II SA/Wr 896/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi J.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o stwierdzenie nieważności przejęcia z mocy prawa nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia 12 października 2007 r. (przekazane przez Starostwo Powiatowe we W. do Urzędu Miejskiego W. w dniu 29 października 20087 r.) , zatytułowanym "wniosek o stwierdzenie nieważności" J.W. wniosła o uchylenie decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości zabudowanej położonej na działkach nr 135/27, 136/27 i 137/27 o powierzchni 1,7006 ha, w obrębie G.O. przy ul. [...] nr 4 i nr 32 (obecnie ul. [...]) oraz nieruchomości rolnej o powierzchni 1,7044 ha, położonej we W. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]). W piśmie tym skarżąca wskazała, że w stosunku do jej dziadków i rodziców, jak i do niej samej, nie mogą mieć zastosowania przepisy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, bowiem w/w osoby były obywatelami polskimi. Trzecim z kolei wnioskiem z dnia 7 września 2010 r. (drugi wniosek został sporządzony w dniu 3 lutego 2010 r.) skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności przejęcia z mocy prawa w/w nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87) oraz dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279). Skarżąca swoje żądanie oparła na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z Konstytucją RP oraz przepisami kodeksu cywilnego dotyczącymi prawa własności. W piśmie z dnia 28 września 2010 r. skarżąca wskazała ponadto, że ustalenia, czy dana nieruchomość podlega przejęciu na własność Państwa dokonywały na podstawie art. 7 ust. 1-3 dekretu urzędy likwidacyjne. Zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministrów Skarbu i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 62, poz. 485) urzędy te były wyłącznie upoważnione do uznania nieruchomości za majątek poniemiecki. Ujawnienie prawa własności Skarbu Państwa następowała na podstawie przepisów w/w dekretów, własność nieruchomości przechodziła na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa. Wpisu Skarbu Państwa jako właściciela w księdze wieczystej dokonywało się na podstawie zaświadczenia odpowiedniego organu, urzędu likwidacyjnego, albo organu administracji ogólnej. Zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego było podstawą ujawnienia własności Skarbu Państwa co do nieruchomości objętych hipotezą art. 2 dekretu z 4 września 1944 r.. Zgodnie z art. 1 ust. 4 k.p.a. kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie w sprawach wydania zaświadczeń, a co za tym idzie organ do którego skierowano wniosek z dnia 7 września 2010 r. jest właściwy do wydania decyzji, stwierdzającej nieważność z mocy prawa nieruchomości należących do J.W., na podstawie w/w dekretów. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], podjętym na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Prezydent W. zwrócił wniosek J.W.. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że w postępowaniu wszczynanym na żądanie strony organ, do którego wniesiono podanie, jest obowiązany zbadać na podstawie treści żądania, czy jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy, a zatem czy sprawa ma indywidualny charakter oraz czy jest sprawą administracyjna rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. W sprawach regulowanych dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich nie mogły być wydawane rozstrzygnięcia indywidualne, albowiem zmiana stanu prawnego nieruchomości następowała z mocy prawa. Tym samym, obalenie stanu prawnego nieruchomości powstałego z mocy prawa nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, lecz w drodze ewentualnego procesu cywilnego i orzeczenia o ustaleniu nieistnienia przejścia nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Zażalenie na w/w postanowienie wniosła J.W., zarzucając mu naruszenie art. 1 k.p.a. i przepisów proceduralnych dotyczących właściwości miejscowej i rzeczowej Prezydenta W.. Ponadto podniosła, że przejęcie mienia nie nastąpiło na podstawie wyroku sądu, ale na drodze administracyjnej z mocy prawa, a ponadto właściwość rzeczowa i miejscowa organu I instancji jest przesądzona miejscem położenia nieruchomości. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podjęło postanowienie z dnia [...] r. Nr [...], którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie powyższe zostało zaskarżone przez J.