II SA/Wr 755/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. U. i P. U. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 19 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej konstrukcji oporowej-muru oporowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 8 kwietnia 2013 r. nr [...]; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; IV. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 740,00 zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 sierpnia 2013 r., nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A.U. i P.U. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. (dalej: PINB) z dnia 19 czerwca 2013 r., nr [...], nakazującej odwołującym się – jako inwestorom dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej konstrukcji oporowej - muru oporowego na działce nr [...] w miejscowości S., przy ul. J. [...], gmina K. W., poprzez: 1) usunięcie całości konstrukcji oporowej - muru oporowego (z wyłączeniem konstrukcji oporowej otaczającej utwardzony teren przeznaczony pod miejsce postojowe dla samochodu osobowego zlokalizowanej w części północno-wschodniej przedmiotowej działki); 2) usunięcie nadsypanej warstwy humusu; 3) doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Postępowanie administracyjne, w którym wydano opisaną na wstępie decyzję zostało zainicjowane w związku z informacją pochodzącą od właścicieli nieruchomości graniczącej bezpośrednio z należącą do Inwestorów działką. Na tej podstawie PINB wszczął w dniu 28 stycznia 2011 r. postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy muru oporowego. W toku przeprowadzonych w dniu 3 marca 2011 r. oględzin ustalił, że na działce znajduje się mur żelbetowy o szerokości 15 cm, wysokości (ponad poziom terenu) 0,5 m, głębokość posadowienia w gruncie 0,8 m. Ponadto na działce znajduje się podjazd, po którego obwodzie wykonany został mur żelbetowy wypełniony ziemią, którą utwardzono i na niej ułożono kostkę brukową. Konstrukcja ta została wyniesiona ponad poziom terenu o 0,65 m. Pismem z dnia 7 marca 2011 r. Inwestorzy opisanych robót, poinformowali, że ich zamysłem było wykonanie na murku żelbetowym ażurowej konstrukcji drewnianej jako elementu wsporczego pnączy. W dniu 6 czerwca 2011 r. PINB przeprowadził kolejny dowód z oględzin stwierdzając, że żelbetowe murki, poprzez obsypanie ziemią, pełnią funkcję konstrukcji oporowej. Ustalono, że humus został nasypany do wysokości muru oporowego tj. 0,5 m, po obu stronach muru, tworząc pomiędzy murem a działkami nr [...] i [...] skarpę. Postanowieniem z dnia 7 października 2011 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej jako: "u.p.b."), PINB nałożył na Inwestorów, obowiązek wstrzymania robót budowlanych oraz przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 u.p.b., warunkujących legalizację inwestycji w terminie do dnia 30 listopada 2011 r. W postanowieniu poinformowano strony o konsekwencjach niewykonania obowiązku w postaci nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. PINB, z uwagi na niewykonanie przez Inwestorów nałożonego obowiązku, decyzją z dnia 21 lutego 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 u.p.b. nakazał rozbiórkę konstrukcji oporowej - muru oporowego, poprzez: 1) usunięcie całości konstrukcji oporowej - muru oporowego (również w części północno-wschodniej działki, gdzie konstrukcja oporowa otacza utwardzony teren przeznaczony pod miejsce postojowe dla samochodu osobowego); 2) usunięcie nadsypanej warstwy humusu; 3) doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego. PINB przyjął, że wybudowany mur spełnia funkcję konstrukcji oporowej, ponieważ wspiera powierzchnię terenu podwyższoną w stosunku do poziomu pozostałego gruntu, przeciwdziałając naciskowi tworzącej się skarpy, która opada w stronę granic działki. To natomiast przesądza o konieczności zakwalifikowania wykonanego obiektu jako obiektu budowlanego, a nie obiektu małej architektury. Po rozpatrzeniu odwołania Inwestorów od opisanej decyzji, DWINB decyzją z dnia 20 kwietnia 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przyjął za prawidłową kwalifikację prawną obiektu budowlanego dokonaną przez PINB. