II SA/Wr 84/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi Gminy W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 19 września 2024 r. nr SKO 4112.33.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oddala skargę w całości. Ostateczną decyzją z dnia 22 maja 2019 r. (nr 15/2019) Burmistrz Miasta i Gminy W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w W., gmina W., o nr ewidencyjnym [...], AM-[...], dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Pismem z dnia 25 lipca 2024 r. Gmina W. (dalej także jako: skarżąca), reprezentowana przez Burmistrz Miasta i Gminy W., zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: Kolegium) o stwierdzenie nieważności wskazanej na wstępie decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2024 r. (nr SKO 4112.23.2024) – wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) – Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrz Miasta i Gminy W. z dnia 22 maja 2019 r. (nr 15/2019), przyjmując, że organ ten, ani jako organ administracji publicznej, ani jako ustawowy przedstawiciel Gminy W., nie ma legitymacji procesowej strony, a zatem nie jest podmiotem uprawnionym do skutecznego wniesienia żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Kolegium wskazało jednocześnie na brak podstaw do wszczęcia tego postępowania z urzędu, uznając, że nie zachodzi wzmiankowana we wniosku podstawa stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W następstwie wniosku Gminy W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 września 2024 r. (nr 4112.33.2024), Kolegium utrzymało w mocy wydane uprzednio własne postanowienie z dnia 5 sierpnia 2024 r. (nr SKO 4112.23.2024). Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko o braku legitymacji procesowej Gminy W. do inicjowania postępowania nadzwyczajnego, zaś w kontekście zawartej w kontrolowanym postanowieniu argumentacji co do zasadności wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu, Kolegium podkreśliło, że ocena w tym zakresie nie podlega zaskarżeniu. W skardze na to postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz poprzedzającego je postanowienia Kolegium z dnia 5 sierpnia 2024 r. (nr SKO 4112.23.2024), a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, Gmina W. zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, tj. art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania z urzędu, pomimo że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, tj. art. 107 § 1 pkt 6, art. 127 § 3 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności do błędnego przyjęcia, że działka gruntu nr [...], AM-[...], nie przeszła na własność Gminy W. w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie decyzji, co godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania; 3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a nadto była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 4. naruszenie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 6a ust. 1-3 i art. 7 ust. 1-3 oraz art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie przez skarżącą – w wyniku decyzji podziałowej – prawa własności działki nr [...], AM-[...], na której zlokalizowana jest droga powiatowa, co stanowi naruszenie zasady, że publiczna droga powiatowa zostanie zlokalizowana na gruncie stanowiącym własność powiatu (a nie gminy), a także naruszenie procedury zmiany kategorii drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakresem kognicji sądów administracyjnych, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., objęte są m.in. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony – skarżącego jako organu wydającego decyzję objętą następnie wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie z powyższymi kryteriami należało uznać, że skarga nie jest uzasadniona. Postanowienie to nie jest bowiem dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności, mając na względzie materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia, wskazać należy, że zgodnie z art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest zatem wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2691/16 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że art. 61a § 1 k.p.a., w zakresie podmiotowej przeszkody wszczęcia postępowania, znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy okoliczności wskazywane przez podmiot występujący z żądaniem przeprowadzenia postępowania administracyjnego, określające jego legitymację do złożenia wniosku, w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu po jego stronie interesu prawnego. W sytuacji, gdy proste zestawienia treści podania z informacjami możliwymi do ustalenia na podstawie akt sprawy pozwala stwierdzić, że osoba wnosząca podanie nie ma interesu prawnego w sprawie, to organ administracji zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2968/20 oraz z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 203/20). Zagadnieniem, które należało rozstrzygnąć w związku z żądaniem skarżącej gminy było zatem to, czy w związku z tym, że reprezentujący ją Burmistrz, jako organ administracji publicznej, wydał objętą wnioskiem decyzję z dnia 22 maja 2019 r. (nr 15/2019) w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału, przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 28 k.p.a., a co się z tym wiąże – czy Burmistrz, działający w imieniu skarżącej gminy, jest uprawniony do żądania wszczęcia postępowania niezwinnościowego na podstawie art. 159 § 2 k.p.a. Zagadnienie prawa jednostki samorządu terytorialnego do bycia stroną postępowania w sprawie prowadzonej przez jej organ wykonawczy było przez wiele lat przedmiotem dyskusji prawniczej oraz często rozbieżnego orzecznictwa sądowego, co skłoniło Naczelny Sąd Administracyjny do podjęcia uchwały z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt I OPS 1/03 (ONSA z 2003 r. Nr 4, poz. 115), a następnie uchwały z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (ONSA z 2016 r. Nr 4, poz. 54) W uchwale składu 7 sędziów z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że prawo do sądu nie może przysługiwać jednostkom samorządu terytorialnego na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej dla tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. W procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej decyzji wydawanych przez organ jednostki samorządu