II SA/Wr 733/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 maja 2025 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2024 r. nr SKO 4115/2/2024 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o wykonaniu aktu nadania oddala skargę w całości. Decyzją z dnia 24 marca 2003 r. Nr GK.6016-7/02 o wykonaniu aktu nadania (ustalenie granic, zwolnienie z obowiązku zapłaty) Starosta W. w oparciu o art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), art. 6 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 ze zm.; dalej zwana "dekret z 1951 r.") oraz art. 12, art. 13, art. 14 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolna i osadnictwem rolnym (t.j. Dz. U. Nr 14 z 1959 r., poz. 78 ze zm.; dalej "dekret z 1955 r.") na wniosek strony W. S. następczyni prawnej T. R. orzekł o: 1. ustaleniu granic zabudowanej działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrąbie S., gmina W.(1), powiat [...] nadanej na własność aktem nadania nr [...] i decyzją Powiatowej Komisji Ziemskiej w W. z dnia 3 października 1966 r. RL.I1.300/83/67 T. R. w 1/4 udziału, pozostały udział 3/4 w działce pozostaje własnością Gminy W.(1) na podstawie decyzji Wojewody Wrocławskiego GK.gw,8224/K/32/26/95 z dniu 10 lipca 1995 r. Nieruchomość posiada urządzoną księgę wieczystą [...]. 2. zwolnieniu T. R. jako repatrianta (dalej "repatriant") bez rozrachunku i oszacowania od obowiązku uiszczenia ceny nabycia nieruchomości. Decyzją z dnia 22 stycznia 2018 r. Nr SKO 4117/8/17/18, podjętą w postępowaniu wszczętym z urzędu, Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 23, ze zm.; dalej "K.p.a.") stwierdziło nieważność powołanej wyżej decyzji o wykonaniu aktu nadania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że ze stanu faktycznego wynika, iż opisana działka gruntu nr [...] została pominięta w orzeczeniu Powiatowej Komisji Ziemskiej w W. z dnia 3 października 1966 r. (RL.Il.300/83/67), którą to decyzją uzupełniono akt nadania z dnia 2 lutego 1948 r. W stosunku do tej działki nie wydano na rzecz repatrianta aktu nadania. Na fakt, że nie była ona nadana decyzją Powiatowej Komisji Ziemskiej w W. z dnia 3 października 1966 r. wskazuje wprost jej treść, w której wymieniono nadane działki gruntu. Natomiast o tym, że grunt w jej granicach nie był nadany aktem nadania z dnia 2 lutego 1948 r. przekonuje treść tego aktu w powiązaniu z treścią znajdujących się w aktach sprawy pism z lat 1959-1964. Z zawartego w nich opisu, w szczególności pismach Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia 6 lutego 1964 r. (Nr [...]) i Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu z dnia 9 marca 1964 r. (Nr [...]) wynika, że sprawa nadania repatriantowi m.in. działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym miała być dopiero przedmiotem rozstrzygnięcia w drodze aktu nadania. Powyższe wskazuje, że decyzja z dnia 24 marca 2003 r. została wydana mimo braku stosownego aktu nadania, co stanowi – w ocenie Kolegium – rażące naruszenie art. 6 w zw. z art. 5 dekretu z 1951 r. Organ nie stwierdził przy tym, by decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, co wyłączałoby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 K.p.a.). Z treść ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości gruntowej oznaczonej nr [...] ha oraz nieruchomości lokalowej wyodrębnionej w budynku położonym na tej nieruchomości gruntowej wynika, że stan prawny określony w decyzji nie został w nich ujawniony. Pismem z dnia 2 kwietnia 2024 r. H. G. (dalej "skarżąca") wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2018 r. Nr SKO 4117/8/17/18 jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa. Po jego rozpoznaniu decyzją z dnia 16 lipca 2024 r. Nr SKO 4115.2.2024, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), Samorządowe Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania oraz przesłanki zastosowania art. 156 K.p.a., w konkluzji stwierdzając, że badana decyzja z dnia 22 stycznia 2018 r. nie została dotknięta którąkolwiek z wadliwości opisanych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy czym, Kolegium zaznaczyło, że ocena prawidłowości decyzji z dnia 22 stycznia 2018 r. polega na zbadaniu, czy została ona podjęta zgodnie z aktualnym, obowiązującym w dniu wydania tej decyzji stanem prawnym. Ocena ta następuje w oparciu o materiał dowodowy, jaki stanowił podstawę wydania kwestionowanej decyzji. W ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie są zbierane nowe dowody ani nie dochodzi do kolejnego rozpatrzenia sprawy. Pojawienie się nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, ale nie były znane organowi w dacie podejmowania decyzji stanowić bowiem może przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Z tego tez względu za bezprzedmiotowe organ uznał żądanie skarżącej o dopuszczenie dowodów w postaci dołączonych do wniosku inicjującego postępowanie dokumentów, jak również przesłuchania świadków oraz samej skarżącej. Wszystkie dołączone do wniosku dokumenty znajdowały się w aktach postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 24 marca 2003 r. A zatem, stwierdzenie nieważności decyzji wydanej we wcześniejszym postępowaniu nadzwyczajnym możliwe byłoby tylko w przypadku, gdyby sformułowanie przez organ we wcześniejszym postępowaniu nadzwyczajnym oceny o rażącym naruszeniu art. 6 w zw. z art. 5 dekretu z 1951 r. przez organ w postępowaniu zwyczajnym samo dało się zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. W niniejszej sprawie nie można się doszukiwać takiej zależności. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się oczywistość naruszenia prawa polegającą na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O ile zatem uznanie we wcześniejszym postępowaniu nadzwyczajnym, iż do wydania decyzji o wykonaniu aktu nadania doszło z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 6 w zw. z art. 5 dekretu z 1951 r., o tyle uznanie w drugim postępowaniu nadzwyczajnym, iż z rażącym naruszeniem prawa wydano decyzję w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym wymagałoby przyjęcia, iż rażąco naruszony został art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego oczywiście błędne zastosowanie w sytuacji bezdyskusyjnego braku jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o ww. przesłankę kwalifikowaną. Jak wyżej wskazano, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Takim przepisem, co pokazuje dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne, nie jest przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Niezależnie od powyższego, Kolegium zauważyło, że we wcześniejszym postępowaniu nieważnościowym wystąpiły okoliczności pozwalające na stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z dnia 24 marca 2003 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotowa decyzja w sprawie wykonania aktu nadania została wydana mimo braku stosownego aktu nadania, co pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 6 w zw. z art. 5 dekretu z 1951 r. Istnienie tej sprzeczności wyklucza natomiast możliwość uznania w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym, iż stwierdzenie we wcześniejszym postępowaniu nadzwyczajnym nieważności decyzji o wykonaniu aktu nadania nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto, nie wystąpiły przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji o wykonaniu aktu nadania. Przedmiotowa decyzja nie wywołała bowiem nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż z treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla działki gruntu nr [...] oraz nieruchomości lokalowej wyodrębnionej w budynku położonym na nieruchomości gruntowej wynika, że stan prawny określony w decyzji nie został w nich ujawniony. Z kolei za nieodwracalne skutki prawne nie sposób uznać wskazanych we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie okoliczności, że spadkobiercy repatrianta od kilkudziesięciu lat zamieszkują w lokalu położonym na tej działce, w związku z czym stan prawny przedmiotowej nieruchomości utrzymywał się przez ten czas, zaś decyzja Kolegium postawiła ich w stan niepewności co do uprawnień przysługujących im względem tej nieruchomości. Stwierdzeniu nieważności ww. decyzji nie stał również na przeszkodzie upływ 15 lat od daty jej wydania. Zgodnie bowiem z art. 156 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania uprzedniej decyzji nadzorczej, stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie było ograniczone żadnym terminem, a zatem mogło nastąpić w każdym czasie. Natomiast w odniesieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (P 46/13) Kolegium wskazało, że zgodnie z dominującym stanowiskiem sądów administracyjnych, do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu" powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie było możliwe jej konkretyzowanie przez organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 in fine K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów: 1) postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 7 K.p.a. polegające na: – braku zebrania i rozpatrzenia przez Kolegium całości zebranego w sprawie przez Starostę W. materiału dowodowego, jak wynika bowiem z znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia 14 maja 2024 r. Starostwa w odpowiedzi na pismo SKO w sprawie przekazania oryginałów kompletnych dokumentów dotyczących decyzji Starosty W. z dnia 24 marca 2003 r. wskazał, iż dokumenty przedmiotowej sprawy zostały przekazane do archiwum; – zebraniu i dokonaniu przez SKO – w sytuacji gdy organ otrzymał całość akt – analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny oraz wydaniu decyzji na podstawie nieprawidłowo przeprowadzonego materiału dowodowego i dowodach, które nie zostały wyczerpująco zebrane i rozpatrzone, co przejawiło się w powieleniu w naruszeń decyzji SKO z dnia 22 stycznia 2018 r.; b) art. 107 § 3 K.p.a. polegające na: – wybiórczym uwzględnieniu powoływanego przez skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (P 46/13) i art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, nie odnosząc się w ogóle do kwestii zbadania i istnienia rzeczywistego rażącego naruszenia prawa, na którego istnienie wskazuje decyzja z dnia 22 stycznia 2018, oraz zagadnienia pewności prawa i praworządności, odnosząc się wyłącznie do kwestii "znacznego upływu czasu"; – niewskazaniu przyczyn w sposób wyczerpujący i powodów, dla których uznał, iż decyzja Starosty nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, powołując się jedynie na treść księgi wieczystej, nie rozważając całości materiału dowodowego, który potwierdzał, że już od 58 lat na podstawie aktu nadania i decyzji o wykonaniu aktu nadania rodzina skarżącej nieprzerwanie zamieszkiwała przedmiotową nieruchomość; c) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis nadający się do bezpośredniego stosowania, a co za tym idzie uznanie, że nie może uznać, iż decyzja z dnia 22 stycznia 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem w tej sytuacji musiałaby ona naruszać art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., w sytuacji gdy dopuszcza się stwierdzenie nieważności decyzji, uznając, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa na podstawie przepisu podlegającego procesowi wykładni przez organ; d) art. 156 § 2 K.p.a. poprzez podzielenie stanowiska, iż decyzja Starosty nie wywołała nieodwracalnych skutków, a w konsekwencji, iż możliwe było jej unieważnienie, w sytuacji gdy upłynął znaczny okres czasu od jej wydania a rodzina skarżącej cały czas żyła w przekonaniu, iż posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, opłacała podatki jej dotyczące i dbała o dobrostan zamieszkiwanej przez siebie części; e) art. 81a K.p.a. i nierozstrzygnięcie na korzyść skarżącej ewentualnych wątpliwości związanych z przyznaniem jej poprzednikom prawnym 1/4 nieruchomości znajdującej się na działce [...] na własność, w sytuacji gdy akt nadania wprost wskazywał, że przedmiotem nadania jest