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 425/12 decyzja organu odwoławczego została uchylona. Uwzględniając charakter muru, wykonanego na należącej do skarżących, jego położenie, stabilność oraz rodzaj użytych do jego budowy materiałów, Sąd zgodził się z orzekającymi w sprawie organami nadzoru budowalnego, że taka konstrukcja oporowa nie stanowi obiektu małej architektury ogrodowej, lecz jest to obiekt budowlany. Sporną i niewyjaśnioną w sprawie okazała się kwestia, czy całość opisanej konstrukcji została zrealizowana bez wymaganego prawem zezwolenia. Wątpliwości Sądu wzbudził fragment muru zlokalizowanego w części północno – wschodniej działki, gdzie tego rodzaju konstrukcja otacza utwardzony teren przeznaczony pod miejsce postojowe dla samochodu osobowego. Zweryfikowania przez organ administracyjny wymagało podnoszone przez Inwestorów twierdzenie, że podjazd został ujęty w projekcie zagospodarowania terenu, co do którego PINB nie zgłosił sprzeciwu. Po doręczeniu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi DWINB decyzją z dnia 8 kwietnia 2013 r., nr [...] uchylił decyzję PINB z dnia 21 lutego 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał, że nie jest w stanie na podstawie posiadanego materiału dowodowego jednoznacznie ustalić, czy konstrukcja oporowa otaczająca utwardzony teren przeznaczony pod miejsce postojowe dla samochodu osobowego została zrealizowana samowolnie. DWINB wskazał, że jakkolwiek podjazd został ujęty w projekcie zagospodarowania terenu, to wyjaśnienia wymaga, czy został on zrealizowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz w czasie jego obowiązywania. Wyjaśnił, że pozwolenie na budowę daje uprawnienie do realizacji robót budowlanych do momentu formalnego oddania budowy do użytkowania w drodze zgłoszenia (art. 54 u.p.b.) lub w drodze pozwolenia na użytkowanie (art. 55 u.p.b.). Dlatego też ustalenia w tej kwestii pozwolą na określenie zakresu obowiązków jakie należy nałożyć w trybie art. 48 ust. 1 u.p.b. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB decyzją z dnia 19 czerwca 2013 r., nr [...] nakazał Inwestorom rozbiórkę samowolnie wybudowanej konstrukcji oporowej - muru oporowego poprzez: 1) usuniecie całości konstrukcji oporowej - muru oporowego; 2) usunięcie nadsypanej warstwy humusu; 3) doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego. PINB wyłączył z obowiązku rozbiórki konstrukcję oporową otaczającą utwardzony teren przeznaczony pod miejsce postojowe dla samochodu osobowego, zlokalizowaną w części północno-wschodniej działki. PINB przyjął, że objęte nakazem rozbiórki mury oporowe nie zostały ujęte projekcie budowlanym. Budowa w oparciu o wydane Inwestorom pozwolenie na budowę, zakończona została zgodnie ze złożonym zawiadomieniem o zakończeniu budowy w dniu 31 grudnia 2003 r. PINB nie zgłosił w zakresie użytkowania sprzeciwu. Według PINB, analiza legalności powstania konstrukcji oporowej otaczającej utwardzony teren przeznaczony pod miejsce postojowe dla samochodu osobowego zlokalizowanej w części północno - wschodniej działki, dokonana zostanie w ramach wszczętego odrębnego postępowania administracyjnego, ponieważ rozpoznanie tego aspektu sprawy wymaga zastosowania odrębnej normy prawa materialnego tj. art. 50 i 51 u.p.b. - budowa niezgodnie z zatwierdzony projektem budowlanym, a w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 48 i 49 u.p.b. Odwołanie od tej decyzji złożyli Inwestorzy, zarzucając PINB naruszenie prawa materialnego, tj.: art 3 ust. 3 u.p.b. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że powstałe na działce murki żelbetowe stanowią konstrukcję oporową zaliczoną do pojęcie "budowli", podczas gdy, ze względu na ich funkcję, należy je zakwalifikować jako obiekty małej architektury, który nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi; art. 48 ust 1 i 4 u.p.b., poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy nie było do tego podstaw, ponieważ przepis ten nie ma zastosowania do obiektów małej architektury. Ponadto naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie dowodów, nie zebraniu dowodów wystarczających do podjęcia zaskarżonej decyzji, nie rozpatrzeniu w sposób wystarczający materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w szczególności polegające na nieuzasadnionym i niepopartym żadnym materiałem dowodowym ani rzeczową argumentacją, błędnym odniesieniu się do złożonych przez inwestorów wyjaśnień i przytoczeniu w treści uzasadnienia wybiórczych wypowiedzi, co narusza zasadę obiektywizmu postępowania, a nadto zaniechanie podjęcia wszystkich kroków zmierzających do kompleksowego wyjaśnienia sprawy, w szczególności niezweryfikowanie podnoszonych przez inwestorów