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 4 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 506/11) uchylił w/w postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. ([...]), wskazując, że w realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium zaniechało jednoznacznego ustalenia żądania strony skarżącej. Sąd podkreślił, że Kolegium nie mogło przyjąć, iż w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie przepis z art. 66 § 3 k.p.a., mając jakiekolwiek wątpliwości co do treści żądania i nie wyjaśniając tego uprzednio w sposób jednoznaczny. Ustawodawca zwrot podania uzależnia bowiem od wcześniejszego stwierdzenia swojej niewłaściwości przez organ i uznania, że z jego treści wynika kognicja sądu powszechnego. Postanowienie w przedmiocie zwrotu podania stanowi bowiem po pierwsze, procesową formę stwierdzenia przez organ swojej niewłaściwości, a po drugie, akt zawierający ocenę, że żaden inny organ administracji publicznej nie jest władny takiego podania rozpatrzyć, gdyż wyłącznie właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Sąd wskazał, że obowiązkiem organu jest wykazanie w uzasadnieniu postanowienia, że treść podania daje podstawy do tego, by twierdzić, iż sprawa należy do właściwości sądu powszechnego. Decydujące zatem znaczenie dla organu ma sama treść podania, nie zaś motywy, jakie mogły kierować autorem podania, zawierającego w swej istocie treść właściwą dla pozwu. Skoro zatem ustawodawca zwrot podania uzależnia od bezspornego stwierdzenia, że z treści podania wynika właściwość sądu powszechnego, to naruszeniem dyspozycji z art. 66 § 3 k.p.a., jest wydanie postanowienia o zwrocie, w sytuacji gdy osnowa podania nie jest jednoznaczna, a ocena organu wynika w istocie z dokonania swobodnej interpretacji jego treści. Stosując się do zaleceń zawartych w wyżej opisanym wyroku, Kolegium - w piśmie sporządzonym dnia 6 marca 2012 r. - wezwało skarżącą do jednoznacznego określenia żądania. W odpowiedzi na to wezwanie, w piśmie z dnia 15 marca 2012 r., skarżąca wyjaśniła, że wnosi "o stwierdzenie nieważności przejęcia nieruchomości opisanych we wniosku, w związku z rażącym naruszeniem przepisów prawa w tym treści dekretów również opisanych we wniosku.". W związku z tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 4 października 2011 r., podniósł, iż wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności albo odmowa wszczęcia takiego postępowania jest uzależniona od uprzedniego dokonania oceny spełnienia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych warunkujących wszczęcie postępowania nadzwyczajnego oraz podkreślił, że taka ocena mogłaby być dokonana prawidłowo tylko w odniesieniu do konkretnego indywidualnego aktu administracyjnego, Kolegium - w kolejnym piśmie sporządzonym dnia 21 marca 2012 r. - wezwało skarżącą do uzupełnienia pisma z dnia 15 marca 2012 r. poprzez wskazanie konkretnego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, w odniesieniu do którego Kolegium miałoby dokonać oceny zgodności z przepisami prawa. Przy tym, Kolegium wezwało nie tylko do określenia organu, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie, ale także do wskazania daty jego wydania, numeru lub znaku sprawy oraz przedstawienia treści rozstrzygnięcia organu administracji w publicznej. W odpowiedzi na to wezwanie, skarżąca w piśmie z dnia 3 kwietnia 2012 r. oświadczyła, że podtrzymuje swoje dotychczasowe twierdzenia i wnioski, a w szczególności te, zawarte w piśmie z dnia 15 marca 2012 r.. Ponownie rozpoznając zażalenie J.W. na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaś swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że administracyjny charakter załatwianej sprawy jest uwarunkowany podstawą materialnoprawną oraz podstawą kompetencyjną, także wynikającą z przepisów prawa materialnego (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, Warszawa 2009, s. 68 - 69; A. Wilczyska, Sprawa z zakresu administracji publicznej na tle pojęć sprawy administracyjnej i sprawy cywilnej -zagadnienia teoretycznoprawne, ZNSA 2008/5/83). Tym samym zasadniczą kwestią jest obiektywny charakter prawny żądania, czyli ustalenie, czy jest to sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji lub innego aktu administracyjnego. Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ jest związany zakresem żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, ponieważ określa ono przedmiot postępowania (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90, ONSA 1990/2-3/47; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., II OSK 771/07, LEX nr 485362). Art. 61 § 1 k.p.a. – jak podkreśliło Kolegium - powinien być interpretowany w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. Jednak wniesienie podania nie powoduje z mocy prawa wszczęcia postępowania przed organem administracji publicznej, do którego zostało złożone, gdyż organ w pierwszej kolejności bada swoją właściwość rzeczową, miejscową oraz instancyjną (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 1322/07, LEX nr 563055). Przepisy ustawowe o właściwości organów administracji publicznej mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy muszą z urzędu przestrzegać swojej właściwości zarówno rzeczowej, jak i miejscowej, stosownie do art. 19 k.p.a. i to w każdym stadium postępowania. Organ, który stwierdzi, że nie jest właściwy do rozpoznania sprawy wydaje, zgodnie z art. 65 bądź art. 66 § 3 k.p.a., postanowienie. Kolegium zauważyło, że podanie J.W. z dnia 7 września 2010 r., uzupełnione następnie pismem z dnia 28 września 2010 r., a także pismami sporządzonymi dnia 15 marca 2012 r. i dnia 3 kwietnia 2012 r., zawierało żądanie wszczęcia postępowania "w sprawie stwierdzenia nieważności przejęcia z mocy prawa nieruchomości" na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich oraz dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska. Dekrety te normowały przejęcie przez Państwo polskie tzw. "nieruchomości poniemieckich". W uzasadnieniu w/w żądania podkreślono, że poprzednik prawny wnioskodawczyni nie posiadał narodowości niemieckiej, dlatego też zakwestionowano skuteczność przejścia prawa własności ex lege na Skarb Państwa względem przedmiotowych nieruchomości na podstawie w/w dekretów. Wnioskodawczyni domaga się ustalenia, że opisane na wstępie nieruchomości zostały przejęte przez Skarb Państwa z naruszeniem przepisów powołanych wyżej dekretów z dnia 8 marca 1946 r. i z dnia 6 września 1946 r., na skutek czego Skarb Państwa nie nabył skutecznie prawa własności tych nieruchomości. Jednocześnie Kolegium wskazało, że jak wynika z akt sprawy oraz z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r. (sygn. akt II SAB/Wr 20/09) poprzednik prawny wnioskodawczyni nie został pozbawiony prawa własności tych nieruchomości poprzez decyzję administracyjną. W związku z tym – jak wskazało Kolegium - decyzje administracyjne mogą pociągać za sobą bezpośrednio powstanie, zmianę lub ustanie stosunków cywilnoprawnych - w tym i prawa własności, jednak decyzja taka musi być wydana na podstawie konkretnego przepisu prawa. Po drugiej wojnie światowej w Polsce Ludowej, w sferze stosunków własnościowych nastąpiły istotne zmiany, ponieważ własność Skarbu Państwa ulegała ciągłemu pomnażaniu poprzez wydawanie licznych aktów nacjonalizacyjnych; głównym źródłem nabywania własności przez Skarb Państwa były przepisy powołanego wyżej dekretu z dnia 8 marca 1946 r. (zob. J. Szachułowicz, Własność publiczna, Warszawa, 2000, str. 28 - 29). Art. 34 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. stanowił, że Skarb Państwa i związki samorządu terytorialnego nabywają nieruchomości przez przedawnienie (zasiedzenie) tytuł własności do majątków opuszczonych po upływie 10 lat (względem nieruchomości) licząc od dnia 31 grudnia 1945 r.. Właściciel tracił prawo własności wskutek własnego milczącego zachowania się i niepodjęcia czynności zmierzających do przywrócenia mu utraconego mienia. Dekret z dnia 8 marca 1946 r. został uchylony ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Uchylony dekret nadal jednak zachowuje aktualność dla regulacji prawnej nieruchomości nabytych ex lege w czasie jego obowiązywania (J. Szachułowicz, op. cit., s. 41). Ponieważ nabycie prawa własności jest nabyciem z samego prawa, to w wypadku, gdy nastąpiło ono pod rządami dekretu, zanim został on uchylony, stwierdzenie tego nabycia albo przeciwnie, stwierdzenie, że nabycie nie nastąpiło, obecnie jest możliwe, lecz nie na podstawie przepisów tego dekretu, lecz na podstawie art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego w trybie postępowania procesowego (zob. uchwała SN z dnia 25 lutego 1987 r., sygn. akt III CZP 2/87, publ. OSN 1988, z. 4, poz. 46). W związku z powyższym, jako że ustalenie spornego stanu prawnego nieruchomości nie jest sprawą administracyjną, a sprawą cywilnoprawną to obalenie stanu prawnego nieruchomości powstałego z mocy prawa nie może nastąpić – zdaniem Kolegium - w postępowaniu administracyjnoprawnym, lecz w drodze ewentualnego procesu cywilnego i orzeczenia sądowego o ustaleniu nieistnienia przejścia