terytorialnego nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, ponieważ postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Z tego powodu jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, nie powinna mieć możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jeśli zatem - jak wywiódł Sąd w uchwale - wydana przez starostę decyzja jest niezgodna z prawem, to wspomniana jednostka może zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej decyzji w drodze odwołania (art. 183 k.p.a.) lub sprzeciwu, w trybie określonym w art. 184 § 1 k.p.a., jeżeli decyzja jest ostateczna, a przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. W rezultacie zatem - zdaniem składu siedmiu sędziów NSA - powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest bowiem wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Przywołana uchwała stanowi rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego, przez co nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie, to jednak analiza orzecznictwa dowodzi, że po jej podjęciu judykatura konsekwentnie stoi na stanowisku, że tam gdzie sprawę rozstrzygał organ administracji będący jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną postępowania. Podkreślić należy, że teza o braku legitymacji gminy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym przez organ gminy została sformułowana w szeregu innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych po podjęciu powyższej uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 września 2020 r., sygn. akt I OSK 283/20; 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2664/17; 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2277/16). Nie budzi ona także wątpliwości w najnowszym orzecznictwie tego Sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2025 r., sygn. akt I OSK 52/22 czy z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 992/21). W ostatnim z powołanych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że procesowa odrębność postępowania nadzorczego i brak występowania w nim organu jednostki samorządu terytorialnego w roli organu pierwszej instancji (lub szerzej - w roli organu uczestniczącego w wydawaniu decyzji w tym postępowaniu) nie zmienia zakresu uprawnień jednostki samorządu terytorialnego wynikających z przyznania jej przymiotu strony w tym postępowaniu wobec uprawnień wynikających z przyznania jej legitymacji do występowania, jako strona, w zwykłym postępowaniu instancyjnym, w którym organ tej jednostki wydaje decyzję w pierwszej instancji. Podkreślono także, że wszczęcie postępowania nadzorczego wobec decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości (jak w niniejszej sprawie) nie zostało przez ustawodawcę ograniczone do wybranych podmiotów, dlatego postępowanie to wszczynane jest na zasadach ogólnych określonych w art. 157 § 2 k.p.a., który stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Uznanie więc przysługiwania gminie legitymacji strony mającej wynikać z bycia właścicielem działki gruntu wydzielonej decyzją wydaną przez wójta tej gminy (gdzie bycie właścicielem ma przesądzać o posiadaniu interesu prawnego) w postępowaniu nadzorczym dotyczącym oceny legalności tej decyzji, oznaczałoby uznanie za dopuszczalne zarówno kwestionowanie przez gminę decyzji wydanej przez jej organ, jak i popieranie jej przez gminę, tj. procesowe oddziaływanie na byt prawny tej decyzji. Takie działanie byłoby jednak sprzeczne z przyjętym rozumieniem konstytucyjnej roli jednostki samorządu terytorialnego i jej organu wykonawczego realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, który w wykonywaniu tych zadań ma zachować autonomię wobec swojej jednostki samorządu terytorialnego i jej interesów prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 992/21). Z tych względów za prawidłowe należało uznać stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonym postanowieniu o braku posiadania przez skarżącą gminę interesu prawnego skutkującego przysługiwaniem legitymacji strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu nadzorczym prowadzonym wobec decyzji z dnia 22 maja 2019 r. (nr 15/2019). Biorąc natomiast pod uwagę argumentację skargi, w której skarżąca zakwestionowała stanowisko Kolegium o braku podstaw do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z urzędu, Sąd zwraca uwagę, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie mógł formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Jakkolwiek poczynił szeroki wywód co do przyczyn uznania podnoszonej przez skarżącą wadliwości kwestionowanej w postępowaniu decyzji za niewyczerpującej ustawowych przesłanek stwierdzenia nieważności, niemniej nie musi to mieć cech merytorycznego załatwienia żądania. W tym zakresie należy podkreślić, że k.p.a. nie przewiduje formy postanowienia dla informacji, że nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Brak jest również środków procesowych pozwalających na zmuszenie organu administracji do podjęcia takich działań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 1998 r., sygn. akt III SA 408/97). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 5/17, zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony. W ogóle nie podlega zaś sądowej kontroli brak wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego nie następuje w formie postanowienia, a składającemu takie żądanie nie przysługują również żadne środki procesowe zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań. Także w wyroku z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2265/17, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie podlega sądowej kontroli brak wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Zamieszczenie więc w zaskarżonym postanowieniu Kolegium kwestionowanego przez skarżącą wywodu co do braku podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu, nie naruszało art. 61 § 1 k.p.a. Miało bowiem jedynie znaczenie informacyjne i tym samym nie miało wpływu na wynik sprawy. I choć zostało zawarte w postanowieniu, które podlega kontroli sądowej, z podanych wyżej powodów nie mogło stanowić skutecznego zarzutu skargi, mając na względzie, że w tym zakresie kontrola sądowa została wyłączona. Skoro zaskarżone postanowienie okazało się prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze nie mogły odnieść skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.