II SA/Wr 888/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi K. Spółka Jawna z siedzibą w P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 października 2024 r. nr 1039/2024 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2024 r. (nr 69/2024), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lwówku Śląskim (dalej PINB), działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., dalej p.b.), oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] miasto W., K. Spółka Jawna z/s w P. (dalej: spółka, skarżąca) i nakazał zabezpieczenie obiektu przed uszkodzeniem lub zniszczeniem oraz zabezpieczenie terenu inwestycji przed dostępem osób postronnych. Jednocześnie poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia i wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 3 p.b. w celu uzyskania decyzji o legalizacji budynku mieszkalnego (obiekt kat. I), konieczne będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej w wysokości 50 000 zł. (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych). W przypadku zmiany kategorii obiektu budowlanego wysokość opłaty legalizacyjnej może ulec zmianie. W uzasadnieniu organ wskazał, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie odbudowy budynku mieszkalnego, położonego na działce nr [...] w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] miasto W. W dniu 1 lutego 2023 r., dokonano oględzin działki nr [...], w trakcie których stwierdzono, że zlokalizowane są na niej dwa obiekty budowlane w zabudowie bliźniaczej, budynek mieszkalny i pozostałości po budynku gospodarczym. Pełnomocnik inwestora oświadczył, że prowadzone są roboty budowlane polegające na remoncie budynków i wykonywane są one na podstawie zgłoszenia robót budowlanych dokonanego w dniu 24 stycznia 2022 r. oraz wyjaśnił, że podczas robót remontowych dokonano wymiany materiałów, z których wykonane były ściany oraz dach (nad budynkiem mieszkalnym) z uwagi na ich zły stan techniczny oraz zagrożenie katastrofą budowlaną. Prowadzone roboty były też uzgadniane z właściwym miejscowo konserwatorem zabytków. Dalej wskazano, że budynek mieszkalny to obiekt jednobryłowy piętrowy, częściowo podpiwniczony, kryty dachem stromym, dwuspadowym. Wszystkie ściany parteru oraz fragmenty ścian piętra (od strony budynku gospodarczego) kamienne, powyżej parteru murowane z pustaków ceramicznych - poryzowanych. Budynek częściowo podpiwniczony, strop nad piwnicą stanowi sklepienie kolebkowe, kamienne oraz nad częścią parteru sklepienie ceglane, kolebkowe, w budynku pozostałych stropów brak. W poziomie stropu nad parterem oraz stropu nad piętrem został wylany wieniec żelbetowy, monolityczny oraz są zamontowane pojedyncze belki drewniane - podciągi przyszłego stropu nad parterem i piętrem. Konstrukcja dachu drewniana, ciesielska, jętkowa z dwoma ściankami stolcowymi, ścianki kolankowe murowane z pustaków ceramicznych - poryzowanych. Lukarny o konstrukcji drewnianej. Dach jest w trakcie robót pokrywczych dachówką karpiówką w kolorze czerwonym. Brak w obiekcie instalacji elektrycznej oraz wodno -kanalizacyjnej. Na dzień kontroli wykonywane były prace pokrywcze. Założona została membrana dachowa i ołacenie obu połaci. Zachodnia połać pokryta była dachówką w kolorze czerwonym, natomiast na połaci wschodniej trwały prace pokrywcze. Wyjaśniono, że w dniu 25 stycznia 2022 r. inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych niewymagąjących pozwolenia na budowę polegających na remoncie obiektu budowlanego zlokalizowanego na dz. nr [...] w obrębie [...], miasta W. Roboty remontowe miały obejmować "remont dachu, z zachowaniem geometrii i pokrycia dachówką ceramiczną, remont opierzeń, remont elewacji, wymiana stolarki, wymiana instalacji elektr. i wod. kan., remont pomieszczeń mieszkalnych - wg. uzgodnienia DWKZ z 14/09/2021.". W załączaniu do protokołu z kontroli z dnia 1 lutego 2023 r., inwestor przedłożył pismo Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu Delegatury w Jeleniej Górze z dnia 14 września 2021 r., w którym wstępnie zaopiniowano pozytywnie z uwagami zakres prac ujęty w w/w. zgłoszeniu i dokonano określonych w nim zastrzeżeń. W toku postępowania ustalono, że działka nr [...] była zabudowana budynkami mieszkalnym i gospodarczym w zabudowie bliźniaczej. Budynek gospodarczy przylega do budynku mieszkalnego od strony północnej. Budynek mieszkalny to obiekt dwukondygnacyjny wykonany na rzucie prostokąta, przykryty dachem złożonym z dwóch części o kalenicach położonych na różnej wysokości. Wyższa część dachu położona jest od strony budynku gospodarczego, więźba dachowa symetryczna, dwuspadowa. Pozostała część dachu wykonana jako dwuspadowa, symetryczna z przyczółkiem od strony południowej. Ściany parteru kamienne, ściany piętra o konstrukcji drewnianej szachulcowej z wypełnieniem cegłą z wyjątkiem niewielkich fragmentów ścian kamiennych (od strony budynku gospodarczego). Budynek zlokalizowany wschodnim narożnikiem w granicy działki. Oba obiekty (budynek gospodarczy i mieszkalny) zostały ujęte w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy W. W oparciu o porównanie stanu budynku w dniu kontroli (1 lutego 2023 r.) z dokumentacją fotograficzną załączoną do pisma Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu stwierdzono, że przedmiotowy budynek został rozebrany do poziomu parteru, tj. rozebrano w całości więźbę dachową wraz z pokryciem, strop nad piętrem, ściany piętra z wyjątkiem niewielkich fragmentów wykonanych z kamienia (od strony budynku gospodarczego) oraz część stropów nad parterem i górną część ścian parteru. Zachowane zostały jedynie sklepienia ceglane nad częścią parteru oraz ściany parteru i w/w kamienne fragmenty ściany piętra. Prace rozbiórkowe nie obejmowały piwnic. Opisany stan obiektu został potwierdzony w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 1 lutego 2023 r. W tak zakreślonych okolicznościach PINB stwierdził, że przedsięwzięte roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i postanowieniem nr 13/2023 z dnia 13 lutego 2023 r., wstrzymał ich prowadzenie i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 301/2023 z dnia 7 kwietnia 2023 r. Wyrokiem z dnia dnia 10 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 330/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił postanowienia obu instancji wskazując na zaniechanie należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych polegających na braku ustalenia czy w istocie doszło do odbudowy części budynku w warunkach samowoli budowlanej, a jeśli tak, to co zostało nim objęte i co przesądzi o trybie i zakresie w jakim winna być przeprowadzona legalizacja. Rozpoznając ponownie sprawę PINB, w dniu 15 lutego 2024 r. przeprowadził kontrolę, w trakcie której wykonano dodatkową dokumentację zdjęciową oraz pomiary ścian wykonanych z pustaka ceramicznego, poryzowanego oraz charakterystyczne wymiary budynku tj. długość, szerokość i wysokość budynku. Dodatkowo wykonano rysunki porównawcze obrazujące wprowadzone zmiany, (rysunek poglądowy nr 1 - porównanie kształtu budynku przed i po wykonaniu rozbudowy - elewacja wschodnia i rysunek poglądowy nr 2 - porównanie kształtu budynku przed i po wykonaniu rozbudowy - elewacja południowa). Zdaniem DWINB z powyższych czynności wynika, że przedmiotowy budynek został rozebrany do poziomu parteru, tj. rozebrano w całości więźbę dachową wraz z pokryciem, strop nad piętrem, ściany piętra o konstrukcji szachulcowej (drewnianej) z wyjątkiem niewielkich fragmentów ściany wykonanej z kamienia (od strony budynku gospodarczego) oraz część stropów nad parterem i górną część ścian parteru. Zachowane zostały jedynie sklepienia ceglane nad częścią parteru oraz ściany parteru i w/w fragmenty ściany piętra murowane z kamienia. Prace rozbiórkowe nie obejmowały piwnic. Dalej PINB wskazał, że inwestor zrealizował roboty budowlane polegające na wykonaniu ceglanego zwieńczenia ścian parteru, na którym wylano wieniec żelbetowy opasający budynek w poziomie planowanego stropu nad parterem, następnie wymurowano z pustaka ceramicznego, poryzowanego ściany piętra z cofnięciem lica ścian w głąb budynku (w związku z tym na elewacji budynku widoczny jest uskok). Ściany piętra zakończono wieńcem żelbetowym o gr. 24 cm opasającym budynek w poziomie planowanego stropu nad piętrem. Kolejno wymurowano z pustaka ceramicznego, poryzowanego ściany kolankowe zakończone wieńcem