m.in. dom mieszkalny znajdujący się wyłącznie na działce [...]; 2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 ust. 1 dekretu z 1951 r. oraz art. 26 ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279 ze zm.; dalej "dekret z 1946 r.") poprzez brak ich uwzględnienia; b) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności decyzji, która to stwierdziła nieważność decyzji będącej podstawą nabycia przez skarżącą praw, pomimo znacznego upływu czasu od jej wydania; c) art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez ich niezastosowanie mimo istnienia podglądów o powszechnym obowiązywaniu wyroków Trybunału Konstytucyjnego i możliwości uwzględnienia wyroku Trybunału poprzez bezpośrednie zastosowanie Konstytucji (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 108/22) oraz wydanie decyzji wprost sprzecznej z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 7 K.p.a., że SKO podczas wydawania decyzji, pomimo wniosku skarżącej o przesłuchanie jej oraz powoływanych we wniosku świadków nie uzupełnił znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego w na okoliczność zakresie zamieszkiwania przez rodzinę skarżącej na działce [...] od pokoleń. Nie tylko księgi wieczyste mogą być podstawą do ustaleń w tym zakresie. SKO dokonało oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny, bez dokonania dokładnej analizy znajdujących się w nim dokumentów, albowiem ze znajdującego się w aktach oświadczenia z dnia 5 marca 2003 r. wynika, iż rodzina skarżącej zamieszkiwała nieruchomość znajdującą się na działce [...] od lat, zaś z decyzji o wykonaniu aktu nadania z 1966 r. – iż omyłkowo pominięto w jej treści działkę [...]. Ponadto, organy przed wydaniem decyzji z 1966 r. wykonały pomiary na działce [...]. Mając to na względzie, uzasadnione jest twierdzenie, że Powiatowa Komisja Ziemska w decyzji z dnia 3 października 1966 r. omyłkowo pominęła działkę [...]. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., skarżąca podniosła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia stawianych prawem wymogów, bowiem z uzasadnienia decyzji z dnia 16 lipca 2024 r. nie wynika jakoby organ rozważył i ocenił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skarżąca wskazała m.in., że przyjęcie, iż rażące naruszenie prawa to naruszenie, którego skutków nie można pogodzić z zasadą praworządności, pozostawia otwartą kwestię dopuszczalności zastosowania sankcji nieważności. Związane to jest z łagodzeniem skutków rażącego naruszenia prawa z uwagi na ochronę innych wartości, jak np. praw nabytych, a z takimi prawami mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem za zgodą organów, która została potwierdzona w decyzji z dnia 24 marca 2003 r., skarżąca i jej poprzednicy prawni nabyli prawo do zamieszkiwania na 1/4 części nieruchomości położonej na działce [...]. W ocenie skarżącej, w decyzji z 2003 r. organ prawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy, wysłuchał sąsiadów, którzy wskazali, że rodzina R. zajmowała i zajmuje część nieruchomości znajdującej się na działce [...], i wydał decyzję o wykonaniu aktu nadania uwzględniającą fakt, że działka nadana aktem nadania z 1948 r. nie była wydzielona, mogła więc – na podstawie art. 26 ust. 2 dekretu z 1946 r. – zostać przydzielona repatriantowi i następnie decyzją o wykonaniu aktu nadania mu przyznana. Decyzja z dnia 22 stycznia 2018 r. została więc wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie było podstaw do unieważnienia decyzji o wykonaniu aktu nadania. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 156 § 2 K.p.a., skarżąca wskazała, że nawet w przypadku uznania, że decyzja z dnia 24 marca 2003 r. posiadała wady prawne pociągające za sobą jej nieważność, Kolegium powinno wziąć pod uwagę przesłanki negatywne wydania takiej decyzji, tj. art. 156 § 2 K.p.a., i na tej podstawie ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Rodzina zamieszkiwała w lokalu położonym na działce [...] od 1960 r., cały czas będąc pewnym co do przysługujących jej praw do lokalu, które następnie zostały potwierdzone w 2003 r. Stan prawny przedmiotowej nieruchomości utrzymywał się więc aż przez 58 lat, tj. do dnia wydania decyzji w 2018 r. Siostra skarżącej po wydanej w 2018 r. decyzji nadal przebywała w lokalu. Ponadto, Kolegium miało do dyspozycji oświadczenie sąsiadki skarżącej, które potwierdzało, że rodzina R. zamieszkuje przedmiotową część nieruchomości. Organ nie powinien więc opierać się wyłącznie na treści księgi wieczystej. Tym samym, decyzja z dnia 22 stycznia 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem pozbawiła obywateli uprawnienia do zajmowanej przez lata części nieruchomości, która to została im przyznana przez uprawnione organy, i na którą to czynili nakłady i wobec której to przez lata ponosili ciężary. W zakresie zarzutu naruszenia art. 81a K.p.a. strona wskazała, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Aby zatem przepis art. 81a § 1 K.p.a. mógł znaleźć zastosowanie, musiałoby dojść do sytuacji, w której pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego możliwe jest wciąż przyjęcie różnych możliwych hipotez – w takim wypadku należy rzeczywiście przyjąć rozwiązanie korzystniejsze dla strony. Starostwa przeprowadził postępowania dowodowe i na jego podstawie wydał decyzję o wykonaniu aktu nadania, przyznając na własność repatriantowi 1/4 zabudowanej działkę nr [...]. Organ wziął pod uwagę m.in. oświadczenie sąsiadki poprzednika prawnego skarżącej, a także fakt, iż na działce tej Powiatowa Komisja Ziemska wykonywała pomiary, oraz okoliczność, że repatriantowi przyznano stajnię z budynkiem mieszkalnym, a budynek mieszkalny znajdował się jedynie na działce [...] a nie [...], co doprowadziło do przekonania, iż omyłkowo w akcie nadania z dnia 3 października 1966 r. pominięto działkę [...]