II SA/Wr 800/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o przywrócenie stosunków wodnych na granicy działki oddala skargę w całości. W dniu 26.08.2014 r. skarżąca złożyła do Prezydenta Miasta J.G. żądanie zaprzestania odprowadzenia wód opadowych przelewających się z koryta odpływowego graniczącego z należącą do niej działką nr 50/2 na długości 105 m przy ulicy [...] od nr 1 do nr 31. Wniosła o wydanie w tej sprawie decyzji na podstawie ustawy Prawo wodne. Postanowieniem z dnia [...] r. SKO w J.G. na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i art. 26 § 2 i 3 k.p.a. wyłączyło Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy przywrócenia stosunków wodnych i wyznaczyło do załatwienia wniosku inny organ. W uzasadnieniu organ wyższego stopnia wskazał, że według akt skarżąca od września 2012 r. domagała się podjęcia działań w celu zaprzestania zalewania jej działki przez wody opadowe gromadzące się na ulicy [...], będącej drogą wewnętrzną stanowiącą własność Gminy J.G.. Organ omówił brzmienie art. 29 p.w. W dniu 16.12.2014 r. wójt zawiadomił o wszczęciu na wniosek skarżącej postępowania w sprawie podjęcia przez Prezydenta Miasta J.G. działań polegających na zabezpieczeniu działki nr 50/2 przed zalewaniem wodami opadowymi z ulicy [...], stanowiącej własność Gminy J.G., na podstawie art. 29 p.w. Decyzją z dnia [...] r. wójt umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ ten omówił przeprowadzone dowody z oględzin i opinii biegłego. Oględziny były niepełne z uwagi na nieudostępnienie dostępu do działki przez skarżącą. Z opinii technicznej wynika, że w 2010 r. zakończyła się budowa ulicy [...]. Zamiast planowanych trójkątnych korytek odwadniających, wybudowano owalne. Ta nieistotna zmiana polepszyła możliwości odwodnienia drogi. W pewnych sytuacjach woda nie mieści się w korytkach, przykładowo w razie ich zablokowania przez liście i gałązki lub zdeformowania przez systemy korzeniowe brzóz rosnących na działce skarżącej. Aby stosować art. 29 p.w. należy ustalić nastąpienie zmiany stanu wód oraz szkodliwe oddziaływanie zmiany na grunty sąsiednie. Tymczasem działka nr 50/2 od szeregu lat narażona jest na spływ wód stokowych z powierzchni położonych wyżej, niezależnie od nawierzchni ulicy. Wynika to z nachylenia terenu. W wyniku remontu ulicy wody z jej powierzchni są odprowadzane korytkami do rowu drogowego w ulicy [...], co ograniczyło spływ wód na działkę nr 50/2. Z mapy ewidencji gruntów wynika, że na działce nr 50/2 istniał rów melioracyjny pełniący istotną rolę w odwodnieniu okolicznych gruntów. Rów ten obecnie nie istnieje. Nie nastąpiła więc istotna zmiana stosunków wodnych ani negatywne oddziaływanie z ulicy [...] na działkę nr 50/2. Nie było więc przesłanek do wszczęcia postępowania. W odwołaniu skarżąca nadal domagała się wydania nakazu odprowadzania wód opadowych z ulicy do kanalizacji burzowej lub uszczelnienia korytek tak, aby przerwać zalewanie jej działki. Koryto wykonane zostało niezgodnie z projektem budowlanym bez krawężnika. Istniejące korytko nie odbiera wody z ulicy. Podała, że sama wykonuje zaporę wodną na granicy działki. