II SA/Wr 722/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [..] r. organ nadzoru budowlanego nałożył na A.Cz. inwestora rozbudowy budynku wykonanej w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie określonych robót budowlanych i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Jak ustalił ten organ w oparciu o akta archiwalne, inwestor posiadał decyzję z dnia [...] r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku jednorodzinnego na dwurodzinny. W 2008 r. inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy, co przyjęto bez sprzeciwu. Wraz z zawiadomieniem inwestor złożył mapę zasadniczą z lipca 2003 r. i projekt techniczny rozbudowy wraz z planem realizacyjnym. Jak ustalono, obrys i wymiary budynku na tym planie realizacyjnym są takie same jak na planie realizacyjnym archiwalnym. Na planie tym znajduje się częściowo nieczytelna pieczęć z datą 3 maja 1988 r. ze znakiem decyzji z 1987 r. Natomiast część rysunkowa dokumentacji złożonej przy zawiadomieniu różni się od części rysunkowej projektu archiwalnego, a ponadto zawiera odręczne poprawki. W aktach archiwalnych nie ma innej dokumentacji. Na podstawie dowodu z oględzin organ ten ustalił, że w części rozbudowanej ściana budynku znajduje się w odległości 2,76 m od muru ogrodzeniowego na granicy z nieruchomością skarżącego. W ścianie tej na poziomie piwnicy znajdują się dwa otwory okienne, na parterze otwór okienny od pomieszczenia WC i na piętrze otwór okienny od pomieszczenia łazienki. Budynek posiada piwnicę, wysoki parter, piętro i poddasze użytkowe. W ścianach klatki schodowej są luksfery. W ścianie od strony północnej znajduje się otwór okienny od piwnicy. Stwierdzono istotne odstępstwa od projektu archiwalnego, gdyż zwiększono wysokość budynku, zbudowano poddasze użytkowe, zmieniono sposób wykonania zadaszenia nad klatką schodową, nie wykonano balkonu, wykonano taras nad zjazdem do garażu. Zmieniono zamierzony sposób użytkowania poddasza. Zmieniono zakres objęty projektem zagospodarowania terenu, gdyż budynek przesunięto jak wynika z mapy z 2003 r. na odległość 2,6 m od granicy działki. Wykonano zjazd do garażu. Organ podał szczegółowe wymiary tych elementów budynku. Budynek wyniesiono w stosunku do poziomu terenu przewidzianego w projekcie. Wykonano schody wejściowe do budynku w innym kształcie i liczbie. Stwierdzono również odstępstwa od dokumentacji dołączonej do zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy, takie same jak ustalono powyżej. Ponadto zmieniono układ ścian działowych, układ, wielkość i liczbę otworów okiennych. Nie stwierdzono wątpliwości co do zastosowanych materiałów i jakości robót. W toku dalszego postępowania inwestor dołączył inną jeszcze dokumentację projektową, zawierającą elementy zgodne z dokumentacją archiwalną i z dokumentacją przy zawiadomieniu. Organ przesłuchał w charakterze świadka projektanta i jednocześnie kierownika robót, który zeznał, że to prawdopodobnie on naniósł poprawki odręczne, natomiast nie sporządzał dokumentacji powykonawczej. Skarżący dostarczył mapę zasadniczą z czerwca 2003 r. Organ zauważył różnice pomiędzy mapami, ale uznał za aktualną mapę z lipca 2003 r. Działka znajduje się na obszarze nie objętym planem miejscowym. Organ nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącego, gdyż nie można było odszukać świadka, drugi świadek zmarł, zaś badanie prawdziwości podpisów i kontrola prawidłowości decyzji nie leży w kompetencjach tego organu. Na podstawie powyższych ustaleń organ ten dokonał oceny o braku podstaw do stosowania art. 48 p.b., nie miała bowiem miejsca samowolna budowa lub rozbudowa budynku. Wobec pewnych różnic w dostarczonej dokumentacji należało uznać za wiarygodną dokumentację archiwalną. Przyjęcie zawiadomienia bez sprzeciwu nie oznaczało legalizacji samowolnych odstępstw od projektu (wyroki II SA/Lu 439/09, II OSK 1082/07). Organ ponownie wymienił te odstępstwa, a więc zbliżenie rozbudowy do granicy działki, zmiana wymiarów