żelbetowym o łącznej wysokości 1,0 m. Na tak przygotowanej konstrukcji wykonano jednorodną więźbę dachową jętkową z dwoma ściankami stolcowymi, dwuspadową symetryczną opartą na wschodniej i zachodniej ścianie budynku. Kalenica dachu znajduje się na jednej wysokości. W obu połaciach wykonano po trzy lukarny o konstrukcji drewnianej. Wewnątrz budynku w poziomie wykonanych wieńców żelbetowych parteru i piętra zamontowano belki drewniane, tj. podciągi przyszłych stropów w budynku. Dodatkowo wymurowano część ścian wewnętrznych parteru i piętra z bloczków betonu komórkowego. Powyższy fakt spowodował zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, tj. wysokości i kubatury, którą zdaniem PINB należy zakwalifikować jako rozbudowę, a zatem również i budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. W kontekście przyjętej kwalifikacji PINB wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, wynika, że sporny budynek stanowi część zabudowy bliźniaczej składającej się z pozostałości budynku gospodarczego (tj. parter budynku wraz z częścią ścian piętra) oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W miejscu przedmiotowego, "nowego" obiektu budowlanego, istniał uprzednio budynek mieszkalny wykonany na rzucie prostokąta, częściowo podpiwniczony, piętrowy z poddaszem nieużytkowym. Budynek wzniesiony w technologii tradycyjnej, ściany piwnic i parteru kamienne na których oparto ściany piętra wykonane w większości jako mur pruski z kamiennymi fragmentami (od strony budynku gospodarczego). Bezpośrednio na ścianach piętra oparto konstrukcję dachu która składała się z dwóch części: część pierwsza (przy budynku gospodarczym) - dach symetryczny dwuspadowy, część druga - dach symetryczny, dwuspadowy z przyczółkiem od strony południowej, kalenica drugiej części dachu położona jest około 2,50 m poniżej kalenicy pierwszej części dachu, (różnicę wysokości porównano z wysokością kondygnacji parteru - rysunek porównawczy nr 2) Dach w części pierwszej kryty dachówką ceramiczną, w części drugiej brak pokrycia dachu. W trakcie prowadzonych robót budowlanych wykonano w całości rozbiórkę więźby dachowej wraz z pokryciem, stropu nad piętrem, ściany piętra o konstrukcji szachulcowej (drewnianej) oraz część stropów nad parterem i górną część ścian parteru. Zachowane zostały jedynie sklepienia ceglane nad częścią parteru oraz ściany parteru i fragmenty ściany piętra murowane z kamienia. Prace rozbiórkowe nie obejmowały piwnic. Inwestor wykonał roboty budowlane obejmujące zwieńczenie ścian parteru, wymurowanie ścian piętra wraz z wieńcem żelbetowym co spowodowało zwiększenie wysokości piętra o 0,30 m względem pierwotnej wysokości drugiej kondygnacji budynku. Dodatkowo podniesiono całkowitą wysokość ścian budynku przez wykonanie ściany kolankowej z wieńcem żelbetowym o łącznej wysokości 1,0 m. Na tak przygotowanej konstrukcji wykonano jednorodną więźbę dachową jętkową, dwuspadową symetryczną opartą na wschodniej i zachodniej ścianie budynku. Kalenica dachu znajduje się na jednej wysokości. W obu połaciach wykonano po trzy lukarny o konstrukcji drewnianej. W stosunku do pierwotnego budynku zwiększono kąt nachylenia połaci dachowych oraz zmieniono układ kalenicy dachu budynku. Wykonane roboty miały wpływ na zmianę charakterystycznych parametrów budynku takich jak wysokość i kubatura i należy zaklasyfikować jako rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która mieści się w pojęciu budowy i wymagała uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Jednocześnie PINB wskazał, że wykonane roboty nie mogą zostać uznane za remont, objęty zgłoszeniem z dnia 25 stycznia 2022 r., gdyż rozebranie obiektu budowlanego wyklucza potraktowanie całości robót jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś co nie istnieje. Nadto, organ wskazał, że rozbudowa budynku mieszkalnego w miejscu rozebranej części pierwotnego budynku, wykracza poza zakres prac objętych zgłoszeniem oraz opinią Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu. Wykonanych robót budowlanych nie można kwalifikować jako odstąpienia od dokonanego zgłoszenia ponieważ dokonanie zgłoszenia robót faktycznie wykonanych przez inwestora wiązałoby się z obligatoryjnym wniesieniem sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 i 7 p.b. Nie można w takiej sytuacji więc mówić o odstąpieniach nieistotnych. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 3 października 2024 r. (nr 1039/2024) DWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podzielił słuszność poglądów organu I instancji w zakresie przyjęcia, że przedsięwzięte roboty budowlane miały wpływ na zmianę charakterystycznych parametrów budynku takich jak wysokość i kubatura i w związku z powyższym wykonane roboty budowlane należy kwalifikować jako rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która mieści się w pojęciu budowy. DWINB wskazał również, że sporne roboty stanowią inne, niż te wskazane w zgłoszeniu z dnia 25 stycznia 2022 r. i nie sposób uznać ich też za deklarowany przez inwestora remont. DWINB wskazał również, że przesłanką zastosowania art. 48 p.b. jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszeniu, zastosowanie w sprawie znajduje tryb określony w art. 50 i 51 p.b. Art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b. stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Powyższy przepis znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy inwestor przekroczy granice dokonanego zgłoszenia, a zatem z istotnym odstępstwem od dokonanego zgłoszenia, chyba że zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przy czym zamiar ten organy winny ustalać mając na uwadze realia konkretnej sprawy. W ocenie DWINB w sposób jednoznaczny ustalono, że zrealizowano roboty budowlane inne niż w dokonanym zgłoszeniu, które niewątpliwie wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, zatem uzasadnione było zastosowanie przez art. 48 p.b., gdyż okoliczności sprawy nie pozwalały na zastosowanie trybu naprawczego, przewidzianego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Dokonana zmiana charakterystycznych parametrów obiektu niewątpliwie wskazuje, iż zamiar inwestycyjny Inwestora odbiega od przedmiotu objętego zgłoszeniem, co uzasadnia stwierdzenie, że roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia na budowę. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła K. sp. j. z/s w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Nadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 28 ust. 1 p.b. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca dokonała rozbudowy bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy skarżąca wykonuje remont na podstawie dokonanego zgłoszenia, do którego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę; b) art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca wykonuje rozbudowę bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz, że dokonane przez nią zgłoszenie było pozorne i miało na celu obejście prawa, czego konsekwencją jest postanowienie o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych, kiedy skarżąca wykonuje prace remontowe wynikające z dokonanego zgłoszenia, do których prowadzenia nie jest wymaga decyzja o pozwoleniu na budowę, a zatem brak jest przesłanek do wydania postanowienia o wstrzymaniu prac; c) art. 3 pkt 6 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca dokonała rozbudowy ze względu na zmianę charakterystycznych parametrów budynku, wysokości i kubatury, podczas gdy wykonywane przez skarżącą prace remontowe nie miały wpływu na zmianę charakterystycznych paramentów budynku oraz są wykonywane na podstawie dokonanego zgłoszenia; d) art. 3 pkt 8 p.b. przez błędną jego wykładnię i tym samym błędne uznanie, iż robót wykonanych przez skarżącą nie można zakwalifikować jako remontu, podczas gdy wszystkie wykonane na przedmiotowej nieruchomości prace polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego budynku, bez zmiany parametrów użytkowych i technicznych obiektu budowlanego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez organ II instancji, iż organ I instancji, pozbawił stronę czynnego udziału w całym postępowaniu administracyjnym poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w szczególności braku możliwości zapoznania się z rysunkami porównawczymi wykonanymi przez organ I instancji po dokonanych oględzinach w dniu 