prawa własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa (por. także postanowienie SN z dnia 6 listopada 1997 r., sygn. akt III KKO 7/97, publ. OSNP 1998, z. 18, poz. 554). Zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Do konsekwencji prawnych postanowienia wydanego w trybie art. 66 § 3 k.p.a. odnosi się regulacja zawarta w art. 1991 k.p.c., który stanowi, że sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Organ nie może jednak zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy (art. 66 § 4 k.p.a.). Dlatego, zdaniem Kolegium, należy mieć na względzie, że z art. 66 § 3 k.p.a. oraz art. 1991 k.p.c. wynika, że wolą ustawodawcy jest uniknięcie sporu negatywnego o właściwość między organem administracji publicznej a sądem powszechnym. Uznanie przez sąd, że sprawa nie jest sprawą cywilną nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania pozwu (wniosku), jeżeli przed jego wytoczeniem zapadło postanowienie organu administracyjnego o zwrocie podania w trybie art. 66 § 3 k.p.a.. Zatem w wypadku sporu negatywnego o właściwość między organem administracji publicznej a sądem powszechnym o właściwości decyduje ten organ, do którego zainteresowany skierował podanie (pozew). Ponadto Kolegium wskazało, że przepis art. 66 § 3 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie, do zwrotu tego podania z powodu właściwości w sprawie sądu powszechnego, nie tylko wtedy, gdy ustali, że zgłoszono żądanie o charakterze cywilnym, w rozumieniu art. 1 k.p.c., ale także w sytuacji, gdy żądanie podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny w oparciu o domniemanie wynikające z art. 45 ust. 1 oraz art. 177 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1509/10, niepubl.). Hipoteza art. 66 § 3 k.p.a. posługuje się pojęciem "właściwości sądu powszechnego", a nie pojęciem cywilnoprawnego charakteru żądania zgłoszonego w podaniu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1509/10, niepubl.). W rezultacie należało przyjąć, zdaniem Kolegium, że art. 66 § 3 k.p.a. uprawniał organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, zawierające żądanie niedotyczące sprawy administracyjnej, do zwrotu podania w formie postanowienia, z powodu właściwości sądu powszechnego, ponieważ w rozpatrywanym wypadku nie zostały spełnione przesłanki do dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła J.W., zarzucając mu naruszenie art. 2, art. 11, art. 64 w związku z art. 8 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 61-66, art. 104, art. 156 i art. 158 k.p.a.. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nadanie sprawie biegu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że wniosek w trybie administracyjnym o stwierdzenie nieważności przejęcia nieruchomości J.W. złożyła w dniu 12 października 2007 r., a nie jak błędnie ustala Kolegium w dniu 4 lutego 2010 r.. Ustalenie to jest o tyle ważne, że w powtórnym wniosku z dnia 4 lutego 2010 r. wnioskodawczyni wyraźnie powołuje się na fakt złożenia wniosku w dniu 12 października 2007 r. o zaliczenie w poczet dowodów dokumentów i wniosków wskazanych również z dnia 3 kwietnia 2012 r. oraz w skardze złożonej w dniu 8 lipca 2011 r.. Skarżąca wskazała, że podtrzymuje swoje dotychczasowe twierdzenia i wnioski, a w szczególności zawarte w w/w pismach, z których to jasno wynika, że w oparciu o przepisy prawa materialnego w postaci dekretów, a w szczególności dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r., na drodze decyzji administracyjnej przyjęto nieruchomości od poprzedników prawnych wnioskodawczyni. Z dokumentu zatytułowanego "Rejestr nieruchomości przekazywanych w trybie dekretu z 6 grudnia 1946 r. (lata 1946-1948)" Zarządu Miejskiego W., powiatu W., a także szczegółowe arkusze, w których wskazano odpowiednio w punkcie I - Identyfikacja i charakterystyka nieruchomości, II -czynności wstępne, III - Decyzja o przekazaniu. Brak wpisów w rubryce III nie oznacza, że decyzje takie nie zostały podjęte czy wydawane, skoro na ich podstawie następowało "przejęcie" przez Państwo posiadania i własności nieruchomości. Ponadto, nie jest prawdą – zdaniem skarżącej - aby poprzednicy prawni J.W. nie podważali przejęcia własności, gdyż robili to w latach osiemdziesiątych jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dowody na poparcie tych twierdzeń znajdują się w aktach sprawy. W niniejszej sprawie, dla jej merytorycznego rozstrzygnięcia, zasadnicze znaczenie mają przepisy art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Organy