II SA/Wr 712/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oddala skargę w całości. M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z [...].07.2019 r. ([...]), odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia tego organu z [...].12.2018 r. ([...]), w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy Miejskiej [...], położonej we [...], przy ul. [...][...], oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...],[...], obręb [...]. Zaskarżone postanowienie podjęte zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z [...].04.2010 r. Prezydent Miasta [...] wypowiedział M. W. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości i zaoferował ją w nowej wysokości od [...].01.2011 r. M. W. pismem z [...].06.2011 r. - nazwanym "odwołaniem", skierowanym do SKO we [...], zakwestionował dokonane wypowiedzenie. Jednocześnie pismem z [...].07.2011 zwrócił się o przywrócenie terminu na złożenie takiego wniosku. Orzeczeniem z [...].12.2011 r. ([...]) SKO we [...] oddaliło wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej była nieuzasadniona. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Kolegium wskazało, że pismo zawierające wypowiedzenie dotychczasowej opłaty zostało skutecznie doręczone M. W. w dniu [...].04.2010 r. Tymczasem wniosek złożył za pośrednictwem poczty - w dniu [...].07.2010 r., co skutkowało uchybieniem 30-dniowego terminu do jego wniesienia. Jednocześnie Kolegium wskazało, że termin do złożenia wniosku ma charakter terminu materialnego, a nie procesowego. Pismem z [...].01.2012 r. M. W. wniósł sprzeciw od opisanego orzeczenia. Prawomocnym wyrokiem z [...].03.2017 r. (II Ca [...]), Sąd Okręgowy we [...] odrzucił pozew. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie została wyczerpana procedura administracyjna przewidziana w ustawie o gospodarce nieruchomościami, albowiem SKO nie rozpatrzyło wniosku użytkownika wieczystego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n. Wskazał również, że "ostateczna ocena zasadności wniosku o przywrócenie terminu" musi nastąpić w trybie przepisów K.p.a. Dopiero wówczas jest możliwe wydanie przez Kolegium orzeczenia merytorycznego. SKO we [...] postanowieniem z [...].11.2017 r. ([...]) odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku kwestionującego dokonaną aktualizację. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że instytucja przywrócenia terminu przewidziana w art. 58-59 k.p.a. znajduje zastosowanie tylko i wyłączenie do terminów o charakterze procesowym. Skoro natomiast termin do wniesienia sprzeciwu ma charakter materialnoprawny, to Kolegium nie ma kompetencji do jego przywrócenia i uznało, że wniosek z [...].07.2011 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku kwestionującego dokonaną aktualizację jest bezprzedmiotowy. Kolegium pouczyło, że postanowienie jest ostateczne i niezaskarżalne. Następnie orzeczeniem z [...].12.2019 r. ([...]) SKO we [...] oddaliło wniosek M. W. o ustalenie, że dokonana przez Prezydenta [...] pismem z [...].04.2010 r. aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona. W pouczeniu o środkach zaskarżenia Kolegium poinformowało o przysługującym od orzeczenia sprzeciwem, który jest równoznaczny z żądaniem przekazania sprawy właściwemu sądowi powszechnemu. Pismem z [...].03.2019 r. M. W. wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia SKO we [...] z [...].12.2018 r. ([...]). W uzasadnieniu tego żądania wnioskodawca wywodził, że powyższe orzeczenie zapadło na rozprawie, przeprowadzonej z naruszeniem m.in. art. 10 § 1 i art. 94 § 2 k.p.a. Wskazał na uniemożliwienie mu uczestnictwa na rozprawie, na której zapadło orzeczenie z [...].12.2018 r. Zawiadomienie o niej otrzymał ponad dobę po dniu, w którym miała ona miejsce. Orzeczenie jest także sprzeczne z prawem ze względu na umieszczenie w nim pouczenia o możliwości wniesienia sprzeciwu, równoznacznego z żądaniem przekazania sprawy właściwemu sądowi powszechnemu. Według wnioskodawcy, Kolegium powinno przestrzegać obowiązku wynikającego z uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego z [...].03.2017 r. (II Ca [...]). Powinno zatem przestrzegać dwustopniowej procedury rozstrzygania sporów o zasadność aktualizacji opłaty rocznej. Kontrolę nad wydanym orzeczeniem sprawuje Wojewódzki Sąd Administracyjny, o czym Kolegium powinno poinformować wnioskodawcę. Stąd też uzasadnienie orzeczenia z [...].12.2018 r. jest