia skargi było chociażby odwołanie się do definicji ustawowych w ustawie o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 150) oraz ustawie o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992) z których wynika, że czynności odzysku dokonywane są w stosunku do odpadów, ale dokonywanie podobnych czynności w stosunku do pewnych przedmiotów nie czyni z nich odpadów. Mycie odpadów to odzysk, zaś umycie nieodpadu to po prostu umycie. Z tych względów oraz na podstawie art. 146 § 1 i art. 200 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzeczono jak w sentencji.