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ podkreślił, że dokonanie oceny zmian stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych (wyrok II SA/Wr 669/08), zatem prawidłowo w pierwszej instancji przeprowadzono dowód z opinii biegłego. Jak wykazał ten dowód, działka skarżącej położona jest na osiedlu podmiejskim o zabudowie ekstensywnej z dużymi powierzchniami biologicznymi. Teren jest nachylony z spadkiem jednostronnym w kierunku doliny potoku. Działka ta leży w dolnej części skarpy doliny i cały czas była narażona na spływy z powierzchni położonych wyżej. Niezależnie od stanu nawierzchni drogi a obecnie ulicy, działka zawsze była pod wpływem spływów wód stokowych. Remont drogi i wykonanie ulicy ograniczyło spływy wód. Wpływ istniejącego odwodnienia ulicy na działkę skarżącej jest nieistotny. W wyniku przebudowy drogi nie nastąpiła istotna zmiana stanów wody na gruncie według art. 29 p.w. i negatywne oddziaływania na działkę skarżącej. Nie ma więc podstaw do stosowania art. 29 ust. 3 p.w. Organ wyraził pogląd, że o ile zmiana stanu wody na gruncie jest wywołana przez legalnie wykonane roboty budowlane, to sprawa należy do właściwości organu budowlanego (wyrok II SA/Gl 23/13), co dodatkowo wyklucza stosowanie art. 29 p.w. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca nadal twierdziła, że w 2010 r. powstała ulica o nawierzchni asfaltowej nachylonej w kierunku jej działki, podobnie jak nachylone są korytka. Dołączyła zdjęcia mające przedstawić korytka zapełnione wodą, która spływa na położoną poniżej działkę skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W uzupełnieniu skargi skarżąca dołączyła pismo wyjaśniające od zarządcy ulicy z 2011 r., że początkowo wody opadowe z korytek były odprowadzane na działkę niezabudowaną nr 44/12, jednak jej właściciel podniósł teren, co wywołało spływ wód na działkę nr 50/2. Gospodarkę wód opadowych powinien uregulować rów w części ulicy. Skarżąca opatrzyła pismo komentarzem, że próbują ją napuszczać na sąsiada. Dołączyła ponadto wyrok oddalający jej powództwo przeciwko gminie o zasądzenie kosztów wykonania krawężnika tamującego spływ wody opadowej i roztopowej na jej działkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W każdym postępowaniu w sprawie stosowania art. 29 ust. 3 p.w. (w brzmieniu: "Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom") istotne jest na wstępie precyzyjne określenie przedmiotu postępowania, szczególnie w postępowaniu wszczętym na wniosek. W postępowaniu wnioskowym zakres sprawy wynika z przytoczeń faktycznych i żądań wnioskodawcy. W przypadku bezzasadności roszczenia zgłoszonego przez wnioskodawcę organ wydaje decyzję odmowną, nie zaś umarzającą postępowanie (postępowanie, w którym rozpatrywano zasadność żądania, a żądanie było do końca podtrzymane przez skarżącą, czyli posiadało do końca swój przedmiot), jako rzekomo bezprzedmiotowe. Było zresztą charakterystyczne, że w decyzjach obu instancji nawet nie powołano art. 105 § 1 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) i nie rozważano bezprzedmiotowości postępowania, a organ wręcz twierdził jakoby podstawą rozstrzygnięcia był art. 29 ustawy Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469). Od razu można tutaj pozwolić sobie na dygresję na temat zawartości systemu Lex. W systemie tym nie tylko pojawiają się często tezy prawne sądów wojewódzkich i dopiero w odnośniku (do którego nie każdemu użytkownikowi chce się zajrzeć) pojawia się informacja, że dany wyrok został uchylony przez sąd odwoławczy z powodu uznania tej tezy za błędną, bądź pojawiają się tezy prawne multiplikowane w identycznym brzmieniu (jeżeli jakąś tezę wymyślono w 1988 r. bądź w 2008 r. i jest ona nadal aktualna, to nie ma potrzeby jej powtarzania przy kilkudziesięciu innych sygnaturach akt), to ostatnio pojawiają się tezy sprzeczne z tezą rzeczywiście wyrażoną w danym wyroku (czego również użytkownik nie zawsze sprawdzi). Jedną z takich przeinaczonych tez jest zamieszczona w systemie jako rzekomo wyrażona przez NSA, teza wyroku II OSK 38/11. Można wspomnieć, że ciekawa bywa następnie lektura wyroków powołujących te błędne tezy, gdy ich autorzy nie zajrzeli do