15 lutego 2024 r., co stanowi podstawę wznowieniową; b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niewywiązanie się przez organy z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co doprowadziło do wydania orzeczenia w oparciu o arbitralne i niczym nieuzasadnione przyjęcie, że realizowane roboty budowlane stanowiły rozbudowę, ze względu na zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, wobec czego koniecznym było uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy organ nie dysponuje dowodami świadczącymi, że doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku, co skutkowało błędnym przyjęciem przez organ, że sporne roboty stanowią rozbudowę, kiedy są one realizowane zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej p.p.s.a.) - Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje on zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a.). Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie DWINB z dnia 3 października 2024 r. (nr 1039/2024) utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 7 sierpnia 2024 r. (nr 69/2024) w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] miasto W. i nakazania zabezpieczenia obiektu przed uszkodzeniem lub zniszczeniem oraz zabezpieczenia terenu inwestycji przed dostępem osób postronnych. Nadto, należy zauważyć, że w realiach badanej sprawy zaskarżone postanowienia zostały podjęte po wydaniu przez tut. Sąd wyroku z dnia 10 października 2023 r. (sygn. akt II SA/Wr 330/23), w którym wskazano, na zaniechanie należytego ustalenia okoliczności stanu faktycznego względem przyjętej kwalifikacji prawnej. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przywołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 574/23, CBOSA). Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 90/23, CBOSA). Niewątpliwie więc na organie i sądzie spoczywa istotny obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, który może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej poprzedni pogląd prawny nieaktualnym. Tym samym związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować. Takie same zasady bez wątpienia dotyczą związania wskazaniami poczynionymi przez sąd co do dalszego postępowania np. jego pożądanego kierunku, ewentualnych działań wyjaśniających jakie należało być może podjąć (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 2/20, CBOSA). Uwzględniając powyższe, Sąd zauważa, że rozpoznając ponownie sprawę, PINB podjął działania ukierunkowane na należyte ustalenie okoliczności faktycznych, podporządkowując się tym samym ocenie wyrażonej w przywołanym wyroku. W tym zakresie przeprowadził kontrolę i załączył do protokołu dokumentację zdjęciową, mapę sytuacyjno-poglądową oraz sporządził pomiary ścian wykonanych z pustaka ceramicznego poryzowanego oraz charakterystyczne wymiaru budynku. Poczynione przez niego uwagi doprowadziły do uznania, iż w sprawie zachodzi konieczność wszczęcia postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 p.b. W ocenie Sądu przyjęta kwalifikacja nie znajduje jednak uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. W tym kontekście trzeba zauważyć, że wykonane prace przy pokryciu dachowym, więźbie dachowej, stropach, ścianach, wykonaniu ściany kolankowej, wieńcach żelbetowych wykraczają poza granice dokonanego przez inwestora zgłoszenia, które obejmowało remont dachu z zachowaniem geometrii i pokrycia dachówką ceramiczną, remont opierzei, remont elewacji, wymianę stolarki, wymianę instalacji elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej, remont pomieszczeń mieszkalnych. Niewątpliwie zakres wykonanych prac nie odpowiada wyłącznie temu, jaki został wskazany w niniejszym zgłoszeniu i brak jest podstaw do podzielenia argumentacji skarżącej, iż mieszczą się one w zakresie remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b., przez który należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że warunkiem zakwalifikowania określonych robót jako remontu jest to, aby roboty te były wykonywane w istniejącym obiekcie, a nie w obiekcie, który nie istnieje w całości, czy też w znacznej części i efektem tychże robót jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu (por. wyroki NSA z 9 kwietnia 2009 r., II OSK 525/08, z 2 lutego 2006 r., II OSK 56/05, z 12 lutego 2013 r., II OSK 1906/11, CBOSA). Pojęcie remontu nie może być bowiem rozszerzane na sytuacje polegające na rozbudowie obiektu budowlanego, która stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. W orzecznictwie przyjmuje się, że odczytana a contrario treść art. 3 pkt 7a p.b., który stanowi, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, pozwala na zakwalifikowanie jako rozbudowy zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego (tak np. NSA w wyroku z 10 września 2020 r., II OSK 1254/18). Wyróżnikiem prac składających się na rozbudowę jest zatem powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu": wykonanie dobudowy nowej części obiektu, zwiększenie powierzchni zabudowy, kubatury obiektu. Cechą rozbudowy jest zatem to, że nowopowstała w jej wyniku substancja budowlana jest efektem robót budowlanych związanych funkcjonalnie, konstrukcyjnie, z istniejącym obiektem budowlanym (por wyrok NSA z 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1818/22, CBOSA). Rację mają organy wskazując, iż inwestor wykonał roboty budowlane obejmujące zwieńczenie ścian parteru, wymurowanie ścian piętra wraz z wieńcem żelbetowym, co spowodowało zwiększenie wysokości piętra względem pierwotnej wysokości drugiej kondygnacji budynku. Dodatkowo podniesiono całkowitą wysokość ścian budynku przez wykonanie ściany kolankowej z wieńcem żelbetowym o łącznej wysokości 1,0 m. Dokonano również zmian w zakresie przebudowy dachu. Przedłożony materiał z kontroli wraz z wykonanymi szkicami, jak również załączona do akt sprawy dokumentacja zdjęciowa, w tym ta przedłożona przez skarżącą wyklucza zasadność twierdzeń jakoby skarżąca poprzestała wyłącznie na remoncie. Jakkolwiek w protokole kontroli z dnia 1 lutego 2023 r. wskazano, iż nie wykonano rozbudowy budynku, to jednakże dokonane podczas drugiej kontroli pomiary, szkice i dokumentacja zdjęciowa, a nadto załączony do akt sprawy rysunek poglądowy nr 1, 2 i 3 wskazują, iż w wyniku przedsięwziętych prac doszło zmiany charakterystycznych parametrów obiektu w zakresie jego wysokości, chociażby przez posadowienie ścianki kolankowej z wieńcem żelbetowym oraz zmianę kąta nachylenia dachu, co dotyczy w szczególności południowej jego części. W tych okolicznościach trzeba więc przyjąć, iż w realiach badanej sprawy doszło do rozbudowy. Kwalifikacja ta wymagała zaś dla tak zakreślonych robót uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Niniejszego w sprawie zaś zabrakło, co jest również bezsporne, gdyż inwestor legitymuje się wyłącznie zgłoszeniem. W takiej sytuacji rzeczą organów nadzoru budowlanego było rozważenie prawidłowego trybu postępowania. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jednocześnie w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 p.b.). Stosownie zaś do art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. I dalej wydaje jedną z decyzji określonych w art. 51 p.b. Tym samym rzeczą organu nadzoru budowlanego jest wybór trybu usuwania skutków naruszenia norm prawnobudowlanych. Przesłanką zastosowania przepisu art. 48 p.b. jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu zastosowanie w sprawie znajdzie zasadniczo tryb określony w art. 50 i 51 p.b., chyba że zamiarem inwestora było obejście prawa polegające na wystąpieniu ze zgłoszeniem robót budowlanych, chociaż wiedział on, że zgłaszana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 363/22, CBOSA). Jak jednak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3157/17 okoliczności związane z zachowaniami in fraudem legis muszą zostać wykazane przez właściwe organy nadzoru budowlanego. Jeśli nie zostaną one wykazane, zasadniczym trybem sankcjonowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem art. 30 ust. 1 u.p.b. pozostaje tryb naprawczy, dla którego podstawę stanowi art. 50 i 51 p.b. Nadto, w kontekście przyjętej kwalifikacji trzeba również wskazać, iż przyjmując zasadność zastosowania art. 48 p.b., organy pominęły też podniesioną w skardze okoliczność zawalenia ściany szczytowej piętra, na skutek wichury w listopadzie 2022 r., co niewątpliwie mogło mieć