wprowadzeniem w błąd. Ponadto informowanie o możliwości wniesienia sprzeciwu może być poświadczeniem nieprawdy, które może skutkować dla wnioskodawcy stratą spowodowaną wszczęciem kolejnego niedopuszczalnego procesu sądowego. Z tych powodów, powołane okoliczności przemawiają za zasadnością wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...].12.2018 r., ponieważ jest ono dokładnym powieleniem błędu popełnionego przez Kolegium podczas rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu. Dlatego w ocenie wnioskodawcy zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., aby rażąco wadliwe orzeczenie unieważnić. Postanowieniem z [...].07.2019 r. ([...]), wydanym na podstawie art 61a k.p.a., SKO we [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia tego organu z [...].12.2018 r. ([...]). Uzasadniając takie rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej nie jest postępowaniem w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej. Możliwość zatem procedowania w tego typu sprawach według przepisów K.p.a. wynika tylko i wyłącznie z zawartego w art. 79 ust. 7 u.g.n. odesłania do odpowiedniego stosowania ściśle określonych przepisów procedury administracyjnej. W art. 79 ust. 7 ustawy zawarte jest odesłanie do odpowiedniego stosowania, między innymi, przepisów o "(...) postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń". W związku z tym powstaje zasadnicze pytanie o dopuszczalność możliwości weryfikacji orzeczeń kolegium w trybach nadzwyczajnych, w tym w trybie stwierdzenia nieważności. Zdaniem składu orzekającego Kolegium, rozstrzygając o możliwości objęcia orzeczeń z art. 79 ust. 3 u.g.n., postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności należy, przede wszystkim, uwzględnić rodzajową i przedmiotową odrębność spraw z art. 156 k.p.a. Kolegium podkreśliło w tym zakresie, że ewentualna sprawa stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. nie jest już sprawą aktualizacji, o której mowa w art. 77 - 81 tej ustawy. Nie może ulegać wątpliwości, że zawarta w przepisach art. 77 - 81 u.g.n. regulacja dotyczy wyłącznie sprawy ukształtowania nowej wysokości opłaty rocznej z uwagi na zmianę wartości nieruchomości (art. 77 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 zdanie 1 ustawy), zaś wszystkie zamieszczone tam przepisy procesowe, tak dotyczące kolegium, jak i sądu, służą właśnie ukształtowaniu tejże opłaty. Według Kolegium trudno byłoby w takich okolicznościach uznać, że stanowiące w tym przypadku znaczną części regulacji procesowej odesłanie do przepisów K.p.a. obejmuje również tryby generujące odrębną sprawę (przedmiot postępowania), a takim bez wątpienia jest tryb nadzwyczajny z art. 156 k.p.a. Kolegium dalej zwróciło uwagę, że zarówno literalna formuła art. 79 ust. 7 u.g.n., wskazująca na odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. do "postępowania" przed kolegium, jak i samo umiejscowienie tego przepisu, wyraźnie wskazuje na to, że odesłanie to może dotyczyć wyłącznie instytucji stricte procesowych, stosowanych w prowadzonym przez kolegium "postępowaniu" w sprawie ukształtowania (aktualizacji) nowej wysokości opłaty rocznej. Po wydaniu przez Kolegium orzeczenia kończy się prowadzone przez kolegium "postępowanie" w rozumieniu art. 79 ust. 7 ustawy, albowiem poprzez niedopuszczalność odwołania (ust. 3 i 7) wyłączona została weryfikacja orzeczenia w trybie administracyjnym na rzecz szczególnego środka zaskarżenia, jakim jest sprzeciw skutkujący automatyczną kasacją orzeczenia i obowiązkiem przekazania przez kolegium sprawy do sądu (art. 80 ust. 1 i 3 ustawy). Wynika stąd jednoznacznie, że mający zastosowanie wyłącznie w postępowaniu aktualizacyjnym art. 79 ust. 7 u.g.n. nie może stanowić podstawy do uruchamiania w oparciu o przepisy K.p.a. innych, "nowych" postępowań, a tym bardziej postępowań nadzwyczajnych, mających na celu weryfikację lub zmianę prawomocnych rozstrzygnięć kolegium w sprawie opłaty rocznej. Skład orzekający zauważył również, że przedstawione w sprawie zapatrywanie potwierdza jednolite orzecznictwo NSA (vide wyroki NSA: z 19.01.2016 r., sygn. akt I OSK 1091/14, z 11.07.2013 r., sygn. akt I OSK 342/12, z 26.01.2012 r., sygn. akt I OSK 6/12, z 13.04.2011 r., sygn. akt I OSK 367/11 i z 12.05.2006 r,, sygn. akt I OSK 843/05). W warunkach braku podstaw prawnych do zastosowania trybu z art. 156 k.p.a. Kolegium przyjęło za zasadne zastosować przepis art. 61 a