II SA/Wr 906/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi D. S. i M. S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 6 listopada 2024 r. nr IF-O.7843.43.2024.AB w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy oczyszczalni ścieków oddala skargę w całości. Starosta Świdnicki decyzją z 27.05.2024 r. (nr 100/2024/S), po uzupełnieniu na mocy postanowienia tego organu z 16.04.2024 r. zgłoszenia, wniósł sprzeciw od dokonanego przez D. S. i M. S. zgłoszenia z 27.03.2024r. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w miejscowości Ś. Decyzja została wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) – dalej: u.p.b., ze względu na sprzeczność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w sąsiedztwie ul. [...], obrębu P. w Ś., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z [...].10.2014 r. (Dz. Urz. Woj. Dolno. 2014, poz. [...]) – dalej: uchwała planistyczna lub mpzp. Organ I instancji stwierdził, że na terenie objętym zamierzoną inwestycją nie jest możliwe wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków, ponieważ zgodnie z § 18 ust. 3 pkt 3 uchwały planistycznej, dopuszcza się realizacje przydomowych oczyszczalni ścieków na działkach większych niż 1000m² do czasu zrealizowania komunalnej sieci sanitarnej. Powołując się na wypis z rejestru gruntów organ wskazał, że powierzchnia działki nr [...], na której inwestorzy planują realizację objętego zgłoszeniem zamierzenia budowlanego, wynosi dokładnie 1000m². W odwołaniu od powyższej decyzji D. S. i M. S. wnieśli o jej uchylenie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, dowodzili, że zastosowane przez organ I instancji postanowienia planu miejscowego, stoją w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1469 ze zm.) – dalej: u.p.c.g., a więc aktem wyższej rangi i tym samym nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania niekorzystniej dla nich decyzji (zob. wyroki WSA: z 21.10.2015 r., sygn. akt II SA/Wr 502/15, z 14.04.2012 r., sygn. akt II SA/Gd 49/10, z 09.03.2012 r., sygn. akt II SA/Łd 75/12, z 07.03.2012 r., sygn. akt II SA/Wr 48/12, z 29.10.2008 r. sygn. akt II SA/Ke 440/08). Odwołujący równocześnie zaznaczyli, że nie posiadają technicznej możliwości przyłączenia ich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, co potwierdza pismo z Z. w Ś. z 22.04.2024 r. Ponadto wskazali, że według art. 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne, właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie. Zwykłe korzystanie z wód obejmuje m.in wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5m³ na dobę (art. 33 ust. 4 pkt 2). Wojewoda Dolnośląski, decyzją z 06.11.2024 r. (nr IF-O.7843.43.2024.AB), utrzymał w mocy decyzję o sprzeciwie. Organ odwoławczy stwierdził, że sprzeciw wobec zgłoszenia jest trafny, ponieważ objęte zgłoszeniem przedsięwzięcie narusza § 18 ust. 3 pkt 3 mpzp. Przedstawiając przyczyny powyższej konkluzji, organ odwoławczy powołał się na bezsporność ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, tj. przedsięwzięcie odwołujących obejmuje budowę indywidualnej, przydomowej, biologicznej oczyszczalni ścieków o wydajności 1,2m³/dobę, zakończonej zbiornikiem bezodpływowym o pojemności V - 10m³, na terenie działki gruntu nr [...], obręb P. 1, gmina Ś., która pozbawiona jest możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, posiada powierzchnię wynoszącą 1000 m² i jest przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym na rysunku mpzp symbolem [...].MN (tabela nr 3, § 22 mpzp). Jako podstawowe - i zasadniczo jedyne zagadnienie - wymagające analizy w sprawie organ wskazał kwestię obowiązywania zakazu wynikającego z § 18 ust. 3 pkt 3 mpzp. Odwołujący twierdzą, że regulacja ta pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.c.g. Inwestorzy nie zaprzeczają przy tym sposobowi odczytania przez organ I instancji normy prawnej wynikającej z § 18 ust. 3 pkt 3 mpzp, tylko poddają pod wątpliwość jej obowiązywanie ze względu na wykładnię systemową i hierarchiczność aktów prawa powszechnie obowiązującego. Powołując się uwarunkowania prawne wynikające z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że mpzp jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i dopóki jego legalność nie zostanie zakwestionowana w odpowiednim trybie, taki akt ma moc powszechnie obowiązującą i jest elementem porządku prawnego, który musi być respektowany w niniejszym postępowaniu. Wojewoda