uzasadnienia wyroku NSA i usiłują się z problemem uporać. Można jeszcze dodać, że często Lex zamieszcza uwagę "teza nieaktualna", co ma wynikać z nowelizacji lub wygaśnięcia ustawy, a co wcale nie powoduje "nieaktualności" stosowania dawnej ustawy i tez prawidłowych w poprzednim stanie prawnym (nieprawnikom może się wydawać, że utrata mocy przez ustawę wywołuje ustanie jest stosowania). W systemie Lex zawsze rozwija się skrótowo napisane "to jest" jako "tekst jednolity", zatem autorzy uzasadnień pisanych z nadzieją na publikację nie powinni skracać wyrażenia "to jest". Natomiast poza systemem Lex dokonuje się tzw. anonimizacji, która polega na wykreśleniu wyrażeń lub danych, bez których zrozumienie publikowanego wywodu lub sprawdzenie prawidłowości uzasadnienia jest niemożliwe. Wspomniane na wstępie uściślenie przedmiotu postępowania może mieć znaczenie dla określenia elementu prawnego sprawy administracyjnej, a w ślad za tym, ustalenia właściwości organów. W szczególności w niektórych stanach faktycznych i żądaniach strony może zachodzić właściwość starosty lub organu nadzoru budowlanego, o ile nawet ogólnie problem dotyczy stosunków wodnych (patrz postanowienie II OW 139/11 i wyrok II SA/Gd 98/13 oraz postanowienie II OW 84/08 i wyrok II SA/Wr 316/11 z powołanym tam orzecznictwem, a także P. Mozgała "Spory kompetencyjne w sprawach o naruszenie stosunków wodnych na gruncie" Casus 2014/3/58-65 – cytowane za Lex). Przykładową tezą powtórzoną seryjnie jest teza wyroku II SA/Wr 669/08 wymagająca od organu powołania biegłego w sprawach stosowania art. 29 p.w. (powtarzający tezę zwykle zresztą nie powołują się na to źródło, zaś niektóre z powtórzeń uznawane są za odkrywcze i warte glosy jak wyrok II SA/Ke 373/14 z glosą D. Mróz-Krysty w Lex). W nin. sprawie te dylematy nie miały znaczenia, bowiem skarżąca nie wniosła o wydanie wobec niej nakazu odtworzenia zasypanego na jej działce rowu (zapewne melioracyjnego), zaś przebudowa ulicy nastąpiła na podstawie zgłoszenia budowy, przy czym sposób jej realizacji podlegał już kontroli nadzoru budowlanego, którego organ nie stwierdził nieprawidłowości. Dodatkowo nastąpiło pozytywne omówienie rezultatu robót w opinii biegłego powołanego w nin. sprawie. Zakreślony przez skarżącą przedmiot postępowania miał związek z dostrzeżoną przez nią korelacją czasową zakończenia przebudowy drogi na ulicę i zjawiska zalewania jej działki wodami opadowymi spływającymi z ulicy. Podlegało badaniu, czy związek tych zdarzeń ma ponadto charakter przyczyno-skutkowy, w szczególności zaś, czy zachodzą przesłanki stosowania art. 29 p.w. wobec Gminy jako właściciela ulicy. Niewątpliwie właściciel ten spowodował zmianę stanu wody na gruncie. Przebudowa drogi wywołała bowiem przekształcenie terenu oraz zmianę sposobu spływania wód po stoku, na którym położona jest ulica i znajdująca się poniżej działka skarżącej. Jednak nie został wykazany szkodliwy wpływ tej zmiany na sąsiedni grunt należący do skarżącej, co wynika w szczególności z opinii biegłego. Jak wynika z tej opinii ulica przebiega w poprzek nachylenia skarpy na wysokości około 366 m n.p.m., zaś zabudowania na działce nr 50/2 znajdują się na wysokości 361 m. Działka nr 50/2 położona jest na stoku doliny potoku, stanowiącego oś drenażu dla płytkich wód gruntowych. Wywołuje to podmokłość pasa o szerokości 80-100 m w dolnej części działki, co nie ma związku z przebudową drogi. Działka była namakana od czasów przedwojennych, co nie było uciążliwe w przypadku jej rolniczego użytkowania. Do 2006 r. lata były posuszne, zaś rok 2007 i następne były wilgotne, szczególnie rok 2010, kiedy pojawiły się uciążliwe podmokłości. W