II SA/Wr 890/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 27 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. spółka z o.o. z siedzibą we W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia[...] października 2024 r. Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy urbanistycznej B. we W. postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 6 listopada 2024 r. strona skarżąca wywiodła skargę na opisaną w sentencji ostanowienia uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy urbanistycznej [...] we W. (uchwała intencyjna). W treści skargi podniesiono, że skarżąca spółka jest właścicielem nieruchomości położonych na obszarze obowiązywania uchwały. Z wniosku strony toczy się przed Prezydentem W. postępowanie o wydanie warunków zabudowy na działce należącej do skarżącej. Postępowanie to – w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały – zostało zawieszone do dnia 8 kwietnia 2026 r., co w ocenie strony narusza jej interes prawny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując na niedopuszczalność zaskarżenia uchwały intencyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., powoływana dalej jako: "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Tym przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm., zwanej dalej: "u.s.g."), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek uchwalenia aktu prawa miejscowego lub podjęcia czynności prawnych bądź faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 107/08). Zatem prawo kwestionowania uchwały organu gminy w tym trybie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, tj. istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną osoby wnoszącej skargę, gdyż kwestionowana uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną. W doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego zaskarżonym aktem. W niniejszej sprawie skarga dotyczy uchwały intencyjnej wydawanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130). Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6. Uchwała ta inicjuje prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Uchwała z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. jest aktem wewnętrznym gminy o charakterze formalnym, wszczyna jedynie procedurę uchwalenia planu, jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Uchwała taka nie kształtuje praw i obowiązków żadnych innych podmiotów, w szczególności nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie danej gminy lub gmin sąsiednich (patrz: post. NSA z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OZ 27/11). Z tego też względu nie można nadać uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Stanowisko takie jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 81/13, 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2442/12, 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1825/13 i postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 13/18). Trzeba również podkreślić, że to dopiero uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, będzie miał charakter normatywny, kształtując prawa i obowiązki na obszarze nim objętym. Wówczas też właściciele nieruchomości, których dotyczą postanowienia planu miejscowego, będą mogli kwestionować ustalenia przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania terenu, co do którego przysługuje im prawo własności. Odnosząc się zaś do argumentów podnoszonych w skardze wskazać należy, że stronie przysługują środki prawne w toczącym się postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, pozwalające na poddanie kontroli rozstrzygnięcia organu o zawieszeniu postępowania. Jednocześnie niekorzystny dla strony tok postępowania administracyjnego nie jest jednoznaczny z naruszeniem interesu prawnego strony w rozumieniu przytoczonego wcześniej art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a.