II SA/Wr 874/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia .... w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej wykonanie dodatkowej wentylacji nawiewnej w poszczególnych mieszkaniach budynku oraz zainstalowanie na przewodach spalinowych nasad zabezpieczających przed odwróceniem ciągu oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (w skrócie PINB w Lubaniu) decyzją z dnia 15 kwietnia 2010 r., Nr 27/2010, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., w skrócie u.p.b.), nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej w L.: 1) wykonać dodatkową wentylację nawiewną w lokalach mieszkalnych nr 16, 19, 22,25 i 28 położonych w budynku wielorodzinnym przy ul. .... oraz 2) zainstalować na przewodach spalinowych nasady kominowe zabezpieczające przed odwróceniem ciągu. Od powyższej decyzji odwołanie w dniu 10 maja 2010 r. złożyła J. K. (dalej jako skarżąca), która żądając uchylenia tej decyzji podniosła, iż od listopada 2004 r. toczy się powstępowanie w niniejszej sprawie, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 545/05, uznał skarżącą za stronę postępowania. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że nie jest stroną postępowania administracyjnego. Dodała także, że wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia sprowadza się do nawiercenia "dziur" w jej oknach, do czego nie chce dopuścić, gdyż jej żądanie dotyczyło likwidacji samowoli budowlanej u sąsiada na niższej kondygnacji, która stanowi główną przyczynę napływu do jej mieszkania czadu gazowego. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (w skrócie DWINB) decyzją z dnia 20 sierpnia 2010 r., Nr 1069/2010, umorzył postępowanie odwoławcze. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego (wypisu z rejestru gruntów z dnia 12 lipca 2010 r.) i jego analizy stwierdził, że odwołująca J. K. nie jest współwłaścicielem budynku przy ul. ..... W związku z powyższym podzielił stanowisko PINB w L., że odwołującej nie przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania administracyjnego w sprawie sprawności technicznej przewodów kominowych (wentylacyjnych i spalinowych) w budynku wielorodzinnym przy ul. ... prowadzonego w trybie art. 66 u.p.b. Organ podkreślił, że uznanie skarżącej za stronę postępowania we wcześniejszym etapie postępowania nie czyni jej stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym, czy dana osoba jest stroną postępowania administracyjnego decyduje interes prawny lub obowiązek a nie subiektywne przekonanie danej osoby, że jest stroną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na skutek złożonej skargi, wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 643/10, uchylił zaskarżoną decyzję DWINB z dnia 20 sierpnia 2010 r. wskazując w uzasadnieniu, iż "skarżąca posiada własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr 25, w którym to m. in. lokalu mają zostać wykonane przez Spółdzielnię Mieszkaniową w L. określone decyzją PIBN w L. z dnia .... prace budowlane (dodatkowa wentylacja nawiewna) celem usunięcia zagrożenia życia i zdrowia osób zamieszkujących w tym lokalu. W związku z tym decyzja ta wydana na podstawie art. 66 u.p.b odnosi się nie tylko do obiektu budowlanego jako całości (budynku mieszkalnego wielorodzinnego) ale również dotyczy bezpośrednio lokalu mieszkalnego nr 25. W tych okolicznościach J.K. jest podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w toczącym się powstępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym obok Spółdzielni Mieszkaniowej w L.". Po zwrocie akt sprawy DWINB podjął badania w kierunku ustalenia czy przedmiotowe odwołanie skarżącej (pismo datowane na dzień 6 maja 2010 r., a złożone w siedzibie PINB w L. w dniu 10 maja 2010 r.) zostało wniesione w ustawowym 14- dniowym terminie do wniesienia odwołania, a następnie postanowieniem nr ....stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż w rozpoznawanej sprawie ważne jest, że zaskarżona decyzja PINB w L. z dnia 15 kwietnia 2010 r. nie została doręczona skarżącej, gdyż organ I instancji nie uznał jej za stronę postępowania, a jedynie w dniu 21 kwietnia 2010 r. Spółdzielni Mieszkaniowej w L., na którą został nałożony obowiązek określony w decyzji. Podkreślono, ze w orzecznictwie i w doktrynie został wypracowany jednolity pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji z powodu niedoręczenia jej decyzji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronom postępowania, które brały udział w postępowaniu. Po jego upływie, tj. po "uostatecznieniu" się decyzji strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postepowania w sprawie wznowienia postepowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji 14- dniowy termin do wniesienia odwołania dla skarżącej upłynął w dniu 5 maja 2010 r., a odwołanie nosi datę nagłówkową 6 maja 2010 r. co świadczy, że zostało sporządzone po terminie do wniesienia odwołania. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zobowiązanie DWINB do merytorycznego rozpatrzenia sprawy kontroli samowoli budowlanej dotyczącej jej mieszkania, zarzuciła obrazę art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w odniesieniu do stanu faktycznego nie dającego podstaw do uznania, że uchybiono terminowi do wniesienia odwołania, oraz naruszenie zasady ogólnej określonej w art. 8 k.p.a. poprzez uchylanie się od merytorycznego rozpoznania sprawy trwającej już kilka lat i wyszukiwanie rzekomych uchybień formalnych, co podważa zaufanie do władzy publicznej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż wydana decyzja PINB w L. z dnia 15 kwietnia 2010 r. nie jest decyzją w nowej sprawie, ale została wydana w następstwie jej odwołania, które dotyczy samowoli budowlanych wykonanych w jej prywatnym mieszkaniu powodujących stan zagrożenia zdrowia oraz bezpiecznego zamieszkiwania w tym mieszkaniu. Wskazała także, iż przedmiotowa decyzja nie została jej doręczona, a jedynie doręczono ją "w tajemnicy" spółdzielni mieszkaniowej. Decyzję otrzymała w dniu 5 maja 2010 r. za pośrednictwem pracownika spółdzielni mieszkaniowej, który tego dnia przyniósł ją do jej mieszkania w obecności robotnika spółdzielni. Skarżąca uważa, że błędne jest stanowisko organu odwoławczego, iż nie brała udziału w postępowaniu, skoro toczy się ono z jej udziałem od kilku lat z jej wniosku, i gdzie wnosiła środki odwoławcze i zaskarżenia. Podnosząc okoliczności przekazania jej decyzji przez pracownika spółdzielni w dniu 5 maja 2010 r., tj. w po upływie terminu odwołania dla spółdzielni mieszkaniowej, wskazała, że dzień doręczenia jej decyzji przyjęła jako wiążący dla niej 14- dniowy termin odwołania. Przyznała jednocześnie, iż odwołanie złożyła osobiście w PINB w L. w dniu 10 maja 2010 r., o czym świadczy widoczny stempel wpływu na tym odwołaniu. Zdaniem skarżącej przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż decyzja PINB w L. z dnia 15 kwietnia 2010 r. nie jest nowym odosobnionym aktem, nie jest nową sprawą i nie jest decyzją ostateczną, ponieważ wydana została w wyniku jej licznych interwencji co do niezałatwionej sprawy zgłoszonej organowi w dniu 15 listopada 2004 r. Skarżąca zarzuciła, iż organ administracyjny w swoim rozumowaniu przyjmuje interpretację skrajnie niekorzystną dla niej, gdy tymczasem po pierwsze, to organ administracyjny popełnił rażący błąd nie doręczając jej od razu i bezpośrednio wydanej decyzji, a po drugie- skąd jako strona postępowania miała wiedzieć, kiedy decyzja została doręczona innym stronom i czy upłynął im już termin do wniesienia odwołania. Podsumowując skarżąca stwierdziła, że wniosła odwołanie z zachowaniem terminu i powinno ono być rozpatrzone merytorycznie, a nadto dodała, że jej zdaniem niedopuszczalne jest, aby to strona ponosiła konsekwencje rażących błędów popełnianych przez organ administracyjny. Nie można zaaprobować sytuacji, gdy nieprawidłowe postępowanie organu administracyjnego skutkować będzie premiowaniem takiego postępowania poprzez umożliwienie odstąpienia od merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ administracyjny ma służyć stronie i rozpoznawać merytorycznie wniesione sprawy, a nie skupiać się na wyszukiwaniu kruczków formalnych pozwalających nie wnikać w meritum sprawy. DWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Odpowiadając na zarzut, iż decyzja została faktycznie doręczona stronie przez pracownika spółdzielni mieszkaniowej w dniu 5 maja 2010 r. organ odwoławczy, przywołując treść art. 39 k.p.a., podniósł, że podstawowym warunkiem uznania skuteczności doręczenia decyzji jest zamiar organu doręczenia danej decyzji. W tym kontekście organ wskazał, iż jak wynika z pisma wyjaśniającego PINB w L. z dnia 17 maja 2010 r., decyzja tego organu z dnia 15 kwietnia 2010 r., nie została doręczona skarżącej z powodu nie uznania jej za stronę postępowania, a przekazanie decyzji przez pracownika spółdzielni mieszkaniowej, która otrzymała tą decyzję jako strona postępowania, nie może być uznane za jej doręczenie w świetle przepisów k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, w skrócie u.p.p.s.a). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Użyte w cytowanym powyżej przepisie określenie "w granicach danej sprawy", jak słusznie zauważył to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1082/09, oznacza, że "sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, w której wydano zaskarżony akt prawny. Również dokonywanie przez sąd administracyjny nowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, których nie dokonały wcześniej organy administracyjne i w dalszej kolejności ocena tych materiałów prowadzi wprost do naruszenia zasady związania sądu granicami sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy sąd rozpoznając skargę uwzględnia nowy materiał dowodowy, pochodzący spoza akt administracyjnych danej sprawy." Co równie istotne oznaczenie "dana sprawa" w rozumieniu art. 134 u.p.p.s.a. oznacza sprawę w ujęciu materialnym, a nie procesowym. Sąd nie może zatem uczynić przedmiotem swojego rozpoznania innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Z tożsamością sprawy mamy do czynienia, gdy zarówno elementy podmiotowe jak i przedmiotowe są tożsame. W tym kontekście przypomnieć trzeba, iż przedmiotem niniejszej sprawy było stwierdzenie przez organ odwoławczy w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w L. z dnia 15 kwietnia 2010 r. Z tego też względu wszelkie twierdzenia i zarzuty skarżącej odnoszące się do merytorycznej oceny decyzji organu I instancji czy też przewlekłości postępowania pozostawały poza przedmiotem rozpoznania Sądu, które ograniczone było wyłącznie do kwestii czy skarżąca wniosła w ustawowym terminie odwołanie. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż w doktrynie, jak też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, został wypracowany jednolity pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji z powodu niedoręczenia jej decyzji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronom postępowania, które brały udział w postępowaniu. Na potwierdzenie zasadności takiego stwierdzenia można przytoczyć szereg tez uzasadnień z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym zwłaszcza: z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1126/09, iż "osoba, która pomimo posiadania interesu prawnego nie brała udziału w postępowaniu, zachowuje termin do wniesienia środka zaskarżenia w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. (...) Oznacza to, że ostateczny i nieprzekraczalny termin do złożenia odwołania dla osób wskazanych powyżej jest taki sam jak termin do złożenia odwołania dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję", czy też z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1762/09, że "strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzje doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08). Podkreśla się jednocześnie, że możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2007r., sygn. akt II OSK 1759/06)." W tej sytuacji nie budzi zatem wątpliwości prawidłowość stanowiska organu odwoławczego, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca uchybiła 14- dniowemu terminowi do wniesienia odwołania na decyzję PINB w L. z dnia 15 kwietnia 2010 r., skoro Spółdzielnia Mieszkaniowa w L.otrzymała omawianą decyzję w dniu 21 kwietnia 2010 r., termin do złożenia odwołania upływał jej w dniu 5 maja 2010 r., zaś skarżąca złożyła odwołanie w dniu 10 maja 2010 r. Rezultatem stwierdzenia uchybienia tego terminu była konieczność wydania postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. Na marginesie rozważań wskazać trzeba, iż w przedmiotowej sprawie skarżącej nie przysługiwała możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ale mogła, o czym pouczał ją organ II instancji, żądać wówczas wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB w L. z dnia 15 kwietnia 2010 r. z powodu pozbawienia jej czynnego udziału w postępowaniu, powołując się na przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., i wnosząc jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Z tych też względów należało uznać, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, wobec czego na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.