zjazdu do garażu, inny kształt schodów, zwiększenie wysokości budynku i kubatury, inny sposób zadaszenia nad klatką schodową, większe wyniesienie budynku nad poziom terenu, niewykonanie balkonu, wykonanie tarasu nad zjazdem do garażu. Poddasze pełni funkcję nieużytkową i nie stanowi dodatkowej kondygnacji. Nastąpiło naruszenie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Skoro szerokość działki wynosi mniej niż 16 m, to dopuszczalne byłoby usytuowanie ścian w ustalonych odległościach, ale bez otworów okiennych (§ 12 ust. 3 pkt 1 rozporz.). Zewnętrzna ściana budynku od strony nieruchomości skarżącego powinna być ścianą oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej RE 160 (§ 271 ust. 1 i § 232 ust. 5 i 6 cyt. rozporz.). Uzasadniało to stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., przy czym organ pouczył inwestora o rozmaitych dozwolonych sposobach doprowadzenia ścian budynku do zgodności z prawem oraz o dalszym toku postępowania. Organ wyraził ponadto pogląd, że szczegółowe uwagi skarżącego na temat dat i sposobu wykonania robót oraz jakości dokumentacji nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. W odwołaniu skarżący zarzucił pominięcie rażących naruszeń prawa budowlanego z 1974 r. i rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Do roku 1990 organem właściwym do wydania pozwolenia na budowę był Urząd Dzielnicowy W.-F., a nie Urząd Miejski we W. (art. 57 ust. 1 p.b. z 1974). Projekt z 1987 r. przewidywał wybudowanie samodzielnego jednorodzinnego budynku mieszkalnego połączonego łącznikiem z budynkiem istniejącym. Naruszono art. 54 ust. 2 tej ustawy uniemożliwiając skarżącemu złożenia zastrzeżeń. Na wszystkich okolicznych działkach znajdują się domy jednorodzinne, których rozbudowa była możliwa jedynie w sposób zgodny z opinią Urzędu Dzielnicowego z dnia 29.09.1982 r., zaś dla inwestora uczyniono nieuzasadniony wyjątek. Naruszono art. 21 ust. 1 cyt. ustawy i § 43 ust. 1 cyt. rozporządzenia, gdyż plany miejscowe dopuszczały jedynie zabudowę jednorodzinną, nie zaś budowę dwóch domów jednorodzinnych. Decyzja z 1987 r. naruszała więc prawo w sposób rażący. Nieważność decyzji stanowiła zagadnienie wstępne (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Należy więc uchylić nakaz przedłożenia projektu zamiennego. Skarżący zarzucił błędne zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r., gdyż drugi budynek jednorodzinny dyskryminuje skarżącego. Należało ustalić, czy rozbudowa nie narusza przepisów planistycznych. W wypisie z kartoteki budynków z dnia 9.12.2014 r. stwierdzono zakończenie budowy w 1987 r., a nie w 2008 r. Oba budynki inwestora są samoistne. Nie ma zgodności map zasadniczych z planami realizacyjnymi. Błędne jest stwierdzenie dobrej jakości robót, skoro skarżący wskazał kawałki odpadającego tynku. Należało przesłuchać inwestora na okoliczność treści pisma z 14.05.1987 r. W uzupełnieniu skarżący poinformował, że wniósł w dniu 6.05.2015 r. do Wojewody o stwierdzenie nieważności pozwolenia z 1987 r. W kolejnym uzupełnieniu skarżący zwrócił uwagę na niezgodność pomiędzy wyrysem konturu budynku na mapie gospodarczej W. z 1994 r. i mapie zasadniczej z czerwca 2003 r., a wyrysem na mapie z lipca 2003 r. Dowodzi to zakończenia budowy budynku przed 1994 r. Kontury obu budynków nie stykają się, a nowy dom ma trzy, a nie dwie kondygnacje nadziemne. W kolejnym uzupełnieniu skarżący zarzucił błędne stosowanie art. 51 p.b. do samowolnej budowy. Plany realizacyjne zatwierdzone 3.05.1988 r. przewidywały zmniejszenie powierzchni budynku, ale zostały wykorzystane do samowolnego jej zwiększenia. Dokumenty dostarczone przez inwestora są zmanipulowane. Nastąpiło ponadto samowolne przybliżenie ściany klatki schodowej do granicy na odległość 1,5 m. W kolejnym uzupełnieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 36a ust. 1 i 5 pkt 2 i 7 p.b. Zaskarżoną decyzją organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił powyższą decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy nałożył na inwestora rozbudowy w sposób odbiegającej od zatwierdzonego projektu budowlanego obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie zamurowania otworów okiennych w ścianie powstałej w wyniku rozbudowy od strony nieruchomości skarżącego wyrobem budowlanym o klasie odporności ogniowej E 30 oraz tak samo w ścianie w kondygnacji piwnicy od strony północnej wyrobem budowlanym o odporności ogniowej tej ściany, a także przedłożenia projektu zamiennego. Organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i treść ustaleń w sposób zbieżny z przytoczonymi w pierwszej instancji. Organ podzielił również zasadnicze oceny tego organu. Zgłoszenie zakończenia budowy nie stanowiło przeszkody dla przeprowadzenia postępowania w nin. sprawie. Nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 36a ust. 5 p.b.). Trafne było porównanie obiektu z projektem archiwalnym, nie zaś z późniejszymi dołączonymi przez inwestora, które nie zostały zatwierdzone. Część budynku rozbudowana została zbliżona do granicy działki na odległość 2,6 – 2,78 m, zmieniono wymiary zjazdu do garażu, wykonano schody w innym kształcie i liczbie, zwiększono wysokość budynku i jego kubaturę, w innej płaszczyźnie wykonano zadaszenie nad klatką schodową, zwiększono wyniesienie budynku ponad poziom terenu, nie wykonano balkonu, wykonano taras nad zjazdem do garażu. Odnosząc się do odwołania organ wskazał, że nie było podstawa do ustalenia prowadzenia budowy bez pozwolenia. Mimo zmian została zachowana istota inwestycji. Uzasadniało to stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Konieczne były nakazanie przeróbek budynku wobec stwierdzenia naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, aby doprowadzić obiekt do stanu wymaganego zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 3 tego rozporządzenia. Nastąpiło również niedozwolone zmniejszenie odległości między budynkami poniżej 8 m, co uzasadniało nakazanie wykonania ściany oddzielenie przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej RE.160 (§ 232 ust. 5 cyt. rozporz.). Rozstrzygnięcie pierwszej instancji było wadliwie sformułowane co do treści nakazów, które dotyczyły części rozbudowanej, czyli istniejącej przed rozbudową i należało je zmienić, podobnie jak termin wykonania obowiązków. Nie było potrzeby przesłuchania inwestora (art. 86 k.p.a). Wadliwy stan techniczny budynku nie był przedmiotem postępowania. Samo wszczęcie postępowania w sprawie nieważności pozwolenia na budowę nie stanowiło zagadnienia wstępnego wobec zasady wynikającej z art. 16 k.p.a. Organ nie stosował art. 136 k.p.a., zaś uprawnienia procesowe skarżącego w postępowaniu odwoławczym nie zostały naruszone. Już po wydaniu decyzji wpłynęło kolejne pismo uzupełniające odwołanie. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił niezastosowanie § 48 rozporządzenia z dnia 20.02.1975 r. i błędne uznanie, że opracowanie projektowe dołączone do zatwierdzonego planu realizacyjnego z dnia 3.05.1988 r. jest objęte pozwoleniem na budowę z 1987 r. Było to pozwolenie na budowę drugiego, nowego budynku. Projekty dołączone przez inwestora w 2008 r. i 2014 r. nie były zatwierdzone. Rozbudowanie budynku było nielegalne. Nowy budynek stanowi samowolę. Plan realizacyjny z 1988 r. został przez inwestora dołączony do wcześniejszej decyzji. Dalej zarzucił niezastosowanie art. 33.2 p.b. z 1974 r. Projekt z 1987 r. dotyczył wybudowania nowego domu jednorodzinnego z kondygnacją podziemną, parterem i poddaszem mieszkalnym, tak też powinien zostać wybudowany. Ustalone zmiany stanowiły samowolę. Kolejno zarzucił niezastosowanie § 21.1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20.02.1975 r., skoro do decyzji z 1987 r. dołączona plan realizacyjny z 1988 r. Następnie zarzucił niezastosowanie art. 21.4 p.b. z 1974 r. z tego samego powodu. Dalej niezastosowanie art. 31.1. pkt 1 p.b. z 1974 r., gdyż nierozpoczęcie realizacji pozwolenia z 1987 