argumentów; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegający na braku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności na niewskazaniu faktów, które organ administracyjny uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej poszczególnych źródeł dowodowych. DWINB decyzją z dnia 19 sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w pełni podzielił kwalifikację prawną obiektu budowlanego dokonaną przez organ I instancji. Wskazał, że przyjęta kwalifikacja znalazła także akceptację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Została ona dokonana w oparciu o oględziny przeprowadzone w dniu 3 marca 2011 r. Z przeprowadzonych wówczas ustaleń wynika, że - żelbetowy mur wspiera powierzchnie terenu podwyższoną w stosunku do pozostałego gruntu. Stwierdzono również, że humus został nasypany do wysokości muru oporowego, tj. 0,5 m, po obu stronach muru, tworząc pomiędzy murem a działkami nr 188/41 i 188/25 skarpę. Ustalenia te wskazują, że wybudowany mur spełnia funkcję konstrukcji oporowej, ponieważ wspiera powierzchnię terenu działki sztucznie podwyższoną o kilkadziesiąt centymetrów. Organ II instancji nie podzielił argumentacji odwołujących, według których wybudowany obiekt jest obiektem małej architektury. Z definicji obiektów małej architektury, którą zawiera przepis art. 3 pkt 4 u.p.b., wynika, że obiekt małej architektury ma niewielkie rozmiary. W rozpatrywanej sprawie długość samego muru liczy kilkadziesiąt metrów. Fakt ten potwierdza również zestawienie wielkości działki na planie zagospodarowania terenu w projekcie budowlanym z rysunkiem wykonanym w protokole oględzin w dniu 3 marca 2011 r. Z tych względów według DWINB, już sama wielkość wykonanej konstrukcji wyklucza ją z kręgu obiektów małej architektury. Ponadto poza niewielkimi wymiarami obiekty wymienione w art. 3 pkt 4 u.p.b. cechuje stosunkowa łatwość wykonania, można je wybudować niskim nakładem sił i środków. Wykonanie konstrukcji będącej przedmiotem postępowania jest dużo bardziej skomplikowane technicznie i wymaga zdecydowanie większego nakładu sił i środków niż wykonanie obiektów przykładowo wymienionych w art. 3 pkt 4 u.p.b. Według DWINB, decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu obiektu budowlanego odgrywa funkcja jaką on pełni. Także błędne przekonanie strony, że wykonała obiekt budowlany inny, niż faktycznie wynika to z pełnionej przez niego funkcji nie ma znaczenia dla jego kwalifikacji prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 667/05). Konstrukcje oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi to należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Decydujące znaczenie z punktu widzenia przyjętej kwalifikacji prawnej obiektu jako muru oporowego, na co zwrócił uwagę Sąd, odgrywa potwierdzona materiałem dowodowym różnica poziomów terenów, które oddziela przedmiotowy obiekt od granic działki (górna wysokość fundamentu ogrodzenia zewnętrznego przebiega zdecydowanie poniżej górnej krawędzi spornej konstrukcji, przez co sztucznie usypany grunt pomiędzy nimi przybiera postać skarpy). Nie ma natomiast znaczenia dla kwalifikacji obiektu sposób wykonania, jego zgodność ze sztuką budowlaną. Wskazując na regulację prawną warunkującą legalizację samowolnie wybudowanego obiektu budowalnego - tryb art. 48-49 u.p.b. DWINB podniósł, że Inwestorzy nie wykonali obowiązków legalizacyjnych nakazanych przez organ I instancji postanowieniem z dnia z dnia 7 października 2011 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., co skutkowało nakazem rozbiórki wykonanego samowolnie obiektu. W związku z powyższym zasadnym okazało się orzeczenie nakazu rozbiórki konstrukcji oporowej z wyłączeniem konstrukcji oporowej otaczającej utwardzony teren przeznaczony pod miejsce postojowe dla samochodu osobowego, której sprawę PINB wydzielił do odrębnego postępowanie traktując jako odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję złożyli A.U. i P.U.. Reprezentujący skarżących pełnomocnik zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 u.p.b. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że powstałe na działce murki żelbetowe stanowią konstrukcję oporową zaliczoną do pojęcia "budowli", podczas gdy, ze względu na ich funkcję, należy je zakwalifikować jako obiekty małej architektury, w stosunku do których nie istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi; art. 48 i 49 u.p.b., poprzez ich błędne zastosowanie, w sytuacji gdy nie było do tego podstaw, ponieważ przepisy te nie mają zastosowania do obiektów małej architektury. Ponadto treścią skargi objęto zarzuty polegające na naruszeniu przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia tj.: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów, braku zebrania dowodów wystarczających do podjęcia zaskarżonej decyzji, nierozpatrzeniu w sposób wystarczający materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności polegające na nieprzeprowadzeniu ponownych oględzin przedmiotowej działki mimo niemożności jednoznacznego ustalenia, czy wzniesiony obiekt ma charakter konstrukcji oporowej czy też obiektu małej architektury; naruszenie art. 78 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od przeprowadzenia dowodu w postaci oględzin nieruchomości, mimo, że było to konieczne dla ustalenia istotnych okoliczności sprawy; naruszenie art. 15 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie pełnego i wnikliwego postępowania w sprawie i ograniczenie się do powielenia twierdzeń i wniosków organu pierwszej instancji, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i dokonania własnych ustaleń. Autor skargi wskazał także na błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieuprawnionym ustaleniu, że skarżący dopuścili się samowoli budowlanej, gdyż obiekt znajdujący się na działce nr [...] w miejscowości S. stanowi konstrukcję oporową, mimo, że w postępowaniu nie przeprowadzono dowodów uzasadniających takie wnioski. Mając na względzie przedstawione zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości i stwierdzenie nieistnienia obowiązku rozbiórki konstrukcji, wybudowanej na działce nr [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponadto autor skargi wniósł o dopuszczenie dowodów (na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.) z akt postępowania przygotowawczego, nadzorowanego przez Prokuraturę Rejonową w Ś. Ś., prowadzonego przez KP K. W. (sygn. [...]), w szczególności protokołów przesłuchań i zapadłych orzeczeń na okoliczność ich treści, w szczególności celem ustalenia, czy organy administracyjne przeprowadziły postępowanie dowodowe odpowiednie dla dokonanych przez nie ustaleń oraz ostrożności procesowej o przeprowadzenie opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia, jaki charakter ma sporna konstrukcja. Odpowiadając na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek większość podniesionych w niej zarzutów nie było trafnych. Sąd nie będąc jednak - stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej zwanej: p.p.s.a.) - związany zarzutami i wnioskami skargi wziął z urzędu pod rozwagę dostrzeżone naruszenia prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służą zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku uchylenia poprzednio wydanej w sprawie decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego, co nastąpiło prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 425/12. Ma to istotne znaczenie, gdyż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, poz. 101, z glosą B. Adamiak, tamże, s. 263). Podobnie rzecz się ma ze związaniem organu i dotyczy to nie tylko organu, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego czyniąca pogląd nieaktualnym (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Zgodnie natomiast z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przytoczony przepis dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, której sens wyraża się w związaniu takim orzeczeniem określonych w tym unormowaniu podmiotów. Związanie prawomocnym wyrokiem sądu implikuje zatem w sposób bezwzględny konieczność jego uwzględnienia w wydawanych w następstwie tego wyroku decyzjach administracyjnych oraz wyrokach (vide: wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98). Wskazana w art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca orzeczenie oznacza, że w kolejnym toczącym się postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana, Sąd zaś nie może rozstrzygnąć w odmienny sposób kwestii wynikających z prawomocnego orzeczenia ( vide: J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98 , OSP 2001 z. 4, poz. 63). W niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego po wydaniu wspomnianego prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2012 r., tym samym w całej rozciągłości pozostała aktualna ocena prawna zawarta w uzasadnieniu tego orzeczenia i wskazania co do dalszego