do tej pory zajmujące się sprawą J.W. w sposób wręcz uporczywy lekceważą w/w przepisy. Z analizy art. 64 Konstytucji RP wynika, że podmiot prawa własności, jakim bez wątpienia jest J.W., powinien dysponować środkami umożliwiającymi mu żądanie od organów państwa jednoznacznego ustalenia, czy prawo to mu przysługuje oraz działań na rzecz ochrony tego prawa. Kolegium w uzasadnieniu do zaskarżonego postanowienia – jak podniosła skarżąca – wskazuje, że ustalenie spornego stanu prawnego nieruchomości nie jest sprawą administracyjną, a co za tym idzie obalenie stanu prawnego nieruchomości powstałego z mocy prawa nie może nastąpić w postępowaniu administracyjnym. W związku z czym na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. uznał, że J.W. złożyła wniosek do organu niewłaściwego, jednocześnie zwracając jej podanie. Kolegium zakwestionował fakt, że przejście prawa własności na Skarb Państwa względem przedmiotowych nieruchomości jest formą decyzji administracyjnej, a ponadto, że została wydana na podstawie konkretnego przepisu prawa materialnego jakimi były wspomniane dekrety. Zdaniem skarżącej nie sposób zgodzić się z tym stanowiskiem, naruszającym art. 104 k.p.a.. Zgodnie z poglądem prezentowanym w doktrynie administracja publiczna może działać w sprawach indywidualnych nie tylko przez wydawanie aktów administracyjnych. Prawa lub obowiązki indywidualne - skonkretyzowane w danym stanie prawa materialnego - mogą wynikać nie tylko z treści indywidualnego aktu administracyjnego, lecz mogą być wynikiem innych prawnych form działania administracji. W ich kontekście istnieje tzw. domniemanie decyzji. W uzasadnieniu uchwały Izby Cywilnej i Administracyjnej SN z dnia 5 lutego 1988 r. (sygn. akt III AZP 1/88, publ. OSPiKA 1989, Nr 3, poz. 59) znalazły się szersze rozważania dotyczące procesowego i materialnego pojęcia decyzji administracyjnej. Sąd Najwyższy stwierdza, że zawarte w art. 104 k.p.a. pojęcie decyzji ma charakter procesowy, a zresztą tylko w ten sposób jest ono ujmowane w przepisach k.p.a., "brak natomiast w samym kodeksie kryteriów, które zezwalałyby na odróżnienie decyzji od innych indywidualnych aktów prawnych wydawanych przez organy administracji państwowej. Nauka prawa administracyjnego określa natomiast materialne pojęcie decyzji, przez którą rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne" (s. 133-134). Mając na uwadze przytoczone pojęcie decyzji, SN wskazuje następnie na trzy cechy, dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję: "po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po wtóre, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego lub finansowego; chodzi tu zatem o ustawy, dekrety, akty wykonawcze wydane na podstawie upoważnienia ustawowego; po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności, jej adresat może się odwołać tylko za pomocą środków przewidzianych w prawie, a w razie niewykonania decyzji stosuje się przymus państwowy" (s. 134). Jest to charakterystyka pojęcia decyzji administracyjnej jednocząca elementy doktrynalne o różnym stopniu ogólności, ale z uwzględnieniem ich waloru praktycznego. Na marginesie skarżąca zauważyła, że w polskiej praktyce sądowniczej ugruntowany jest pogląd, że dopóki istnieje "decyzja administracyjna" w obrocie prawnym dopóty nie jest możliwe dochodzenie roszczeń przez sądem powszechnym z decyzją tą związanych. Trudno też nie dostrzegać faktu, że brak dokumentacji zdarzeń prawnych przez Państwo Polskie z urzędu do tego zobowiązane nie może obciążać negatywnymi skutkami obywateli, dodatkowo spychając ją do roli "powoda" w postępowaniu sądowym, na którym ciąży obowiązek udowodnienia faktów (przez Państwo nieudokumentowanych), z których wywodzi dla siebie skutki prawne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 26 października 20123 r. (sygn. akt II SA/Wr 482/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. oddalił powyższą skargę. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła J.W., w wyniku rozpatrzenia której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 października 2014 r. (sygn. akt I OSK 164/13) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. W uzasadnianiu wyroku Sąd wskazał, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 66 § 3 k.p.a., który nie zawiera samoistnej normy prawnej, a wymaga zastosowania w związku z normą prawa materialnego. Przedmiot żądania wynika z treści podania, ale tryb rozpoznania i rozstrzygnięcia jest normowany przepisami prawa materialnego, a w określonym zakresie przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej jest związany treścią żądania, a ocena organu ograniczona jest do ustalenia na podstawie przepisów prawa trybu właściwego do rozpoznania i rozstrzygnięcia tego żądania. Sąd kontrolując zgodność z prawem postanowienia o zwrocie podania na podstawie art. 63 § 3 k.p.a. obowiązany jest wywieść na podstawie przepisów prawa materialnego zasadność zwrotu. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (w określonym zakresie nieważności postępowania), wyznaczając przesłanki przedmiotowe tego trybu, jak i konsekwencje prawne jego niedopuszczalności. W obowiązujących regulacjach prawnych wyprowadzana jest właściwość sądu powszechnego stwierdzenia nieważności (sprawy ubezpieczeń społecznych). Wynika to jednak z regulacji prawnej przypisującej właściwość przedmiotową w sprawach danego rodzaju sądom powszechnym. Sąd w zaskarżonym wyroku nie wywiódł zasadności zastosowania art. 66 § 3 k.p.a. w związku z przepisami prawa materialnego. Jedynie w części uzasadnienia faktycznego wspomniano, że strona wniosła o stwierdzenie nieważności przejęcia nieruchomości jej poprzedników prawnych na podstawie dekretów z dnia 8 marca 1946 r. i z dnia 6 września 1946 r. jako nieruchomości poniemieckich. Brak jednak wyprowadzenia z przepisów prawa materialnego i przepisów k.p.a. zastosowania art. 66 § 3 w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a.. Po powrocie akt sprawa została zarejestrowana pod nową sygn. akt II SA/Wr 896/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie aktu administracyjnego przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a u.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b u.p.s.a.) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c u.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd uznał, że skarga J.W. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jego uchylenia. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu było wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowienie w przedmiocie zwrotu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności przejęcia z mocy prawa nieruchomości. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zatem zastosowanie przez organy przepisu art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z treścią którego, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Istotne jest w niniejszej sprawie, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało podjęte po wyroku z dnia 4 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 506/11), którym WSA we Wrocławiu uchylił poprzednie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...]. Sąd wskazał w tym wyroku m.in., że w realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium zaniechało jednoznacznego ustalenia żądania strony skarżącej. Stosując się zatem do tych wytycznych Kolegium pismem z dnia 6 marca 2012 r. wezwało skarżącą do jednoznacznego określenia żądania. W odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia 15 marca 2012 r. skarżąca wyjaśniła, że wnosi "o stwierdzenie nieważności przejęcia nieruchomości opisanych we wniosku, w związku z rażącym naruszeniem przepisów prawa w tym treści dekretów również opisanych we wniosku". Kolejnym pismem z dnia 21 marca 2012 r. Kolegium wezwało skarżącą do uzupełnienia podania poprzez wskazanie konkretnego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, w odniesieniu do którego Kolegium miałoby dokonać oceny zgodności z przepisami prawa. Przy tym Kolegium wezwało nie tylko do określenia organu, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie, ale także do wskazania daty jego wydania, numeru lub znaku sprawy oraz przedstawienia treści rozstrzygnięcia organu administracji w publicznej. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca nie nadesłała żadnego rozstrzygnięcia, którego przedmiotem byłoby przejęcia nieruchomości opisanych we wniosku o stwierdzenie nieważności. Przy tak określonej treści żądania należy odnieść się do przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 i Nr 72, poz. 395, z 1947 r. Nr 19, poz. 77 i Nr 66, poz. 402, z 1948 r. Nr 57, poz. 454 i z 1969 r. Nr 13, poz. 95). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tego aktu z mocy samego prawa przechodzi na własność Skarbu Państwa wszelki majątek: a) Rzeszy Niemieckiej i byłego Wolnego Miasta Gdańska, b) obywateli Rzeszy Niemieckiej i byłego Wolnego Miasta Gdańska z wyjątkiem osób narodowości polskiej lub innej przez Niemców prześladowanej, c) niemieckich i gdańskich osób prawnych z wyłączeniem osób prawnych prawa publicznego, d) spółek kontrolowanych przez obywateli niemieckich lub gdańskich albo przez administrację niemiecką lub gdańską, e) osób zbiegłych do nieprzyjaciela. Zgodnie z art. 34 ust. 1 w/w dekretu Skarb Państwa i związki samorządu terytorialnego nabywają przez przedawnienie (zasiedzenie) tytuł własności majątków opuszczonych: a) co do nieruchomości z upływem lat 10, b) co do ruchomości z upływem lat 5, licząc w obu przypadkach od końca roku kalendarzowego, w którym wojna została ukończona. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, co wymaga szczególnego podkreślenia wobec twierdzeń skarżącej, a na co również wskazywał jej pełnomocnik w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, że przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie w/w artykułu odbywało się z mocy prawa, nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej. To zaś prowadzi do wniosku, jak słusznie wskazało Kolegium, że ponieważ nabycie prawa własności jest nabyciem z samego prawa, to w wypadku, gdy nastąpiło ono pod rządami dekretu, zanim został on uchylony, stwierdzenie tego nabycia albo przeciwnie, stwierdzenie, że nabycie nie nastąpiło, obecnie jest możliwe, lecz nie na podstawie przepisów tego dekretu, lecz na podstawie art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego w trybie postępowania procesowego. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 25 lutego 1987 r. (sygn. akt III CZP 2/87, publ. OSN 1988, z. 4, poz. 46), "w czasie obowiązywania dekretu przed jego uchyleniem mogło nastąpić ex lege przejście prawa własności na osobę wymienioną w dekrecie, które nie zostało dotąd wykazane orzeczeniem sądowym. Okoliczność, że dekret został uchylony, nie ma wpływu na skuteczność nabycia prawa własności i możliwość stwierdzenia tego nabycia orzeczeniem sądowym, lecz jedynie na tryb zmierzający do wykazania tego nabycia. Uchylenie dekretu przekreśla możliwość uzyskania stwierdzenia nabycia własności w trybie w nim przewidzianym. Instytucja przemilczenia była uregulowana w dekrecie całościowo jako szczególny i wyjątkowy sposób nabycia własności i dlatego nie została przewidziana w szczegółowych przepisach kodeksu postępowania cywilnego, dotyczących postępowania nieprocesowego dla poszczególnych rodzajów spraw. Ponieważ, jak to już zostało podkreślone, nabycie na podstawie art. 34 dekretu jest nabyciem z mocy samego prawa i w wypadku gdy ono nastąpiło pod rządem dekretu, zanim został on uchylony, stwierdzenie tego nabycia przez sąd jest obecnie możliwe, lecz nie na podstawie art. 33 uchylonego dekretu, ale na podstawie art. 189 k.p.c. w trybie postępowania procesowego.". Zwrócić także należy uwagę na to, że przywołany wyżej dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich w przepisach art. 20, art. 25 i art. 35 przewiduje w sprawach przywrócenia posiadania majątków opuszczonych właściwość sądów powszechnych orzekających w postępowaniu toczącym się według kodeksu postępowania cywilnego. Powyższe ustalenia pozwalają zatem stwierdzić, że ponieważ sprawa objęta podaniem skarżącej w sposób jednoznaczny należy do właściwości sądu powszechnego, organ, do którego wniesiono podanie, zobowiązany był zastosować art. 66 § 3 k.p.a.. Mając na uwadze powyższe, zaskarżone postanowienie – zdaniem Sądu - jest zgodne z prawem. Należy bowiem zwrócić uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji na stronie 8 wykazało zasadność zastosowania art. 66 § 3 k.p.a. w związku z przepisami prawa materialnego, które przesądzają o tym, że żądanie skarżącej dotyczy sprawy o charakterze cywilnoprawnym. Takie stanowisko podziela w pełni Sąd orzekający w niniejszej sprawie, wykonując zalecania – zgodnie z art. 190 u.p.p.s.a. – wyroku NSA z dnia 7 października 2014 r. (sygn. akt I OSK 164/13). To zaś sprawia, że zarzuty skargi naruszenia art. 61-66, art. 104 oraz art. 156 i art. 158 k.p.a. Sąd uznał za nieuzasadnione. Odnośnie zaś zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP, należy zwrócić uwagę, że skarżąca nie jest pozbawiona możliwości dochodzenia swoich praw, a wręcz przeciwnie dysponuje środkami umożliwiającymi ustalenia, czy prawo to jej przysługuje, jak również środkami na rzecz ochrony tego prawa. Musi tylko tego dokonać na drodze postępowania cywilnego, nie zaś administracyjnego. Wskazywanie zatem, że negatywnym skutkiem dla skarżącej jest spychanie jej do roli "powoda" w postępowaniu sądowym, na którym ciąży obowiązek udowodnienia faktów (przez Państwo nieudokumentowanych), z których wywodzi dla siebie skutki prawne, jest nietrafne. Dochodzenie swoich praw przez sądem cywilnym jest uprawnieniem. To zaś czy skarżąca skorzysta z tej drogi, należy do jej swobodnego wyboru. Co do powołanej w uzasadnieniu skargi uchwały Sądy Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. (sygn. akt III AZP 1/88, publ. OSPiKA 1989, Nr 3, poz. 59) Sąd stwierdził, że zawarte w niej rozważania dotyczące procesowego i materialnego pojęcia decyzji administracyjnej nie mają żadnego znaczenia i wpływu na rozstrzygniecie niniejszej sprawy. Skarżąca domaga się, aby stwierdzić, że przejście prawa własności nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji administracyjnej, której - w świetle zebranego materiału dowodowego - w istocie nie ma i nie mogło być. Błędnym jest zatem stwierdzenie, że istnieje w obrocie prawnym "decyzja administracyjna", co uniemożliwia dochodzenie roszczeń przez sądem powszechnym. Po pierwsze, przejście prawa własności z mocy prawa nie stanowi czynności organu administracyjnego, a przejaw woli władzy prawodawczej. Po drugie, przepisy dekretu, na podstawie którego nastąpiło przejście, sam w sobie stanowił podstawę prawną tego przejścia. Po trzecie zaś, dekret nie rozstrzyga konkretnej sprawy konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Słusznie wskazało Kolegium, że dopuszczalność drogi administracyjnej jest uzależniona od spełnienia warunków przewidzianych w art. 1 k.p.a., który określa zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, a jednocześnie wymogi, które musi spełniać sprawa, aby można było ją zakwalifikować jako sprawę administracyjną. Według art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W orzecznictwie wskazano, że "droga do procesu przed organami administracji publicznej wyznaczona została w art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłankami: 1) charakterem organu - droga postępowania to droga przed organami administracji publicznej, które należą do systemu ustrojowego administracji publicznej (organy rządowej administracji publicznej, organy samorządu terytorialnego) oraz innymi organami państwowymi i innymi podmiotami w przypadkach określonych w art. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, 2) instytucją właściwości organu administracji publicznej, 3) charakterem sprawy, 4) formą załatwienia sprawy." (wyrok NSA z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt I OSK 245/11, niepubl.). Istotne jest zatem, że organ administracji musi być wyposażony w kompetencje do rozstrzygania danej sprawy, wynikające z normy prawa materialnego. Tylko wówczas, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, będzie on władny ją rozstrzygać w formie decyzji administracyjnej (zob. Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków, pod red. L. Klat-Werteleckiej, A. Mudreckiego, Gdańsk 2012, s. 20). Nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna. Wynika to z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a.. Ponadto, jak również wskazało Kolegium, obok podstawy kompetencyjnej, warunkiem koniecznym uznania, że chodzi o sprawę administracyjną, jest to, aby stosunek prawny między organem administracyjnym a jednostką był regulowany materialnym prawem administracyjnym. Jeśli możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi, nie jest przewidziana w przepisach administracyjnego prawa materialnego, to nie stanowi ona sprawy administracyjnej (zob: C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, LEX, Warszawa 2007, s. 37 - 38; T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, Acta Uniwersitatis Wratislawiensis Nr 1022 Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334). Odnośnie zaś stwierdzenia skarżącej, że wniosek w trybie administracyjnym o stwierdzenie nieważności przejęcia nieruchomości złożyła w dniu 12 października 2007 r., a nie jak błędnie ustaliło Kolegium w dniu 4 lutego 2010 r., należy zauważyć, że pierwszy wniosek z dnia 12 października 2007 r. został pozostawiony bez rozpoznania przez Prezydenta W. pismem z dnia 8 stycznia 2008 r.. Zatem w niniejszej sprawie Kolegium – jak wskazało w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - rozpoznawało wniosek z dnia 7 września 2010 r.. Ponadto, należy zauważyć, że – wbrew twierdzeniu skarżącej - w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że jej poprzednicy prawni w latach osiemdziesiątych podważali przejęcia własności. Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji. k.g.