latach poprzednich istotne znaczenie miał rów odwadniający przebiegający od ulicy do potoku. Rów ten obecnie nie istnieje. Przebudowa drogi nastąpiła w oparciu o projekt budowalny z 2006 r. Według opisu stanu poprzedniego, była to droga o nawierzchni gruntowej, zdeformowanej, z odwodnieniem powierzchniowo na teren przyległych działek. Zaprojektowano odwodnienie do korytek ściekowych na teren działki 44/11. Roboty budowlane zakończono w 2010 r. Korytka trójkątne zastąpiono owalnymi, co poprawiło odwodnienie drogi. Nie zmieniono zasadniczo kierunków przepływu wód spływowych. Według obliczeń hydraulicznych korytka mieszczą spływy normowe. Spływy mogą być blokowane przez liście i gałązki pochodzące z części granicznej działki 50/2. W podsumowaniu biegły nie podzielił opinii skarżącej o potrzebie zastosowania kanalizacji deszczowej. Działka 50/2 położona w dolnej części stoku zawsze była narażona na spływy wód stokowych. Przebudowa drogi ograniczyła spływy wód na teren działki 50/2. Wpływ istniejącego odwodnienia na działkę 50/2 jest nieistotny. Nie stwierdzono negatywnych oddziaływań w pasie gruntów przylegających do ulicy. Ostatnie lata o zwiększonych opadach atmosferycznych mogły wywołać pogorszenie stanu stosunków wodnych na działce, co jednak nie zostało spowodowane przebudową drogi. W aktach sprawy nie ma odmiennych ustaleń na temat wpływu przebudowy drogi na stan działki skarżącej. W tym stanie rzeczy uznanie opinii biegłego za w pełni wiarygodną i nie pozwalającą na ustalenie szkodliwego wpływu przebudowy drogi na działkę 50/2, które nastąpiło w zaskarżonej decyzji było prawidłowe, nienaruszające procedury (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). W nin. sprawie nie było zadaniem organów wyjaśnienie przyczyn podtapiania działki 50/2, a jedynie ustalenie zgodnie z żądaniem skarżącej, czy ma ono związek z przebudową drogi. Dlatego nie miały znaczenia domysły skarżącej na temat przyczyn tego zjawiska, wyrażone przed wszczęciem postępowania (pismo z dnia 30 maja 2012 r. – zakopanie rowu melioracyjnego przez właściciela nieruchomości położonej powyżej ulicy, brak krawężników, brak kanalizacji deszczowej, pismo z dnia 24 października 2012 r. – istnienie nowo wybudowanego osiedla domów jednorodzinnych, pismo z dnia 30 listopada 2012 r. – doniesienie do nadzoru budowlanego o celowej zmianie sposobu ukształtowania terenu dla potrzeb odprowadzania wody z osiedla mieszkaniowego i inne wcześniejsze przyczyny). Wobec braku szkodliwego oddziaływania przebudowy (remontu) drogi na działkę skarżącej, nie było podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej (por. wyrok II OSK 799/11). Jak już zaznaczono, nastąpiło to w nin. sprawie w wadliwej procesowo formie umorzenia postępowania (por. wyroki II SA/Kr 662/10 i 1396/10). W ocenie Sądu nie mogło to wywołać uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji w celu wydania decyzji odmownej (por. wyrok II SA/Gd 425/11). Nie byłoby to rozstrzygnięcie na korzyść skarżącej, zaś negatywne stanowisko organów wobec wniosku skarżącej zostało wyrażone i przekonująco uzasadnione w zaskarżonej decyzji. Ma rację skarżąca, że na jej działkę z terenów położonych powyżej spływają wody opadowe i roztopowe, co jednak nie uzasadniało jej żądania. Ustalenia dokonane w sprawie wykluczają negatywne w tym zakresie oddziaływanie związane z wykonanym przez Gminę remontem drogi. O ile Gmina w pismach do skarżącej proponowała pewne środki zaradcze (do zrealizowania przez samą skarżącą) lub podawała inne przyczyny zalewania działki 50/2, to w żaden sposób nie uzasadniało to żądania skarżącej. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.