II SA/Wr 733/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi D. S.A. w likwidacji z/s w Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu zintegrowanym na prowadzenie instalacji do uboju zwierząt oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] r. zmienioną decyzją z dnia [...] r. Starosta G. udzielił O. Sp. z o.o. w W. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do uboju zwierząt o zdolności przetwarzania 341,76 Mg masy uboju na dobę w zakładzie zlokalizowanym w Ch., obejmującego wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne oraz emisję hałasu. W zakresie gospodarowania odpadami w decyzji wskazano, że są one przechowywane w szczelnych pojemnikach i przekazywane specjalistycznej firmie w celu odzysku, ścieki przemysłowe odprowadzane są do zbiornika bezodpływowego i wywożone do oczyszczalni ścieków. Skarżący działający przez radcę prawnego wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji w oparciu o podstawę wznowieniową, a po pouczeniu przez organ skorygował wniosek i wniósł o wznowienie postępowania, gdyż strona ta bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jest współwłaścicielem nieruchomości na której znajduje się zakład oraz powołał wyroki II OSK 197/07 i IV SA/Wa 48/07 dotyczące bycia stroną właścicieli nieruchomości, na które szkodliwie oddziaływuje instalacja. Organ przekazał wniosek Staroście, który postanowieniem z dnia 30.01.2013 r. wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolejno organ ten wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego. Pełnomocnik skarżącego podał, że skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej zagrożonej działalnością zakładu przykładowo poprzez odprowadzanie nieczystości do rowu z wodą, która przepływa przez jej teren. Decyzją z dnia [...] r. Starosta umorzył postępowanie wobec nieuznania skarżącego za stronę, zaś organ decyzją z dnia [...] r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając stosowanie art. 151 k.p.a. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 118/14 oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd nie zakwestionował zgodności tej decyzji z prawem, a w szczególności nie podzielił zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powzięcia z urzędu informacji o wyzbyciu się przez skarżącego prawa własności nieruchomości Starosta ponownie wezwał skarżącego do wykazania przymiotu strony oraz udokumentowania zniesienia współwłasności i zbycia nieruchomości. W piśmie z dnia 15 września 2014 r. skarżący przyznał, że nie jest już właścicielem nieruchomości. Oświadczył, że Spółka znajduje się w likwidacji, a nabywca nieruchomości nie jest następcą prawnym skarżącego. Decyzją z dnia [...] r. Starosta na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Organ ten ustalił dochowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Przytoczył twierdzenia skarżącego mające uzasadnić przymiot strony i wskazał, że zgodnie z art. 185 ust. 1 POŚ stroną był jedynie prowadzący instalację, gdyż nie utworzono obszaru ograniczonego użytkowania. Skarżący nie wykazał, aby instalacja szkodliwie oddziaływała na nieruchomości skarżącego. Pozwolenie zintegrowane nie stworzyło nowej sytuacji, gdyż odnosiło się do użytkowanej instalacji, a jedynie określiło warunki korzystania ze środowiska w celu przeciwdziałania jego zanieczyszczeniu. Skarżący nie wykazał posiadania interesu prawnego. O braku przymiotu strony świadczy również treść art. 185 ust. 2a POŚ. Decyzją z dnia [...] r. organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na niewyjaśnienie kwestii dochowania terminu do złożenia podania o wznowienie (art. 148 § 2 k.p.a.). Decyzją z dnia [...] r. Starosta ponownie odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...] r. W uzasadnieniu omówił szczegółowo podstawę oceny, że skarżący dochował terminu. Odnośnie przymiotu strony powtórzył dotychczasowe wywody. Powołał art. 185 ust. 1 POŚ i brak utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania (art. 135 POŚ). Interes prawny wywodził skarżący z niekorzystnego wpływu instalacji na nieruchomości, których był właścicielem, nie wykazał więc przymiotu strony. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a., a także art. 185 ust. 1 POŚ i art. 7, art. 9 i art. 10 k.p.a. W uzasadnieniu wyraził zapatrywanie, że przymiot strony powinni posiadać wszyscy sąsiedzi instalacji (art. 25 dyrektywy PE i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. Dz.Urz. UE L 334 z 17 grudnia 2010 r.). Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący niewątpliwie nie należy do podmiotów wymienionych w art. 185 ust. 1 POŚ. Skarżący twierdząc o zanieczyszczaniu rowu ściekami z zakładu nie powiadomił od tym organu ochrony środowiska i nie dążył do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania (art. 135 ust. 1 POŚ). Nie nastąpiło zarzucane naruszenie przepisów procesowych. Wobec braku ustalenia podstawy wznowieniowej nie było możliwości dokonania oceny decyzji dotychczasowej. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił, że organ nie zbadał potrzeby utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Organ błędnie przyjął, że samo ustalenie braku przymiotu strony u skarżącego stanowi o braku podstaw do wznowienia postępowania. Nastąpiło naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 107 k.p.a. Organ nie sprawdził, czy utworzono obszar ograniczonego użytkowania. Organ sprzecznie z twierdzeniami skarżącego przyjął, że instalacja nie oddziaływuje szkodliwie na sąsiednie nieruchomości. Bezpodstawne było wymaganie, aby skarżący wskazał przepis prawny z którego wywodzi interes prawny. Skarżący podtrzymał zarzuty odwołania. W uzasadnieniu powołał pogląd NSA z wyroku II OSK 1475/07, że w postępowaniu nadzwyczajnym nie tylko z art. 185 ust. 1 POŚ, ale ponadto art. 28 k.p.a. może wynikać przymiot strony. Organ powinien ustalić przesłanki ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Skarżący powołał ponadto pogląd wyrażony w wyroku II OSK 197/07, że stroną może być właściciel nieruchomości, na który szkodliwie oddziaływuje instalacja. Organ nie odniósł się do zarzutu związanego z art. 25 dyrektywy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd kontrolował zgodność z prawem decyzji wydanej w fazie postępowania wznowieniowego, w której organ badał, czy zaistniała twierdzona przez skarżącego podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W następstwie ustalenia braku tej podstawy organ wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Nie były zrozumiałe zastrzeżenia zawodowego pełnomocnika skarżącego o braku podstaw do stosowania art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w przypadku ustalenia nieistnienia podstawy wznowienia. Zgodnie z wyraźnym brzmieniem tego przepisu brak podstawy wznowieniowej wymaga wydania decyzji zgodnej z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (patrz jeszcze uwaga na końcu uzasadnienia). Wszystkie zarzuty skargi były oczywiście nieuzasadnione. Skoro jedynym wymaganym i dozwolonym przedmiotem czynności wyjaśniających było ustalenie przymiotu strony u skarżącego, to oczywiście organ nie mógł zajmować się wyjaśnianiem innych okoliczności, jak przykładowo przesłankami utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Naruszenie art. 28 k.p.a. mogłoby mieć miejsce, gdyby organ twierdził, że stroną nie jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Organ nie wyraził takiego poglądu. Podniesienie zarzutu naruszenia procedury wymaga wykazania, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Skarżący nie podjął próby wykazania tej przesłanki skuteczności zarzutu. Bezpodstawne było wymaganie skarżącego, aby to organ poszukiwał podstawy prawnej dla interesu prawnego skarżącego. To skarżący twierdził, że przysługuje mu przymiot strony i na tym twierdzeniu oparł zaskarżenie decyzji dotychczasowej w trybie nadzwyczajnym poprzez podanie o wznowienie. Organy wielokrotnie wzywały zawodowego pełnomocnika skarżącego, do wykazania tej podstawowej dla jego obrony okoliczności. Były to wezwania bezskuteczne. Błędne jest wywodzenie z art. 7 k.p.a. wniosków na temat reguły rozkładu ciężaru dowodu. W kwestii rzekomego zanieczyszczenia rowu organ trafnie powołał dwa argumenty. Po pierwsze, skarżący nie podjął chociażby próby wykazania tego twierdzenia, nawet nie skierował zgłoszenia do właściwego organu. Po drugie, gdyby nawet przyjąć, że zanieczyszczenie miało miejsce, to nie byłaby to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym. Nieco trudniejsze do oceny są argumenty czerpane z orzecznictwa sądu odwoławczego, gdyby pozostawić na uboczu okoliczności faktyczne nin. sprawy. Okoliczności