wpływ na zakres wykonanych robót, które nie znajdują odzwierciedlenia w dokonanym zgłoszeniu, a względem których nie sposób też przypisać jednoznacznej celowości w obejściu prawa. Pomimo tego, iż niniejsza okoliczność była podnoszona przez skarżącą w toku postępowania, organy jej nie uwzględniły w kontekście przyjętej kwalifikacji. W realiach badanej sprawy dla zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 nie są wystarczające twierdzenia organów obu instancji, że zrealizowane roboty wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a ujawnienie ich faktycznego zakresu w treści zgłoszenia skutkowałoby zgłoszeniem sprzeciwu. Twierdzenie to wypełnia bowiem przesłankę zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b., co wynika już z literalnego jego brzmienia. W przywołanym przepisie ustawodawca trybem naprawczym objął bowiem roboty budowlane, wykonane na podstawie zgłoszenia, które narusza wymóg jego uzyskania. Z uzasadnień sporządzonych przez oba organy nadzoru budowlanego nie sposób zaś wywieść inną argumentację. Trudno bowiem z nich wyprowadzić pogląd, aby organy potwierdziły zamiar inwestora obejścia prawa, a tylko to warunkuje zasadność zastosowania trybu z art. 48 p.b. W ocenie Sądu z zebranego materiału dowodowego nie sposób wywieść, że celem działania inwestora było obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto należy zauważyć, w realiach badanej sprawy rzeczą organów, przy ocenie właściwego trybu usunięcia samowoli było również rozważenie, że art. 48 ust. 1 p.b. znajduje zastosowanie w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W myśl poglądów utrwalonych w orzecznictwie (m.in.: wyrok WSA w Warszawie z 20.03.2014, VII SA/Wa 2066/13, LEX nr 1466121; wyrok WSA w Opolu z 26.09.2013, II SA/Op 166/13, LEX nr 1504859, wyroku WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 428/14, LEX nr 1534133), użyte w art. 48 ust. 1 p.b. sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu budowlanego, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego. W sytuacji, gdy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej" substancji obiektu, w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 48 ust. 1 p.b. Wówczas zasadnym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie przepisów art. 50 oraz art. 51 p.b., który dotyczy przypadków innych, niż określone w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 p.b. Postępowanie określone przepisami art. 50 i 51 p.b., dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48 ustawy, lecz może dotyczyć również robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 p.b. Do niniejszej okoliczności w kontekście zakresu przedsięwziętych robót organy zaś zupełnie się nie odniosły. Wreszcie wskazać trzeba na naruszenie PINB polegające na wskazaniu w postanowieniu z dnia 7 sierpnia 2024 r., że opłata legalizacyjna wynosi 50 000 zł i jednoczesne zastrzeżenie, że w przypadku zmiany kategorii obiektu budowlanego wysokość opłaty legalizacyjnej może ulec zmianie. W tym kontekście odwołując się do orzecznictwa trzeba podkreślić, że zasada ogólna informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 k.p.a.) obejmuje prawa i obowiązki procesowe, jak i te, które wynikają z przepisów prawa materialnego. Obowiązki płynące z przepisu art. 9 k.p.a. są ściśle związane z powinnościami, jakie ciążą na organie w świetle przepisów kształtujących ramy rozpatrywanej sprawy administracyjnej, przez co zasada informowania nie może być utożsamiana z prawem do uzyskania przez stronę informacji, których zakres nie mieści się w treści przepisów kształtujących uprawnienia procesowe strony i nie powoduje naruszenia zasady czynnego jej udziału w postępowaniu. W kontekście rozważanego obowiązku przyjąć trzeba, że wskazana zasada ogólna nie zobowiązuje organu nadzoru budowlanego do wskazania wysokości należnej opłaty legalizacyjnej, niemniej powinna być postrzegana jako nakazująca zawarcie w wydawanym przez organ postanowieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 1 p.b., wszystkich tych informacji, które mają znaczenie dla obliczenia jej wysokości przez stronę w świetle przyjętych w art. 49d ust. 1 i art. 59f ust. 1-4 p.b. zasad