II SA/Wr 98/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 6 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej ,,[...]" we W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko- Własnościowej ,,[...]" we W. na decyzję Wojewody D. z dnia 12 grudnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowego wraz z garażem podziemnym, zjazdami, drogami wewnętrznymi oraz infrastrukturą techniczną postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia 12 grudnia 2011 r. Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia 1 lipca 2011 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowego wraz z garażem podziemnym, zjazdami, drogami wewnętrznymi oraz infrastrukturą techniczną położonego przy ul. K. [...] we W.. W skardze na decyzję Wojewody, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko- Własnościowa ,,[...]" zawarła wniosek o wstrzymanie na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jej wykonania. W uzasadnieniu wniosku skarżąca strona wyjaśniła, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wynika z uwagi na grożącą jej szkodę znacznych rozmiarów, w przypadku rozpoczęcia budowy spornej inwestycji, jak również ze względu na realne ryzyko katastrofy budowlanej w odniesieniu do budynków należących do skarżącej i związane z tym zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców. Autor wniosku podniósł, że przyczyną wskazanych zagrożeń jest nierzetelność i nieobiektywność sporządzonej ekspertyzy stanu technicznego budynków skarżącej. Skarżąca strona argumentowała, że faktem powszechnie znanym na terenie miasta W. jest również nierzetelność prowadzonych przez inwestora robót budowlanych przy inwestycji położonej przy ul. P., wskutek czego doszło do znacznej szkody w substancji budynku bezpośrednio sąsiadującego z budową. Skarżąca spółdzielnia wyjaśniła, że obawia się podobnych skutków w niniejszym przypadku. Postanowieniem z dnia 9 lutego 2012 r. nr [...] Wojewoda D. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 28 lutego 2012 r. strona skarżąca zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu tego wniosku strona skarżąca powtórzyła dotychczas przedstawioną argumentację. Wskazała, że zważywszy na zarzuty zawarte w skardze, jak i na ich szerokie uzasadnienie, wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji jest niezbędne na czas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na grożącą jej szkodę znacznych rozmiarów, w przypadku rozpoczęcia budowy spornej inwestycji, jak również ze względu na realne ryzyko katastrofy budowlanej w odniesieniu do budynków należących do skarżącej i związane z tym zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców. Autor wniosku powtórzył, że przyczyną wskazanych zagrożeń jest głównie nierzetelność i nieobiektywność sporządzonej przez inwestora na potrzeby pozwolenia na budowę, ekspertyzy stanu technicznego budynków skarżącej, znajdujących się, co istotne - w bardzo małej odległości od planowanej inwestycji. Skarżąca spółdzielnia zwróciła ponownie uwagę, że faktem powszechnie znanym na terenie miasta W. jest również nierzetelność prowadzonych przez inwestora innych robót budowlanych: przy inwestycji położonej przy ul. P. we W., wskutek czego doszło już do znacznej szkody w substancji budynku bezpośrednio sąsiadującego z budową.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 (powoływana jako: p.p.s.a.) sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wskazuje się, że warunkiem wydania przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym, co do zasady, przez stronę materiale dowodowym. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skarżący musi przytoczyć istnienie okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania konkretnego aktu lub czynności jest zasadne oraz wskazać dlaczego uznał, że w tym konkretnym przypadku osoba uprawniona do prowadzenia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. Analiza wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji potwierdza stanowisko D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w postanowieniu z dnia 9 lutego 2012 r., że strona nie uprawdopodobniła w nim przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji faktycznie nie zawiera argumentów, które mogłyby przemawiać za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca nie wykazała, aby wykonanie zaskarżonej decyzji mogło spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Brak jest konkretnych okoliczności wskazujących na możliwość spełnienia subiektywnych obaw wnioskującej w sprawie spółdzielni. Skarżąca spółdzielnia bowiem lakonicznie - bez odniesienia się do konkretnych zapisów przedstawionej przez inwestora ekspertyzy technicznej