przypominał, że niniejsza sprawa nie dotyczy stwierdzania nieważności mpzp a ustalenia, czy planowana inwestycja nie narusza ustaleń planu. Wobec tego wskazał, że zarzuty dotyczące mpzp stanowić mogą ewentualnie podstawę do zaskarżenia postanowień planu miejscowego bądź wnioskowania o jego zmianę w tym zakresie. Odwołującym przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W zaistniałej sytuacji nie zostali zatem pozbawieni możliwości dochodzenia swoich racji w odrębnym odrębnym postępowaniu. W kontekście relacji pomiędzy § 18 ust. 3 pkt 3 mpzp a art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.c.g. organ odwoławczy zwrócił uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, w drugiej ze wskazanych regulacji mowa jest o dopuszczeniu lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Nie jest zatem tak, że art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. zapewnia właścicielom nieruchomości swobodę wyboru co do rozwiązania technicznego w zakresie odprowadzania ścieków. Tak długo, jak sieć kanalizacyjna nie jest oddana do użytku właściciele nieruchomości na danym terenie, lokalizując zbiornik bezodpływowy albo przydomową oczyszczalnię ścieków mają oni obowiązek wprowadzić rozwiązanie techniczne spełniające wymogi prawa. Jednocześnie, wskazane odesłanie do "przepisów odrębnych" jest niedookreślone. Może ono obejmować zarówno przepisy prawa budowlanego, przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy prawa wodnego, przepisy o ochronie środowiska naturalnego itp. Nie przesądza się przy tym, że muszą to być przepisy rangi ustawowej. W prawie budowlanym "przepisami odrębnymi" są zarówno przepisy ustawy Prawo budowlane ale także np. przepisy rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zob. wyrok NSA z 17.11.2021 r., sygn. akt II OSK 3407/18). Przepisami odrębnymi mogą też być, w zależności od okoliczności, ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 11.05.2021 r., sygn. akt 2858/18 czy wyrok WSA w Poznaniu z 25.06.2021 r., sygn. akt II SA/Po 747/20). Przepisy prawa miejscowego również należą do kategorii prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Po drugie, organ odwoławczy wskazał, że mpzp dopuszcza realizację zbiorników bezodpływowych do czasu zrealizowania komunalnej sieci sanitarnej (§ 18 ust. 3 pkt 2). Możliwość zabudowy działek gruntu, które nie są podłączone do sieci kanalizacyjnej, nie została zatem wyłączona, co niewątpliwie naruszałoby konstytucyjną zasadę proporcjonalności, lecz tylko ograniczona w zakresie przydomowych oczyszczalni ścieków, do tego jedynie w przypadku działek gruntu o powierzchnie do 1000 m² włącznie. Na marginesie organ odwoławczy dodał, że odwołujący uzyskali pozwolenie na budowę, które obejmuje budowę zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. W takim przypadku, zdaniem organu odwoławczego, o ile zrozumiałe jest, że przydomowa oczyszczalnia ścieków może stanowić rozwiązanie - z wiele powodów - korzystniejsze, niemniej podstawowe znaczenie ma fakt, że wyłączenie jej budowy przez mpzp nie uniemożliwia inwestorowi w istocie realizację prawa własności względem nieruchomości obejmującej działkę gruntu nr [...]. Na zakończenie Wojewoda zwrócił uwagę na brak doręczenia zakwestionowanej decyzji D. S., będącej drugim inwestorem. Jednocześnie organ uznał, że powyższe uchybienia nie miało jednak wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. D. S. i M. S. w skardze na powyższą decyzję wnieśli o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi jej autorzy wskazali, że plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 upzp, stanowi prawo miejscowe. Przepisy planu miejscowego stanowią jedno ze źródeł systemu obowiązującego prawa i winny być interpretowane w zgodzie z przepisami innych aktów prawnych, w tym z przepisami powszechnie obowiązujących aktów prawnych wyższego rzędu - ustaw. Zgodnie z treścią § 18 ust. 3 pkt 3 uchwały planistycznej, dopuszcza się realizację przydomowych oczyszczalni ścieków na działkach budowlanych większych niż 1000m² do czasu zrealizowania komunalnej sieci sanitarnej. Zdaniem skarżących, przepis ten stoi w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., a więc aktem wyższej rangi. Ustawodawca mocą tego przepisu uznał za równorzędne i dopuszczalne sposoby wypełnienia obowiązku właściwego odprowadzania ścieków, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, poprzez wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA: z 23.09.2015, sygn. akt II SA/Wr 502/15, z 14.04.2010 r., sygn. akt II SA/Gd 49/10, z 29.10.2008 r., sygn. akt II SA/Ke 440/08, z 09.03.2012 r., sygn. akt II SA/Łd 75/12, z 07.03.2012 r. sygn. akt II SA/Wr 48/12). Równocześnie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego skarżący przedstawili pismo z Z. w Ś. z 22.04.2024 r. o braku technicznej możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej z uwagi na brak takiej sieci na obszarze objętym mpzp. Wobec powyższego skarżący dowodzili, że postanowienia § 18 ust. 3 pkt 3 uchwały planistycznej ograniczają ich ustawowe prawo dotyczące budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby własnego gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszym postępowaniu jest ocena legalności decyzji Wojewody Dolnośląskiego utrzymującej w mocy decyzję Starosty Świdnickiego, którą to decyzją organ wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Zdaniem organów obu instancji, spornej inwestycji sprzeciwiają się postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który na obszarze objętym zgłoszeniem dopuszcza realizację przydomowych oczyszczalni ścieków na działkach większych niż 1000m² do czasu zrealizowania komunalnej sieci sanitarnej (§ 18 ust. 3 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w Ś. z [...].10.2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w sąsiedztwie ul. [...], obręb P. w Ś.). Poza sporem jest w sprawie, że działka budowlana nr [...], która objęta została zgłoszeniem, ma powierzchnię dokładnie 1000m², a zatem nie stanowi działki budowlanej o powierzchni większej niż 1000m², na której realizacja takiego przedsięwzięcia byłaby dopuszczalna. Skarżący nie kwestionują, że planowane zamierzenie budowlane jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Podnoszą natomiast wobec tego planu zarzut sprzeczności z przepisem ustawowym – art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem: właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m. in. przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. W świetle przedstawionego przez skarżących stanowiska przede wszystkim należy wskazać na dwie kluczowe kwestie. Po pierwsze, skarżący nie dostrzegają, że powołana przez nich argumentacja nie dotyczy bezpośrednio decyzji w sprawie sprzeciwu wobec dokonanego przez nich zgłoszenia lecz dotyczy aktu prawnego miejscowego, który stanowił podstawę materialnoprawną do wydania tej decyzji. Po drugie, Skład orzekający zauważa, że na tle regulacji prawnej wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. wyrażane są w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy aprobujące zaprezentowane przez orzekające w sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej stanowisko, zgodnie z którym w kompetencji tych organów nie leży ustalenie, czy sprzeczne z postanowieniami planu miejscowego zamierzenie inwestycyjne jest dozwolone przepisami wyższej rangi niż akt prawa miejscowego. Takie stanowisko jest akceptowalne w orzecznictwie sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach (por. np. wyroki WSA: z 21.10.2019 r., sygn. akt II SA/Gl 684/19, z 20.01.2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1454/22, z 30.11.2021r., sygn. akt II SA/Kr 1022/21, z 28.02.2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2452/21, z 15.03.2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2080/22, z 14.07.2023 r., sygn. akt II SA/Po 193/23, z 16.03.2023 r., sygn. akt II SA/Po 777/22, z 31.08.2022 r., sygn. akt II SA/Ke 327/22, z 05.06.2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1834/22, z 15.03.2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2080/22). Zwolennicy tej koncepcji wskazują, że wyeliminowanie wadliwego aktu prawa miejscowego z obrotu następuje w odrębnym postępowaniu, w którym bada się ewentualne istotne naruszenia prawa. Usuwanie bowiem kolizji norm prawnych różnego rzędu, nie jest zadaniem organów architektoniczno-budowlanych, w toku badania przez nie zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami prawa miejscowego. Przyznać jednakże należy, że na tle zaistniałego w niniejszej sprawie zagadnienia zarysowało się również drugie, przeciwstawne stanowisko, które dopuszcza możliwość orzeczenia przez Sąd w przedmiotowej sprawie wyłącznie w oparciu o przepis ustawowy art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., z pominięciem sprzecznych z tym przepisem