postępowania. Dlatego też nie zachodzi konieczność odnoszenia się do zarzutów zawartych w skardze, dotyczących kwalifikacji prawnej znajdującej się na należącej do skarżących działce nr [...] konstrukcji. Z oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu powyższego wyroku wynika bowiem jednoznacznie, że wykonana na tej działce konstrukcja pełni funkcję muru oporowego, który należy zakwalifikować do obiektów budowlanych, a nie do obiektów małej architektury (identyczne stanowisko na gruncie podobnej sprawy wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 646/13). Tym samym zarówno orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, jak i skład Sądu są związane tym poglądem. Z tego też względu zarzuty skargi dotyczące błędnego ustalenia charakteru spornej konstrukcji należy uznać za nieuzasadnione. Okoliczność ta powoduje, że w kontrolowanym aktualnie postępowaniu należy uwzględnić poglądy prawne zamieszczone w tym prawomocnym wyroku. W omawianym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uchylając zaskarżoną decyzję zobowiązał również organ odwoławczy do ponownego zweryfikowania twierdzeń Inwestorów dotyczących znajdującego się w północno-wschodniej części działki muru oporowego, który otacza utwardzony teren przeznaczony pod miejsce postojowe dla samochodu osobowego. Prawidłowe wykonanie w tym zakresie wskazań Sądu wymagało analizy projektu budowalnego celem ustalenia, czy podjazd wraz z otaczającą go konstrukcją oporową zostały zrealizowane zgodnie udzielonym pozwoleniem na budowę i w czasie jego obowiązywania. Wymagało także sprawdzenia, w jakim zakresie realizacja konstrukcji oporowej konieczna była do osiągnięcia zakładanej przez projektanta rzędnej dla podjazdu. Oceniając w tych kategoriach późniejszy przebieg postępowania administracyjnego i podejmowanych w nim rozstrzygnięć przede wszystkim należy stwierdzić, że zawarte w decyzji DWINB z dnia 8 kwietnia 2013 r., nr [...] motywy, ze względu na które organ odwoławczy uchylił decyzję PINB z dnia 21 lutego 2012 r., nr [...] - w ocenie Sądu – nie tylko nie uwzględniają wskazań wynikających z prawomocnego wyroku z dnia 3 października 2012 r., ale także nie czynią zadość treści art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie na takie naruszenie organ odwoławczy w ogóle nie wskazał. Zaś sama konieczność uzupełnienia dowodów - w ocenie Sądu - nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Wskazać tutaj również należy, że "organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ odwoławczy musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe. Nadto, organ ten winien ustalić, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie" (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 226/12). Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie bez wątpienia wyjaśnienie, czy konstrukcja oporowa otaczająca utwardzony teren przeznaczony pod miejsce postojowe dla samochodu osobowego została wykonania legalnie na podstawie pozwolenia na budowę i w czasie jego obowiązywania, leżało w kompetencji organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. Jak wynika z treści przywołanego na wstępie art. 153 p.p.s.a. wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2012 r. wiązały nie tylko organ odwoławczy ale także organ nadzoru budowalnego stopnia powiatowego, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Uwzględniając powyższe, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w w/w wyroku. Oceniając zatem legalność zaskarżonej decyzji, Skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że do wytyczonego kierunku działalności przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji się nie zastosował. Przede wszystkim nie można podzielić stanowiska organ nadzoru budowalnego dotyczącego zasadności wyłączenia do odrębnego postępowania kwestii spornej konstrukcji oporowej, która to sprawa, jak sugeruje treść uzasadnienia, została potraktowana jako odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę. Nie jest jasne jakie okoliczności skłoniły organ do przyjęcia takiej konkluzji. Również z motywów decyzji organu odwoławczego nie wynika na jakiej podstawie orzekający w sprawie organ przyjął konieczność wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego, którego celem miałby być zastosowanie normy prawa materialnego, tj. art. 50 i 51 u.p.b. - z uwagi na odstępstwo od projektu i pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, bez