k.p.a., bowiem skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w trybie administracyjnym orzeczenia w sprawie cywilnoprawnej. W skardze na powyższe postanowienie M. W. zarzucił członkom Kolegium, którzy jej wydali, niedopełnienie ciążących na nich obowiązków i przekroczenie uprawnień. W ocenie skarżącego, gdyby zapoznali się z aktami sprawy, to z pewnością stwierdziliby brak zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia o rozprawie z [...].12.2018 r., które otrzymał dopiero następnego dnia. Brak skutecznego zawiadomienia był oczywistym powodem jego nieobecności na rozprawie. Zgodnie z art. 94 § 2 k.p.a. w takiej sytuacji rozprawę należało odroczyć. Drugim argumentem przemawiającym za unieważnieniem kwestionowanego orzeczenia jest prawomocny wyrok Sądu Okręgowego we [...] z [...].03.2017 r. Stanowi on, że powództwo cywilne jest niedopuszczalne z powodu uchylania się Kolegium od rozpatrzenia jego wniosku o przywrócenie terminu, czym uniemożliwia Kolegium zakończenie procedury sądowo-administracyjnej. Ma zatem zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w części obejmującej inną decyzję ostateczną wydaną przez niezwisły Sąd w drugiej instancji. Ponadto dowodem na łamanie przez Kolegium przywołanego wyroku jest stwierdzenie znajdujące się na pierwszej stronie uzasadnienia postanowienia z [...].07.2019 r., ([...]), tu cyt.: "sprawa aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego ma bez wątpienia charakter cywilnoprawny, albowiem dotyczy wzajemnych stosunków pomiędzy równorzędnymi stronami umowy użytkowania wieczystego". Zdaniem wnioskodawcy intencje powyższego zapisu nie budzą wątpliwości. Kolegium zamiast wykonywać swoje ustawowe zadania nadzorcze nad Urzędem Miejskim, usiłuje odwrócić uwagę od nieprawidłowości, które miały miejsce podczas aktualizacji opłat wieczystych, aby tym samym zapobiec zwrotowi ewentualnych zawyżonych opłat. Ponadto wprowadza w błąd na temat braku zastosowania art. 156 § 1 k.p.a., gdyż sprawa dotyczy również innych właścicieli lokali znajdujących się w tym samym budynku. Kolejnym powodem zasadności skargi jest fakt, że w swoim postanowieniu z [...].07.2019 r. Kolegium nie zakwestionowało jego prawa do zaskarżenia odmowy przywrócenia terminu do WSA we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie podjęto w zgodzie z przepisami prawa materialnego i procesowego. W dniu 17.12.2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt I OPS 2/18 podjął uchwałę abstrakcyjną w składzie powiększonym o treści: "Na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości – wydane na podstawie art. 59 § 1 kpa w związku z art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) – przysługuje skarga do sądu administracyjnego". O ile należy przyjąć za uchwałą 7 sędziów NSA, że postanowienie wydane na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku określonego w art. 78 ust. 2 u.g.n., nie tylko podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ale również stanowi ono ostatnią czynność procesową Kolegium w sprawie dotyczącej takiego wniosku, to w realiach badanej sprawy wynikające z tego oczywiste mankamenty w postępowaniu Kolegium nie mają wpływu na ocenę prawidłowości poddanego kontroli Sądu postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Kolegium oddalającego wniosek skarżącego, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona. Błędne bowiem pouczenie w postanowieniu Kolegium z [...].11.2017 r. ([...]), nie zamyka skarżącemu drogi do zaskarżenia tego postanowienia do sądu administracyjnego. Z kolei wydanie przez Kolegium orzeczenia z [...].12.2019 r. ([...]), było realizacją zalecenia Sądu Okręgowego i wynikającym z treści wyroku z [...].03.2017 r. (II Ca [...]) wymogu wyczerpania procedury administracyjnej i tym samym służyło otwarciu skarżącemu drogi sądowej przed sądem powszechnym. Powołana uchwała nie rozważa niestety kluczowej w niniejszej sprawie kwestii dopuszczalności zastosowania wobec orzeczeń kolegium nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. W badanym przypadku chodzi o możliwość stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia (art. 156 i n. k.p.a.). Skoro jednak ustawodawca wykluczył w przypadku takich orzeczeń możliwość złożenia odwołania, ponieważ według art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia odręczenia orzeczenia, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego, zaś zgodnie z art. 80 ust. 3 