ustalania tejże opłaty. Jest to istotne szczególnie w tych przypadkach, gdy wysokość opłaty nie została ustalona kwotowo w oznaczonej w przepisie stałej wysokości, co dotyczy części robót budowlanych, ale podlega wyliczeniu przyjmującemu, że stanowi ona wynik działania algebraicznego (mnożenia), w którym poszczególnym czynnikom powinna zostać nadana określona wartość mogąca w niektórych przypadkach (współczynnik kategorii obiektu budowlanego - k) mieć charakter ocenny, a w konsekwencji sporny (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2735/21, CBOSA). W tej sytuacji poczynione przez PINB zastrzeżenie co do możliwości zmiany kategorii jest wadliwe. Kluczowym bowiem elementem sposobu wyliczenia opłaty legalizacyjnej jest ustalenie współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego, a następnie przeprowadzenie wyliczeń matematycznych polegających na przemnożeniu tych wielkości oraz stawki opłaty, a następnie podwyższeniu (pomnożeniu) tego wyniku o liczbę 50. Stąd organ nadzoru budowlanego powinien przedstawić konkretne wymagania, jakie inwestor musi spełnić, aby realnie było możliwe skuteczne wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Ponieważ przeprowadzenie tego postępowania jest jego uprawnieniem a nie obowiązkiem, wymagania te w równym stopniu dotyczą opłaty legalizacyjnej, gdyż już na etapie decydowania o złożeniu wniosku o legalizację inwestor powinien mieć pełną świadomość co do wysokości opłaty, którą w związku z tym obowiązany będzie ponieść i sposobu jej obliczenia (w praktyce jest ona bowiem z reguły po jego stronie czynnikiem decydującym o przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego lub rezygnacji z jego inicjowania). Odnośnie zaś zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zgodnie zaś art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Oznacza to, że z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu lub na żądanie jednej ze stron na organie administracji ciąży obowiązek ustalenia wszystkich stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w każdej fazie tego postępowania w taki sposób, aby mogły uczestniczyć zarówno w zbieraniu materiału dowodowego jak i mieć możliwość zapoznania się z zebranymi dowodami i zajęcia stanowiska w sprawie. Tymczasem przed wydaniem zaskarżonego postanowienia jak również postanowienia poprzedzającego, żaden z organów nie zawiadomił skarżącej o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i zajęciu względem niego stanowiska. Niniejszego uchybienia nie sposób przy tym nie dostrzec zważywszy, że w wydanych orzeczeniach organy, na potwierdzenie zmiany charakterystycznych parametrów budynku, odwoływały się do wykonanych rysunków porównawczych, o których skarżąca dowiedziała się z treści postanowienia organu I instancji. Sam fakt pozbawienia strony czynnego uczestnictwa w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, że decyzja taka, choć naruszająca zasadę postępowania administracyjnego musi zostać uchylona w trybie sądowej kontroli. Uchylenie bowiem takiej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże, że umożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. W realiach badanej sprawy ani w zażaleniu ani w skardze skarżąca nie wskazała jakich konkretnie czynności została pozbawiona przez zaniechanie poinformowania jej o stanie gotowości decyzyjnej. Stąd trzeba zauważyć, że o ile w sprawie bezspornie mamy do czynienia z naruszeniem art. 10 k.p.a., to nie sposób przyjąć, że naruszenie to samo w sobie pozwala na przypisaniu mu charakteru istotnego. Wobec przedstawionych wyżej argumentów należy stwierdzić, że wydane w realiach badanej sprawy postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach Sąd był zobligowany do ich uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a., co też orzekł w pkt. I sentencji, a o kosztach postępowania orzekł na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ uwzględni okoliczności i uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym przede wszystkim rozważy zasadność zastosowania trybu naprawczego, o którym mowa w art. 50 i 51 p.b. zapewniając przy tym stronie czynny udział na każdym etapie prowadzonego postępowania.