. W ocenie skarżącej, SKO nie rozważyło więc całości materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, jeśli bowiem możliwe byłoby przyjęcie różnych hipotez, tj. celowego bądź nie pominięcia przez Powiatową Komisję Ziemską działki w 1966 r., to ze względy, iż okoliczności tej nie da się w inny sposób na dzień dzisiejszy wyjaśnić, powinna być interpretowana na korzyść skarżącej, a co nie zostało dokonane. Brak uwzględnienia art. 81a § 1 K.p.a. skutkowało więc wydaniem decyzji z dnia 22 stycznia 2018 r. z rażącym naruszeniem prawa. W zakresie zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z 1951 r. skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z 1951 r., władza nie może zmienić granic gospodarstwa rolnego po wydaniu orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. Przed wydaniem tego orzeczenia granice gospodarstwa rolnego mogą być zmienione w związku z regulacją i jedynie w tym przypadku, gdy to jest potrzebne dla racjonalnego rozmieszczenia gospodarstw. W decyzji o wykonaniu aktu nadania z 1966 r. omyłkowo pominięto działkę [...]. Powyższe potwierdza oznaczenie w przedmiotowej decyzji, że na działce [...] znajdują się dom mieszkalny oraz stajnia, w sytuacji gdy znajdowały się tam jedynie zabudowania gospodarcze (stajnia). Oznacza to, że omyłkowo pominięto wskazanie numeru działki, jednakże aktem nadania objęto dom mieszkalny zatem i działkę, na której ten dom się znajduje. Ponadto, organy przed wydaniem decyzji z 1966 r. wykonały pomiary na działce [...]. Wobec powyższego możliwe i uzasadnione było zmienienie granic nadanego w 1948 r. gospodarstwa, czego dokonała Powiatowa Komisja Ziemska decyzją z 1966 r., a następnie co uzupełnił Starostwa w decyzji z 2003 r. Stan faktyczny sprawy i materiały znajdujące się w aktach postępowania przed Kolegium (SKO 4117/8/17/18) potwierdzają powyższe okoliczności i chęć przydzielenia części działki [...] repatriantowi, czego omyłkowo nie dokonał organ w 1966 r., a co zostało prawidłowo rozpatrzone przez Starostę w decyzji z 2003 r. Mając to na względzie, decyzja z 2003 r. nie została więc wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ posiadał uprawnienie do wydania decyzji o wykonaniu aktu nadania i przyznania przedmiotowej działki skarżącej. Tym samym decyzja z dnia 22 stycznia 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie uwzględniła przywołanych powyżej okoliczności, w tym art. 7 ust. 1 dekretu z 1951 r. i została oparta na błędnej interpretacji przepisów prawa. W dalszej części skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 26 ust. 2 dekretu z 1946 r., osoby, które otrzymały akty nadania gospodarstw (działek) fizycznie jeszcze nie wydzielonych z większej nieruchomości, mają prawo do prowizorycznego przyznania im całości lub części tej nieruchomości we wspólne posiadanie z tym, że objęty w posiadanie obszar nie może przekraczać łącznego obszaru gruntu wskazanego w aktach nadania tych osób. Z posiadaniem łączy się również prawo do korzystania i pobierania bezpłatnie pożytków z tej części nieruchomości. Biorąc pod uwagę, że akt nadania z 1948 r. obejmował gospodarstwa jeszcze fizycznie niewydzielone, repatriant miał prawo do przyznania mu całości lub części nieruchomości w posiadanie, o co też ubiegał, i co organ dokonał w decyzji z 1966 r., omyłkowo nie wskazując działki [...]. Ta okoliczność i powoływany przepis także nie został wzięty pod uwagę przez SKO przy wydaniu decyzji z dnia 22 stycznia 2018 r., a także w zaskarżonej decyzji. Brak uwzględnienia przez Kolegium powoływanych przez skarżącą przepisów prawa materialnego bądź ich błędna interpretacja miała wpływ na wynik sprawy i doprowadziła do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do pozostałych dwóch zarzutów naruszenia prawa materialnego, skarżąca wskazała, że w dacie wydawania decyzji z dnia 22 stycznia 2018 r. obowiązywał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (P 46/13), w którym Trybunał orzekł, że w zakresie, w jakim art. 156 § 2 K.p.a. nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na względzie powyższe, organ powinien więc wziąć pod uwagę fakt upływu 15 lat od wydania decyzji będącej podstawą nabycia prawa i wobec tego orzec, że ze względu na wystąpienie negatywnych przesłanek, pomimo posiadania przez decyzję wad prawnych, nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności, czego nie zrobiono, a co doprowadziło do wydania decyzji z dnia 22 stycznia 2018 r. z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanych wyżej przepisach art. 145 § 1 P.p.s.a. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została podjęta w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. na jej mocy odmówiono stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia 22 stycznia 2018 r. Nr SKO 4117/8/17/18, którą Kolegium na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdziło nieważność decyzji o wykonaniu aktu nadania. Podkreślenia tutaj wymaga, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej. Zmierza ono do eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Przepisy art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. enumeratywnie wymienia wady, po stwierdzeniu których organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji. Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Stosownie zaś do regulacji art. 156 § 2 K.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wprowadzony nadzwyczajny tryb kontroli decyzji administracyjnej, jakim jest stwierdzenie nieważności, nie odnosi się do każdej decyzji naruszającej prawo, a tylko do takiej, która została wydana z kwalifikowanym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie ocenie Sądu podlegała zatem kwestia, czy decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z dnia 24 marca 2003 r. o wykonaniu aktu nadania (ustalenie granic, zwolnienie z obowiązku zapłaty) została obarczona którąkolwiek z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Co dodatkowo istotne, a na co uwagę zwrócił organ, dokonując kontroli zgodności z prawem w trybie nieważnościowym decyzji stwierdzającej nieważności decyzji administracyjnej bada się wyłącznie istnienie wad kwalifikowanych, które tkwią w decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym stwierdzającej nieważność decyzji. Zauważyć tutaj jeszcze wypada, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji zostało wszczęte z urzędu. Na mocy decyzji z dnia 22 stycznia 2018 r. została stwierdzona nieważność ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa. Zatem kontroli w niniejszej sprawie podlegała kwestia, czy zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przy podejmowaniu decyzji z dnia 22 stycznia 2018 r. stanowiło rażące naruszenie prawa. To ogranicza zakres kontroli sądowej. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że podstawę prawną decyzji z dnia 24 marca 2003 r. stanowiły przepisy art. 6 dekretu z 1951 r. oraz art. 12, art. 13 i art. 14 dekretu z 1955 r. Zgodnie z ust. 1 art. 6 dekretu z 1951 r., granice gospodarstw rolnych oraz ich szacunek ustala orzeczenie o wykonaniu aktu nadania. Orzeczenie to wydaje z urzędu starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z ust. 2 art. 6 dekretu z 1951 r., prawomocne orzeczenie o wykonaniu aktu nadania jest podstawą wpisu w księdze wieczystej prawa własności i wierzytelności z tytułu należności przypadającej za gospodarstwo rolne. Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej zgłasza z urzędu wniosek o dokonanie wpisu w księdze wieczystej (art. 6 ust. 3 dekretu z 1951 r.). Art. 10 dekretu z 1951 r. stanowi zaś, że w sprawach osadnictwa rolnego na obszarze Ziem Odzyskanych, nie unormowanych przepisami niniejszego dekretu, stosuje się przepisy dekretu z 1946 r. z tym, że osoba, która po dniu wejścia w życie niniejszego dekretu otrzyma akt nadania, staje się właścicielem tego gospodarstwa na zasadach niniejszego dekretu. Dekret ten wszedł w życie 7 września 1951 r. Co istotne, dekret z 1946 r. był aktem prawnym normującym kompleksowo kwestie związane z osadnictwem rolnym na terenach zachodnich państwa polskiego. Nabycie gospodarstwa (działki) na własność osadnika następowało w trzech fazach. Pierwszą było wprowadzenie osadnika w posiadanie i wydanie aktu nadania, który nie przenosił jednakże prawa własności (art. 25-27 dekretu z 1946 r.). Druga faza obejmowała oszacowanie i ustalenie ceny nabycia gospodarstwa. Przeniesienie prawa własności – jako faza trzecia – następowało w oparciu o orzeczenie o wykonaniu aktu nadania. W tym orzeczeniu należało wymienić: akt nadania, osobę nabywcy oraz przedmiot i warunki nabycia gospodarstwa (art. 31 ust. 1 i ust. 2 dekretu z 1946 r.). Powołane przepisy wskazują zatem, że orzeczenie o wykonaniu aktu nadania, niezależnie od tego czy było aktem przenoszącym własność gospodarstwa (dekret z 1946 r.) czy tego skutku prawnego już nie wywierało (dekret z 1951 r.), było aktem prawnym o swego rodzaju charakterze technicznym, wykonawczym w stosunku do poprzedzającego go aktu nadania. Co istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, z punktu widzenia celu dekretu z 1951 r. znaczenie priorytetowe posiadają akty nadania, które poświadczają własność gospodarstw rolnych i ich przynależność, określając powierzchnię ich gruntów i innych składników. W tym kontekście orzeczenie o wykonaniu aktu nadania nabiera cech dokumentu prawnego o charakterze technicznym, stanowiącego instrumentarium umożliwiające odwzorowanie w księdze wieczystej indywidualnych treści zawartych w wykonywanym akcie, taka konstrukcja uprawnia do określenia orzeczenia o wykonaniu aktu nadania mianem aktu subsydiarnego, integralnie związanego z wykonywanym przez nie aktem nadania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2059/06). Z powyższych rozważań wynika, że nie było i nie jest – w świetle przytoczonych przepisów dekretu z 1946 r. i dekretu z 1951 r. – prawnie dopuszczalne wydanie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania bez uprzedniego wydania aktu nadania, który podlegać miałby wykonaniu. Warunkiem dopuszczalności wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania – jak słusznie wskazało Kolegium – było uprzednie rozstrzygnięcie w sprawy nadania gospodarstwa (działki) w drodze aktu nadania. Nie jest również możliwe przesądzenie w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania, czy dany grunt powinien zostać nadany osadnikowi rolnemu w trybie przepisów z zakresu osadnictwa rolnego. Ta bowiem kwestia została zastrzeżona do orzekania w drodze aktu nadania. W art. 25 ust. 1 dekretu z 1946 r. wskazano bowiem, że wyznaczenie nabywcy gospodarstwa (działki) następuje w drodze orzeczenia właściwej władzy, zwanego w dalszym ciągu aktem nadania. Ponadto określono, że nadawać można gospodarstwa (działki) fizycznie wydzielone lub jeszcze nie wydzielone. W tym ostatnim przypadku akt nadania powinien wskazywać nieruchomość, z której grunty przynależne do gospodarstwa (działki) mają być wydzielone, ze wskazaniem, jakiemu obszarowi przeciętnej jakości gruntów, wchodzących w skład tej nieruchomości, odpowiadać ma rozmiar nadanego gospodarstwa (działki; art. 25 ust. 2 dekretu z 1946 r.). Ta materia była również zastrzeżona do rozstrzygania dla aktów nadania wydawanych pod rządami dekretu z 1951 r. W myśl bowiem art. 5 dekretu z 1946 r., w celu poświadczenia własności gospodarstwa rolnego i jego przynależności starosta wydaje z urzędu akty nadania, które zawierają określenie osób uprawnionych oraz powierzchni gruntów i innych składników gospodarstwa rolnego. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, aktem nadania z dnia 2 lutego 1947 r. nr [...] nadano repatriantowi folwark obejmujący grunty o pow. ok. [...] ha oraz częściowe użytkowanie budynków majątkowych. Decyzją Powiatowej Komisji Ziemskiej w W. z dnia 3 października 1966 r. znak RL.II.300/83/67 dokonano m.in. nadania na współwłasność J. H. (w udziale 1/4) działki siedliskowej (zabudowanej domem mieszkalnym i stajnią) oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha. W udziale 2/4 działka pozostała własnością Państwowego Funduszu Ziemi. Na podstawie tej decyzji uzupełniono także pkt 2 aktu nadania z dnia 2 lutego 1948 r. poprzez nadanie na współwłasność repatriantowi działek siedliskowych oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr [...] o pow. [...] ha (w udziale 1/4), nr [...] o pow. [...] ha (w udziale 1/3), nr [...] o pow. [...] ha (w udziale 1/3), nr [...] o pow. [...] ha (w udziale 1/4). Na podstawie aktu nadania z dnia 2 lutego 1948 r. uzupełnionego decyzją z dnia 3 października 1966 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w W. wydało 4 decyzje o wykonaniu aktu nadania z dnia 17 marca 1967 r.: 1) nr [...] obejmująca działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] bez zabudowań, 2) nr [...] obejmująca udziały w 1/4 części w działce nr [...] o pow. [...] ha, 3) nr [...], [...] obejmujące udziały w 1/3 w zabudowanych działkach nr [...] i [...] o pow. [...] ha, 4) nr [...], [...] obejmujące udziały w 1/4 w zabudowanych działkach nr [...] i [...] o pow. [...] ha. Co ważne, pominięto jednak działkę nr [...] o pow. [...] ha, na której znajdowały się zabudowania zajmowane przez rodzinę R. Działka ta do 1995 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, zaś na mocy decyzji Wojewody Wrocławskiego z dnia 10 lipca 1995 r. nr GK.gw.8224/K/32/26/95 z mocy prawa została przyznana Gminie W.(1). Słusznym jest przy tym stwierdzenie skarżącej, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z 1951 r., władza nie może zmienić granic gospodarstwa rolnego po wydaniu orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, zaś przed wydaniem tego orzeczenia granice gospodarstwa rolnego mogą być zmienione w związku z regulacją i jedynie w tym przypadku, gdy to jest potrzebne dla racjonalnego rozmieszczenia gospodarstw, jednakże w sprawie doszło do omyłkowego pominięcia działki [...]. Uwzględniając przytoczone przepisy i powyższe okoliczności faktyczne, słusznie w decyzji z dnia 22 stycznia 2018 r. Kolegium stwierdziło nieważność decyzji z dnia 24 marca 2003 r. o wykonaniu aktu nadania jako w rażący sposób naruszającej art. 6 w zw. z art. 5 dekretu z 1951 r. w ten sposób, że orzeczenie to wydano mimo braku aktu nadania, który miałby być przez to orzeczenie wykonany. Wydanie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania miało na celu uregulowanie stanu prawnego udziału wynoszącego 1/4 działki nr [...] o pow. [...] ha, która została jednak pominięta w orzeczeniu Powiatowej Komisji Ziemskiej w W. z dnia 3 października 1966 r. W stosunku do tej działki gruntu nie wydano na rzecz repatrianta aktu nadania. Przy czym, Kolegium nie stwierdziło, by decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, co wyłączałoby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 K.p.a.), wskazując, że z treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla tej nieruchomości gruntowej oraz nieruchomości lokalowej wyodrębnionej w budynku położonym na niej wynika, iż stan prawny określony w decyzji nie został w nich ujawniony. Tym samym właściwym była również konkluzja, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 22 stycznia 2018 r. nie kwalifikowała się do stwierdzenia jej nieważności, w tym że nie została wydana – wbrew twierdzeniom skarżącej – z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu należy wskazać, że art. 156 § 1 K.p.a. zawiera zamknięty katalog wad decyzji administracyjnej skutkujących jej nieważnością. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W tym przypadku stwierdzenie nieważności decyzji wymaga ustalenia, że treść decyzji (w niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji o wykonaniu aktu nadania) pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/06, LEX nr 328625). Warunkiem uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa (w niniejszej sprawie przede wszystkim art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) jest stwierdzenie, że w zakresie objętym decyzją, w dniu jej wydania, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki, mianowicie oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu prawa, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może być naruszony jedynie przepis prawa, który nie wymaga stosowania wykładni, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 601/07, LEX nr 351269). W rozpoznawanej sprawie – co należy podkreślić – mamy do czynienia z decyzją podjętą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. I to tej decyzji stwierdzenia nieważności jako rażąco naruszającej prawo domaga się skarżąca. Zatem przyjrzeć się trzeba, w jaki sposób organ może naruszyć ten przepis procesowy, i czy możliwe jest rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Słusznie Kolegium w tym zakresie wskazało, że o ile zatem uznanie we wcześniejszym postępowaniu nadzwyczajnym, iż do wydania decyzji o wykonaniu aktu nadania doszło z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 6 w zw. z art. 5 dekretu z 1951 r., o tyle uznanie w drugim postępowaniu nadzwyczajnym, iż z rażącym naruszeniem prawa wydano decyzję w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym wymagałoby przyjęcia, iż rażąco naruszony został art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego oczywiście błędne zastosowanie w sytuacji bezdyskusyjnego braku jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o ww. przesłankę kwalifikowaną. Jak wyżej wskazano, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Takim przepisem, co pokazuje dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne, nie jest przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Niezależnie od powyższego dodać jeszcze należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 82/09). Ocena prawidłowości ostatecznej decyzji z dnia 22 stycznia 2018 r. polega zatem na zbadaniu, czy została ona podjęta zgodnie z aktualnym, obowiązującym w dniu wydania tej decyzji stanem prawnym. Ocena ta następuje w oparciu o materiał dowodowy, jaki stanowił podstawę wydania kwestionowanej decyzji, a więc podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o wykonaniu aktu nadania. W ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie są zbierane nowe dowody ani nie dochodzi do kolejnego rozpatrzenia sprawy. Tym samym zarzuty naruszenia art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 7 K.p.a. oraz art. 7 ust. 1 dekretu z 1951 r. oraz art. 26 ust. 2 dekretu z 1946 r. nie mogły zostać uwzględnione, zaś wszelkie żądania przesłuchania skarżącej i innych świadków oraz uzupełniania – zgodnie z wnioskami skarżącej – materiału dowodowego są nieuzasadnione i przeczą regułom rządzącym postępowaniem nieważnościowym. Podstawę prawną zakwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji był art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. a nie przepisy ww. dekretów. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie zaś tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Przesłanka rażącego naruszenia prawa może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów – mając charakter rażący – pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (wyroki NSA z dnia: 1 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 4312/18; 25 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2671/17; 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2441/20). Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa" (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05, LEX nr 299873). Rażące naruszenie prawa materialnego może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji), albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest zatem, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1877/06, LEX nr 295007). Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uznaje się w szczególności wydanie decyzji wbrew zasadzie prawdy obiektywnej – przez naruszenie przepisów regulujących postępowanie dowodowe (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1426/20). W tym zakresie wskazuje się, iż rażącym naruszeniem prawa pozostaje wyłącznie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (zob. M. Jaśkowska, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020, uwagi do art. 156). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, bowiem w sprawie mamy do czynienia z kolejnym postępowaniem nadzwyczajnym mającym skontrolować poprzednio przeprowadzone postępowanie nadzwyczajne, co wykluczało przeprowadzanie jakichkolwiek dowodów. Jako przykład rażącego naruszenia przepisów procesowych podaje się w doktrynie także wydanie decyzji odwoławczej bez odwołania strony (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 8). Podobnie należy ocenić rozpoznanie odwołania od decyzji (postanowienia), które nie weszło do obrotu prawnego (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1656/22). Wada decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie dotyczy samej podstawy prawnej decyzji, ale stanu prawnego sprawy administracyjnej wyznaczonego faktami prawotwórczymi. Za "prawo" w znaczeniu przyjętym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uznać zatem należy przepisy prawa materialnego, normy kompetencyjne i ustrojowe, jak również przepisy procesowe regulujące tryb postępowania administracyjnego w rozpatrywanej przez organ sprawie (wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 298/16). Zatem, rażąco naruszać prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) będzie decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności innej decyzji, jeżeli przy podejmowaniu takiego rozstrzygnięcia organ rażąco naruszył obowiązki, jakie na organie nadzoru spoczywają w zakresie ustalenia, czy w sprawie zakończonej tą decyzją zaistniały przesłanki nieważności określone w katalogu z art. 156 § 1 K.p.a. Przy czym, gdy podstawą prawną decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono, jest art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – ocenie podlega w kolejnym postępowaniu nieważnościowym, czy w sprawie zakończonej taką decyzją zaistniały przesłanki nieważności określone w katalogu z art. 156 § 1 K.p.a. Po analizie akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia przy podejmowaniu decyzji z dnia 22 stycznia 2018 r. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05, LEX nr 199041; z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/05, LEX nr 220791). Rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, gdyż prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych a jego cechą jest to, iż treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Inaczej mówiąc, gdy na pierwszy rzut oka widać, iż nie można było danego przepisu zastosować do konkretnej sytuacji. Racje ekonomiczne lub społeczno-gospodarcze – jak wskazuje skarżąca – nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2059/06, LEX nr 306549). Przesłanka do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej polegająca na rażącym naruszeniu prawa winna być zatem stwierdzona jednoznacznie, zaś naruszenie to – mieć charakter oczywisty. W niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzją z dnia 22 stycznia 2018 r. na tej podstawie stwierdzono nieważność decyzji o wykonaniu aktu nadania z dnia 24 marca 2003 r. jako rażąco naruszającej art. 6 ust. 1 dekretu z 1951 r. w zw. z art. 25 ust. 2 dekretu z 1946 r. Akt nadania z dnia 2 lutego 1948 r. oraz decyzja Powiatowej Komisji Ziemskiej w W. z dnia 3 października 1966 r. uzupełniająca ten akt nie dawały podstawy do wydania przedmiotowej decyzji o wykonaniu aktu nadania. Akt ten bowiem został wykonany w całości na mocy powołanych 4 decyzji o wykonaniu aktu nadania z 1967 r. i nie było wobec powyższego podstawy do wydania następnej decyzji o wykonaniu aktu nadania dotyczącej zabudowanej działki gruntu nr [...]. Stosownie do art. 25 ust. 2 dekretu z 1946 r., nadawać można gospodarstwa (działki) fizycznie wydzielone lub jeszcze niewydzielone, przy czym w tym ostatnim przypadku akt nadania powinien wskazywać nieruchomość, z której grunty przynależne do gospodarstwa (działki) mają być wydzielone, ze wskazaniem, jakiemu obszarowi przeciętnej jakości gruntów, wchodzących w skład tej nieruchomości, odpowiadać ma rozmiar gospodarstwa (działki). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z nadaniem w 1948 r. gospodarstwa rolnego jeszcze fizycznie niewydzielonego, dlatego w akcie nadania wskazano jego powierzchnię na około [...] ha. Obszar ten został przyznany na własność repatrianta. Zatem rażąco naruszono powyższe uregulowania, wydając decyzję o wykonaniu aktu nadania w stosunku do działki gruntu nr [...] o pow. [...] ha w oderwaniu od aktu nadania z 1948 r. Nie można bowiem określić granicy gospodarstwa rolnego w sposób sprzeczny z obszarem gospodarstwa rolnego wyznaczonym w akcie nadania. Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji jest nieuzasadniony. W sprawie nie doszło również do rażącego naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. W tym zakresie słusznym są twierdzenia Kolegium, że decyzja o wykonaniu aktu nadania nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem z treści ksiąg wieczystych wynika, że stan prawny określony w decyzji nie został w nich ujawniony. W tym miejscu należy zauważyć, odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze, że w art. 156 § 2 K.p.a. jest mowa o skutkach prawnych a nie faktycznych w postaci zamieszkiwania przez rodzinę skarżącej w nieruchomości znajdującej się na działce [...] od pokoleń czy opłacania danin publicznoprawnych, dlatego też organ prawidłowo powołał się w tym zakresie za zapisy ksiąg wieczystych. Na marginesie należy jeszcze zauważyć, że w istocie skarżąca domaga się ponownej weryfikacji decyzji o wykonaniu aktu nadania, bowiem to do niej odnosi pojęcie "wywołania nieodwracalnych skutków prawnych" a nie do decyzji z dnia 22 stycznia 2018 r. Trudno zatem uznać za słuszne stwierdzenie, że decyzja z dnia 22 stycznia 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa tylko dlatego, że w ogóle nie uwzględnia kwestii, iż decyzja Starosty W. nie wywołała nieodwracalnych skutków, a w konsekwencji, iż możliwe było jej unieważnienie, w sytuacji gdy upłynął znaczny okres czasu od jej wydania a rodzina skarżącej cały czas żyła w przekonaniu, iż posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, opłacała podatki jej dotyczące i dbała o dobrostan zamieszkiwanej przez siebie części. Kwestia wywołania nieodwracalnych skutków prawnych przez decyzję z dnia 24 marca 2023 r. została ostatecznie przesądzona na mocy decyzji z dnia 22 stycznia 2028 r. Brak innej oceny tej kwestii nie stanowi rażącego naruszenia przepisu art. 156 § 2 K.p.a. Pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych", o którym stanowi art. 156 § 2 K.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Nieodwracalności skutków prawnych nie można zatem utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji ani przywrócenia całego stanu prawnego istniejącego uprzednio (wyrok NSA z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 3766/21). Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny tylko wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Powyższe prowadzi do wniosku, że kwestie zamieszkiwania rodziny w lokalu położonym na działce [...] od 1960 r., czynienia nakładów czy ponoszenia ciężarów związanych z nieruchomości nie stanowią okoliczności przemawiających za stwierdzeniem wywołania nieodwracalnych skutków prawnych przez decyzję z dnia 22 stycznia 2018 r. Tym samym zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy bowiem rozumieć sytuację, w której stan prawny ustalony decyzją organu administracyjnego nie może być zweryfikowany przy pomocy środków dostępnych na gruncie K.p.a. Skutek nieodwracalny decyzji administracyjnej polega więc na tym, że organ nie ma własnych kompetencji do odwrócenia na drodze postępowania administracyjnego skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu, decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym. Skutki prawne decyzji dotkniętej wadą nieważności, to nie tylko skutki samoistnie wywołane przez tę decyzję, lecz także skutki powiązane z wydaniem i obowiązywaniem tej decyzji w obrocie prawnym. W konsekwencji nieodwracalnym skutkiem prawnym mogą być także skutki prawne wynikające z dalszych decyzji administracyjnych i zdarzeń prawnych, o ile przesłanką ich powstania była decyzja dotknięta wadą nieważności. Skoro nie ujawniono w księgach wieczystych następców prawnych repatrianta, to trudno mówić, że decyzja wywołała jakiekolwiek skutki prawne, tym bardzie nieodwracalne. Powyższe prowadzi również do wniosku, że zarzuty naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych a także art. 107 § 3 i art. 81a K.p.a. są niezasadne. Ponownie należy tutaj zwrócić uwagę, że skarżąca w zakresie tych zarzutów odnosi się w istocie do rażącego naruszenia prawa przy podejmowaniu decyzji z dnia 24 marca 2003 r. a nie rażącego naruszenia prawa decyzją z dnia 22 stycznia 2018 r. W sprawie powinna być zatem oceniana ewentualna kwestia rażącego naruszenia prawa przy stwierdzeniu nieważności decyzji o wykonaniu aktu nadania a nie przy wydawaniu decyzji o wykonaniu aktu nadania. Tym samym trudno uwzględniać, w świetle powyższych uwag dotyczących zastosowania przesłanki stwierdzenia nieważności rażącego naruszenia prawa, w niniejszej sprawie argumenty odnoszące się do rażącego naruszenia prawa przy podejmowaniu decyzji o wykonaniu aktu nadania, w tym m.in. do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (P 46/13), skoro w sprawie mamy do czynienia z oceną rażącego naruszenia prawa przy podejmowaniu decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o wykonaniu aktu nadania. Sąd doszedł zatem do przekonania, że w sposób prawidłowy Kolegium – nie stwierdziwszy przesłanek ujętych w art. 156 § 1 K.p.a. – zobowiązane było do orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 22 stycznia 2018 r. Zaskarżona decyzja została zatem wydana zgodnie z prawem, a to obligowało do oddalenia skargi w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stąd orzeczono jak w sentencji.