postanowień planu miejscowego (zob. wyrok WSA: z 06.10.2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1004/23, z 03.02.2022 r., sygn. akt II SA/Łd 829/21, z 17.11.2022r., sygn. akt II SA/Ol 452/22, z 07.07.2020r., sygn. akt II SA/Op 16/20, z 10.11.2020 r., sygn. akt II SA/Ol 555/20, z 28.03.2018 r., sygn. akt II SA/Kr 150/18, a przede wszystkim wyrok WSA w Gdańsku z 14.04.2010 r., sygn. I SA/Gd 49/10). Tych ostatnich poglądów nie podziela jednak Skład orzekający w niniejszej sprawie. Przede wszystkim dlatego, że nie przesądzając w żadnym zakresie kwestii niezgodności przepisów uchwały planistycznej z przepisami ustawy, Sąd opowiada się za stanowiskiem, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do dokonywania rozproszonej kontroli uregulowań planistycznych z prawem rangi ustawowej. Ponadto w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, które zamyka się w zakresie przedmiotowym regulowanym ustawą Prawo budowlane, nie ma potrzeby kwestionowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie których organ zgłosił sprzeciw do zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, jako sprzecznych z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., gdyż istnieją prawne możliwości i stosowne procedury do stwierdzania nieważności aktów prawa miejscowego wydanych z istotnym naruszeniem prawa. Wprawdzie przyjmuje się, że kognicja sądu administracyjnego obejmuje w ramach bezpośredniego stosowania Konstytucji RP (art. 8 ust. 2), także możliwość niezastosowania in concreto przepisu ustawy (tym bardziej przepisu prawa miejscowego), co wynika z zasady zobowiązującej sąd do podległości normie hierarchicznie wyższej, to jednak potrzeba zapewnienia jednolitości porządku prawnego wymaga ograniczenia tych przypadków do sytuacji, kiedy nie ma innej możliwości usunięcia kolizji norm prawnych. Dopóki zatem ustalenia planu miejscowego nie zostaną usunięte z obrotu prawnego, dopóty służy im domniemanie zgodności z prawem. To domniemanie wiąże organ, a następnie Sąd rozpoznający sprawę z zakresu Prawa budowlanego, w którym warunkiem zgody na realizację inwestycji jest brak sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Możliwość skorzystania z przysługujących skarżącym środków prawej ochrony powoduje, że Sąd nie ma obowiązku odmawiać in concreto zastosowania normy prawa miejscowego jako sprzecznej z ustawą, co również nie wyeliminowałoby wadliwego aktu z porządku prawnego i nie zwalniało organów administracji architektoniczno-budowlanej od obowiązku jego stosowania w przyszłości, a Sąd zasadniczo bada czy organ w toku rozpoznania sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Na koniec należy zauważyć za orzekającymi w sprawie organami, że w przypadku terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonego na rysunku mpzp symbolem [...].MN, możliwość zabudowy działek gruntu, które nie są podłączone do sieci kanalizacyjnej, nie została wyłączona przez lokalnego prawodawcę, co niewątpliwie naruszałoby konstytucyjną zasadę proporcjonalności, lecz tylko ograniczona w zakresie przydomowych oczyszczalni ścieków, do tego jedynie w przypadku działek gruntu o powierzchnie do 1000 m² włącznie. Jak z kolei wynika z wyroku NSA z 03.10.2008 r., sygn. akt II OSK 1115/07, warunki terenowe mogą być przeszkodą w przyjęciu bez sprzeciwu budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Dlatego w rozpoznawanej sprawie nie znalazła zastosowania reguła kolizyjna, według której norma wyższa uchyla normę niższą. W okolicznościach sprawy norma wyższa musi być stosowana z uwzględnieniem normy niższej (normy wynikającej z § 18 ust. 3 pkt 3 uchwały planistycznej), która reguluje szczegółowe zasady wykonywania dyspozycji normy wyższego rzędu i jest zatem normą wykonawczą do normy ustawowej. Wymaga tego właśnie bezpośrednie odesłanie w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., do przepisów odrębnych, na co zasadnie wskazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny i prawny sprawy został wyjaśniony w stopniu, który pozwolił na prawidłowe jej rozpoznanie. Ustawowy termin do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b., wobec zgłoszenia z 27.03.2024 r., o którym mowa w art. 30 ust. 5 w związku z art. 30 ust. 5d i ust. 6a u.p.b. został zachowany. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie podzielił poglądu skarżących, zawartego w skardze, dlatego i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.