należącej do niej budynków oraz w sposób ogólny – bez powołała się na jakiekolwiek dowody próbowała uprawdopodobnić, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Za takie uprawdopodobnienie nie można uznać niczym nie popartych twierdzeń o nierzetelności i nieobiektywność sporządzonej przez inwestora na potrzeby pozwolenia na budowę, ekspertyzy stanu technicznego budynków skarżącej, a także zarzutów dotyczących powszechnie znanej na terenie miasta W. nierzetelność prowadzonych przez inwestora innych robót budowlanych, o czym miałby świadczyć przypadek wcześniej realizowanej przez tego inwestora inwestycji. Twierdzenia takie nie są zdaniem Sądu wystarczające do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji. Nieuzasadnionym jest również przyjmowanie, że wznoszenie obiektów budowlanych przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd zawsze łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W przeciwnym razie racjonalny ustawodawca nakazałby wstrzymanie każdej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Wykonanie każdej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie musi prowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, stąd wnioskujący o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę obowiązany jest przytoczyć konkretne okoliczności, które wskazywałyby na takie właśnie niebezpieczeństwo bądź skutki. Reasumując, argumentacja strony skarżącej, niepoparta konkretnymi okolicznościami sprawy prowadzi do wniosku, że w każdej sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia jest decyzja o pozwoleniu na budowę należałoby wstrzymać jej wykonanie (tak też NSA w postanowieniu z dnia 12 stycznia 2012 r. II OZ 1366/11). Nie można przy tym zapominać, że przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwala organowi nadzoru budowlanego na etapie prowadzenia prac budowlanych wstrzymać postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Wstrzymanie może zatem nastąpić, gdy roboty budowlane prowadzone są na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgodnie z tym pozwoleniem i warunkami technicznymi. Należy również dodać, że ryzyko prowadzenia robót budowlanych w sytuacji złożenia skargi na decyzję dotyczącą pozwolenia na budowę, spoczywa na inwestorze, prowadzi on bowiem swoją inwestycję w sytuacji niepewnej jaką jest możliwość uchylenia decyzji przez Sąd. Istotną kwestią jest również i to, iż zarówno pojęcie "znacznej szkody" jak i pojęcie "trudnych do odwrócenia skutków" nie odnosi się jedynie do strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, ale również do interesu innych uczestników postępowania oraz interesu publicznego. W przypadku konfliktu interesów, Sąd powinien wyważyć interesy stron oraz interes publiczny, oceniając, który z tych interesów jest ważniejszy i bardziej zasługuje na uwzględnienie, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu z 12 czerwca 2008 r., II OZ 588/08. W niniejszej sprawie należy mieć zatem na względzie to, że ewentualne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może naruszyć interes inwestora powodując opóźnienia w pracach, a co za tym idzie spowodować dla niego straty finansowe. Jak zauważa się w orzecznictwie sam fakt, że inwestor może wybudować obiekt do czasu rozpoznania sprawy, której przedmiotem jest kontrola legalności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę nie uprawdopodabnia jeszcze, że stronie zostanie wyrządzona szkoda. Pamiętać bowiem należy, że to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji przed zakończeniem jej kontroli przez sąd i to on będzie ewentualnie ponosił koszty przywrócenia stanu poprzedniego. Prawo zabudowy jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), realizuje więc ono konstytucyjną zasadę ochrony własności, wyrażoną w przepisach art. 21 i 64 Konstytucji RP i jako takie winno podlegać szczególnej ochronie (postanowienie NSA z: 12.01.2012 r., II OZ 1361/11; 08.12.2011 r. II OZ 1277/11; 17.11.2011 r., II OZ 1084/11; 08.11.2011 r., II OZ 1069/11). Przejawem szczególnej ochrony uprawnień inwestora wynikających z udzielonego ostateczną decyzją pozwolenia na budowę jest możliwość uzależnienia na podstawie art. 35a ustawy Prawo budowlane wstrzymania wykonania zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji o pozwoleniu na budowę od uiszczenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Ponadto należy wskazać, że kwesta poprawności merytorycznej sporządzanej przez inwestora ekspertyzy, na którą powołuje się skarżąca spółdzielnia będzie przedmiotem badania Sądu przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie. W związku z powyższym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.