r. wywołało utratę jego ważności. Inwestor wybudował bowiem nowy budynek na podstawie projektu zatwierdzonego w 1988 r., nieobjętego decyzją. Według kartoteki budynków powstał on w 1987 r., zaś według dziennika budowy roboty rozpoczęto w 1988 r. Kolejno zarzucił niezastosowanie art. 48 p.b. i błędne zastosowanie art. 51 p.b. oraz że konsekwencje samowoli powinny być rozpatrywane w kontekście art. 37, art. 38, art. 40 i art. 42 p.b. z 1974 r., skoro budynek wybudowano samowolnie przed 1.01.1995 r. Zarzucił następnie naruszenie art. 5 Konstytucji i art. 81.1 p.b. w związku z naruszeniem art. 10 ust. 1 i 2, ust. 5.1 pkt 1, 3, 5 i 6 p.b. z 1974 r., skoro w 1987 r. wydano pozwolenie na budowę nowego budynku, a budowę wykonano nie na podstawie tej decyzji. Pominięto zagrożenie życia lub utraty zdrowia przez spadające odłamki tynku i śniegu (zob. wyrok TK z 20.04.2011 r. sygn. Kp 7/09). Kolejno zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji, art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w związku z art. 5 i 8 Konwencji i art. 81 p.b. Dyskryminacją jest zgoda na istnienie dwóch budynków na działce inwestora, gdy na pozostałych działkach jest tylko po jednym budynku. Naruszono art. 35 i art. 36 k.p.a. Bezpodstawnie nie zawieszono postępowania. Następnie skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 86 i 107 § 3 k.p.a. Do zawiadomienia o zakończeniu budowy powinien być wydany sprzeciw. Skarżący wyliczył wszystkie uchybienia projektanta i wykonawcy robót. Skarżący wymienił liczne pominięte, nierozważone lub niedopuszczone dowody. Należało zobowiązać inwestora do dołączenia rysunków dachu i elewacji południowej oraz decyzji o warunkach zabudowy. Dopuścić dowód z biegłego w kwestii niebezpieczeństwa ze strony budynku i geodety dla dokonania prawdziwego wyrysu budynków i pomiaru odległości od granicy, w tym klatki schodowej. Do skargi dołączono wypis z kartoteki budynków, fotografię budynków i pisma urzędowego do skarżącego. Skarżący kilkakrotnie uzupełniał skargę. Wskazał na stan dokumentacji budowy i wyrysu budynku wskazujący na ich nieprawdziwość. Twierdził, że decyzja z 1987 r. wydana została dla nowego budynku wybudowanego już w latach 1982-1987. Nie było budowy w latach 1988-2008. W pismach zawarto obszerne wywody powtarzające treść poprzednich przytoczeń skarżącego. W szczególności skarżący powtórzył, że należało stosować art. 37 lub art. 40 p.b. z 1974 r. Kolejno skarżący dowodził, że projekt dołączony do planu realizacyjnego z 1988 r. i zawiadomienia z 2008 r. również nie był realizowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Następnie skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się już w aktach administracyjnych oraz z opinii biegłego geodety, zeznań inwestora i projektanta. Wniósł o wyjaśnienie okoliczności przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy i zobowiązanie inwestora do dołączenia rysunków elewacji południowej nowego budynku. Wniósł również o dołączenie akt innych postępowań nadzoru budowlanego wobec inwestora. Dołączył prawdziwy wyrys nowego budynku (k. 76). W kolejnym piśmie procesowym skarżący doprecyzował okoliczności, które powinien wyjaśnić biegły geodeta. Twierdził, że okap zadaszenia klatki schodowej znajduje się w odległości 1 m od granicy działek. Zarzucił, że przepis art. 12 ust. 3 pkt 1 warunków technicznych dotyczy jednego domu jednorodzinnego, a nie dwóch. Wobec tego należało stosować art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Wskazał, że wnioskowany do organu dowód z biegłego dla wykazania zagrożeń dotyczył okoliczności istotnej dla sprawy. Należało zażądać od inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo zarzucił, że jednak należało stosować przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie naprawcze (art. 50-51 p.b.) prowadzone jest "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1", co w szczególności dotyczy budowy obiektu wykonanej na podstawie pozwolenia na budowę, którego