te to przyznany i udokumentowany w aktach sprawy fakt nieprzysługiwania skarżącemu prawa własności nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania instalacji. Nie wiadomo więc w jakim celu skarżący przytacza tezy prawne dotyczące odmiennego stanu faktycznego. Było oczywiste, że przy instalacji nie utworzono obszaru ograniczonego użytkowania i niczego więcej na ten temat w nin. sprawie nie ma potrzeby rozważać. Skarżący i administrator systemu Lex błędnie odczytali wyrok II OSK 1475/07. Skarżący ograniczył lekturę do tezy, zaś Lex jako tezę NSA przytoczył krytykowany w wyroku odwoławczym zarzut skargi kasacyjnej. Krytyka ta i prawidłowa teza zawarta w wyroku brzmi "Prawidłowo Sąd I instancji odczytał art. 185 ust. 1 POŚ jako przepis określający strony każdego postępowania mającego za przedmiot wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, ścieków do wód do ziemi oraz wytwarzanie odpadów (art. 180 ust. 1 POŚ), tj. strony postępowania w sprawie pozwolenia, wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, uchylenia w trybie art. 154, art. 155 (k.p.a.) itp.". Dalej NSA wyraźnie stwierdził, że art. 185 POŚ ustanawia wyjątek od art. 28 k.p.a. Oczywiście błędnie lub omyłkowo ułożone tezy również mogą nabrać znaczenia w orzecznictwie (por. wyrok II OSK 2577/13, chociaż zazwyczaj zwraca się uwagę na przeinaczenie tezy przez Lex – wyroki II SA/Op 274/14 i II OSK 3103/12 bądź przytacza prawidłową tezę – wyrok IV SA/Wa 2918/13 lub wadliwą tezę odrzuca bez zrozumienia, że nie została wypowiedziana przez sąd, lecz przez Lex – wyrok II SA/Kr 1249/11). Warto przytoczyć pogląd, że określenie wprost w przepisie prawa materialnego kto jest stroną danego postępowania, tak jak zrobił to ustawodawca w art. 185 ust. 1 POŚ, ogranicza ustawowo organy w rozważaniach czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, czyli ustalania stron postępowania według kryteriów zawartych w art. 28 k.p.a. (wyrok II OSK 3103/12). Skarżący nie dostrzegł, że według wyroku II OSK 197/07, którym oddalono skargę i skargę kasacyjną właściciela nieruchomości, "twierdzenia skarżącego wywodzone z jego uprawnień właścicielskich ... mają charakter subiektywny i dowodzą istnienia interesu faktycznego, lecz nie prawnego po jego stronie" oraz nie mogły mieć znaczenia z uwagi na charakterystykę przedmiotu postępowania o udzielenie pozwolenia zintegrowanego. Zwraca uwagę, że w argumentacji organu ze zrozumieniem przytacza się obszernie wywód prawny tego wyroku, nie wiadomo więc dlaczego pełnomocnik skarżącego uważa o jego przydatności przy prowadzeniu obrony praw tego podmiotu. Sąd odwoławczy jedynie "na marginesie" zaznaczył, że w szczególnych przypadkach stroną może być właściciel nieruchomości (zapewne wymagałyby rozważenia przypadki z ust. 2a art. 185 POŚ). Sąd odwoławczy podkreślił jednak w omawianym wyroku, że z art. 185 ust. 1 POŚ jako przepisu szczególnego wobec art. 28 k.p.a. wprost wynika brak interesu prawnego u skarżącego właściciela. Sąd wskazał, że ochrony uprawnień właścicielskich można dochodzić przed sądem powszechnym lub w ramach stosowania art. 194 POŚ (por. art. 199 POŚ). Cały czas trzeba pamiętać, że te zbędne w istocie wywody (bowiem skarżący nie jest właścicielem) zawiera się tutaj tylko dla omówienia zarzutów skargi. Należy też pamiętać, że podanie o wznowienie wszczyna nowe postępowanie z udziałem aktualnych stron. Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji bezskutecznie próbował zainteresować skarżącego problematyką następstwa prawnego (por. wyroki IV SA 594/92 lub II SA/Łd 1070/06 w nawiązaniu do I SA 334/99 lub pkt 4 Komentarza P. Przybysza do art. 147 k.p.a., przy czym skoro nieposiadanie przymiotu strony wchodzi w obręb przesłanki wznowieniowej, nie jest przesłanką wszczęcia postępowania wznowieniowego, to stwierdzenie jego braku nie uzasadnia umorzenia tego postępowania wszczętego na wniosek, jak w przypadku innych podstaw tj. poza podstawą czwartą). Można na koniec powtórzyć, że niewykazanie przez skarżącego podstawy wznowieniowej wyklucza dokonywanie oceny decyzji dotychczasowej (merytorycznej, zaskarżonej podaniem o wznowienie) w jakimkolwiek aspekcie i przez kogokolwiek w nin. sprawie (co dotyczy zarówno wskazanego obszaru, jak i art. 25 dyrektywy). Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.