wcześniejszej analizy projektu budowalnego i dokonania oględzin konstrukcji oporowej otaczającej utwardzony teren przeznaczony pod miejsce postojowe założenie, że sprawa legalności powstania tej konstrukcji wymagać będzie zastosowania przepisów art. 50 i 51 u.p.b. jest co najmniej przedwczesne. Stwierdzenie, czy nastąpiło odstępstwo od projektu budowalnego dające podstawę do zastosowania wskazanych przepisów, wymaga bowiem porównania funkcji, formy i konstrukcji obiektu budowlanego, rozwiązań technicznych i zamierzonego sposobu użytkowania zawartych w projekcie budowlanym i w projekcie zagospodarowania terenu z rzeczywistym stanem wykonywanych robót budowlanych. Zauważyć także należy, że zgodnie z ugruntowanym poglądem jeżeli inwestor po zawiadomieniu o zakończeniu budowy w odniesieniu do obiektu wybudowanego zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, prowadził dalsze roboty budowlane, to zgodnie z prawem budowlanym roboty te należy traktować jako samowolę budowlaną, a nie jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego może bowiem wszcząć postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych w aspekcie ich zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, ale zgodnie z art. 51 ust. 7 u.p.b., jedynie do czasu zakończenia robót (vide wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 3/08). Nie można także abstrahować od tego, że nie w każdej sytuacji - i to nawet wtedy kiedy inwestor posiada decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę - realizowane przez niego niezgodnie z projektem i pozwoleniem roboty budowlane, kwalifikowane winny być jako prowadzone z odstępstwem od projektu i pozwolenia. Dla przykładu i zobrazowania należy wskazać, że jeśli inwestor posiada decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego, a buduje budynek wielomieszkaniowy tzw. blok mieszkalny, to nie jest to budowa obiektu budowlanego realizowana z istotnymi odstępstwami od projektu i pozwolenia, lecz budowa obiektu budowlanego, na którą inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę i do której zastosowanie znajdą postanowienia art. 48 u.p.b. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 649/13). Ponadto zgodnie z ugruntowanym poglądem prawnie skuteczne jest zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę, czyli budowy prowadzonej legalnie. Oznacza to, że przyjęcie zawiadomienia nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego (vide chociażby: wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 listopada 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1377/11; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 lipca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Bk 113/11). Powyższych ustaleń zabrakło w niniejszej sprawie. Ustalając zatem stan faktyczny sprawy, zgodnie z wytycznymi sądu zawartymi w wyroku z dnia 3 października 2012 r. organy nadzoru budowalnego powinny wyjaśnić, czy konstrukcja oporowa otaczająca utwardzony teren przeznaczony pod miejsce postojowe dla samochodu osobowego była objęta pozwoleniem na budowę oraz ustalić czas jej realizacji, a w szczególności, czy została zrealizowana przed dokonaniem zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania. Dopiero wówczas możliwym jest ustalenie, czy konstrukcja otaczająca miejsce postojowe dla samochodów osobowych może być traktowana jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu, co implikuje konieczność zastosowania normy art. 50-51 u.p.b. W przeciwnym wypadku znajdą zastosowanie w sprawie przepis art. 48 -49 u.p.b. Brak takich ustaleń zdaniem Sądu oznacza, że wydane w sprawie decyzje zapadły z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy należało z przytoczonych wyżej powodów uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 p.p.s.a. zarówno zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję PINB, ale także decyzję DWINB z dnia 8 kwietnia 2013 r. o czym orzeczono w pkt. 1) i 2). Sąd uznał, że dla prawidłowego załatwienia sprawy koniecznym jest uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ale także decyzji kasacyjnej z dnia 8 kwietnia 2013 r. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy, uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżących należnego w sprawie wpisu (500 zł.) oraz wysokość wynagrodzenia radcy prawnego, będącego ich pełnomocnikiem (240 zł.), ustalonego na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 461).