nieważność następnie stwierdzono (art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.) lub w sposób istotny odbiegającej od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.). Stosowanie przepisów dotychczasowych (ustawa z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane Dz.U. Nr 38, poz. 229) w tych przypadkach jest całkowicie wyłączone niezależnie od daty zakończenia budowy (art. 103, art. 107, art. 108 p.b. – patrz Komentarz A. Glinieckiego do art. 103 p.b. i powołane w nim orzecznictwo sądowe). Prawidłowe ustalenie przesłanek przeprowadzenia postępowania naprawczego wyklucza więc rozważanie stosowania prawa dotychczasowego (ustawa z 1974 r. i ówczesne przepisy wykonawcze) oraz oczywiście art. 48 p.b. W ocenie Sądu organ w tym zakresie dokonał właśnie takich prawidłowych ustaleń. Skarżący nieskutecznie usiłował podważyć te ustalenia w oparciu o wnioski mające wynikać z pewnych dokumentów geodezyjnych lub zawartości zachowanej dokumentacji budowlanej. Ustalenia organów opierają się na dokumentach archiwalnych, to jest uzyskanych z zasobów archiwalnych właściwego organu i obejmujących pozwolenie na budowę z 1987 r. i dołączony do niego projekt budowlany oraz dziennik budowy, a ponadto na zeznaniu świadka będącego projektantem i jednocześnie wykonawcą robót. Skarżący pominął, że organ również uznał za niewiarygodne inne dokumenty dostarczone przez inwestora. Na bazie tych ustaleń organ w oparciu o dowód z oględzin ustalił okoliczności umożliwiające zastosowanie właściwych środków naprawczych. Ustalenia organów pozostają po ochroną zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), bowiem w szczególności są zgodne z powołanymi dowodami i zostały poprzedzone wszechstronnym rozważeniem zebranego materiału procesowego. Trafne były oceny, że samo jedynie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę jeszcze nie stanowiło zagadnienia wstępnego. Sąd uzupełnił to spostrzeżenie przez wskazanie, że nawet stwierdzenie nieważności nie podważało, a wręcz mogło uzasadnić przeprowadzenie postępowania naprawczego. Przedwczesne byłoby wymaganie rozważenia przez organ okoliczności wymienionych w art. 35 p.b., które są istotne dopiero przy kontroli projektu zamiennego. Zwraca uwagę, że zarzuty skarżącego opierają się niekiedy na twierdzeniach spóźnionych lub wzajemnie sprzecznych. Nie jest zadaniem organu nadzoru budowlanego ochrona cywilnoprawnych uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości, szczególnie przy uwzględnieniu okoliczności uzasadniających ocenę stanu technicznego budynku w świetle powinności jego należytego utrzymania, nie zaś legalności robót (por. wyrok II OSK 2894/12, w odniesieniu do pozostałych zagadnień wyrok II SA/Gd 486/13, IV SA/Po 128/13, VIII SA/Wa 663/13, II OSK 1420/12, II OSK 1616/11, II OSK 15/09, II OSK 1451/09, II SA/Wr 238/10, 277/09 i 673/08). Trafna była ocena organu, że nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i to dotyczącego obecnie istniejącej rozbudowy, nie zaś obiektu określonego przez skarżącego jako drugi dom jednorodzinny. Zmienił się bowiem zakres zagospodarowania działki (art. 36a ust. 5 pkt 1) i charakterystyczne parametry obiektu budowlanego (art. 36a ust. 5 pkt 2). Organ w sposób prawidłowy stosował § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), w szczególności kwalifikując rozbudowę domu jednorodzinnego do zabudowy jednorodzinnej (§ 12 ust. 3 pkt 1, wyrok II OSK 2381/10). Odnosząc się do zarzutów skarżącego należy zatem ponownie wskazać na brak podstaw do stosowania prawa budowlanego z 1974 r., brak podstaw do oceny, że rozbudowa domu jednorodzinnego nie jest zabudową jednorodzinną, brak znaczenia okoliczności nieistotnych dla stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., brak uchybień procesowych organu. Bezpodstawne były wnioski dowodowe skarżącego (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Z tych wszystkich względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.