u.g.n. w razie wniesienia sprzeciwu w terminie orzeczenie takie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia, natomiast wniosek użytkowania wieczystego złożony uprzednio na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n., który zainicjował postępowanie przed Kolegium, zastępuje pozew zgodnie z art. 80 ust. 2 u.g.n., to tym bardziej niedopuszczalne jest zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności. Stanowisko wskazujące na niedopuszczalność stosowania nadzwyczajnych trybów zaprezentowane zostało także w literaturze, gdzie wyjaśniono, że z uwagi na specyfikę sprawy aktualizacyjnej i charakter prawny orzeczenia żaden z tych trybów nie jest w stanie spełnić roli, jaka została mu przypisana na gruncie przepisów k.p.a. (zob. T. Brzezicki i K. Śmigielski, O dopuszczalności stosowania nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego do orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych, Casus 2012/64, s. 24; A. Nikiforów, Wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem wydanym na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, NZS 2017/4/59; W orzecznictwie zob. wyrok WSA Warszawie z 2.02.2006 r., I SA/Wa 847/05, LEX nr 203711; wyrok NSA z 12.05.2006r., I OSK 843/05, LEX nr 236557). Przeciwny pogląd, opowiadający się za możliwością stosowania trybów nadzwyczajnych, również ma swoich zwolenników zarówno w judykaturze jak i doktrynie (zob. R. Suwała. Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste. Kilka uwag na tle artykułu J.P. Tamo i A. Wrzesińskiej-Nowackiej, ST 1996/3/63, s. 39; M. Romańska, Wybrane zagadnienia materialne i procesowe z problematyki opłat rocznych za użytkowanie wieczyste, ST 2000/11/119, s. 25; K. Gruszeczki, Glosa do uchwały z dnia 19 września 1997 r. III CZP 44/97. Przegląd Sądowy 1998/10. s. 116. W orzecznictwie zob. wyrok WSA w Szczecinie z 9.11.2005 r.. II SAB/Sz 35/2005). Wychodzi on z założenia, że skoro art. 79 ust. 7 u.g.n. odsyła m.in. do przepisów dotyczących postępowań nadzwyczajnych, to należy je stosować w postępowaniu aktualizacyjnym. Należy się jednak zgodzić z poglądem wskazującym na niedopuszczalność weryfikacji orzeczeń kolegium w trybach nadzwyczajnych. Odesłanie z art. 79 ust. 7 u.g.n. ma bowiem charakter wyłącznie procesowy. To "do postępowania" przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Chodzi tu wyłącznie o postępowanie w sprawie "aktualizacji" w rozumieniu art. 77 - 81 u.g.n. Tymczasem tzw. tryby nadzwyczajne to właściwie odrębne sprawy administracyjne i to zarówno pod względem materialnoprawnym jak i procesowym (odrębny przedmiot postępowania). Nie występuje zatem tożsamość pomiędzy sprawą aktualizacji opłaty rocznej z art. 77 - 81 u.g.n., a sprawą stwierdzenia nieważności orzeczenia. Z zawartego w art. 79 ust. 7 u.g.n. odesłania procesowego nie można wywodzić twierdzeń o dopuszczalności otwierania postępowań w sprawach odrębnych pod względem materialnym jak i procesowym od sprawy aktualizacji opłaty rocznej. Z tych względów, Kolegium w sposób prawidłowy wykluczyło dopuszczalność stosowania do orzeczenia z [...].12.2019 r. ([...]) instytucji stwierdzenia nieważności. Odnosząc się do pozostałych kwestii podnoszonych w skardze wyjaśnić trzeba, że pozostają one bez wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy. W szczególności wskazać trzeba, że w niniejszym postępowaniu Kolegium rozpatrywało wyłączenie, czy jest dopuszczalne zastosowanie nadzwyczajnego trybu postępowania, wobec orzeczenia w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, wobec czego wskazywanie przez skarżącego na inne okoliczności dotyczące m.in. pozbawienia skarżącego możliwości wzięcia udziału w rozprawie administracyjnej jest prawnie obojętne. Rozważając natomiast czysto teoretycznie zasadność powołania się na tą okoliczność, przyjdzie zauważyć, że pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zatem sankcja nieważności orzeczenia wydanego na postawie art. 78 ust, 2 u.g.n. w ogóle nie wchodziła w rachubę, to zaskarżona odmowa wszczęcia postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie jego nieważności nie naruszała prawa. Można dodać, że Sąd nie dopatrzył się również żadnych uchybień procesowych organu, szczególnie w zakresie powołanej podstawy prawnej postanowienia (art. 61a k.p.a.) oraz jego uzasadnienia, zawierającego szczegółowy i rzeczowy wywód przekonujący o zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.