II SAB/Wr 1135/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Z. Ż. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie realizacji prawa do rekompensaty I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych; V. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 15 VII 2022 r. Z. Ż. (dalej jako "skarżący") zarzucił przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej jako "wojewoda") w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze wniesiono o: stwierdzenie przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa; wyznaczenie terminu wydania postanowienia o spełnieniu przez wniosek przesłanek ustawowych do 14 dni od daty doręczenia akt organowi; przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł, wymierzenie organowi grzywny w kwocie 2000 zł i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, ze sprawa toczy się od 2007 r. i do chwili wniesienia skargi nie wydano nawet postanowienia w przedmiocie spełnienia przez wniosek warunków ustawowych. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wyjaśnił, że aktualnie nie została jeszcze wszczęta procedura rozpatrzenia środka zaskarżenia uregulowanego w art. 37 kpa, tj. zażalenia skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie, tak więc skarga jest niedopuszczalna. Skarżący pismem z dnia 2 X 2023 r. cofnął skargę. Sąd, postanowieniem z 9 X 2023 r. ustanowił kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu K. Z. Kurator, pismem z dnia 23 X 2023 r., wniósł o uwzględnienie skargi podkreślając, że postępowanie administracyjne toczy się od 16 lat i wyjaśniając, że przewlekłość ma charakter rażący. Skarżący, pismem z dnia 31 X 2023 r., odwołał swoje oświadczenie o cofnięciu skargi. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych: W dniu 27 VII 2007 r. skarżący złożył do wojewody wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. Ż. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z 8 VIII 2007 r. wojewoda wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku, w terminie 6 miesięcy, poprzez sprecyzowanie danych dotyczących właściciela nieruchomości. Pismem z dnia 17 IX 2007 r. wojewoda zwrócił się do właściwych organów o udzielenie informacji, czy M. Ż. lub skarżący nabyli własność lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. (odpowiedzi właściwych organów wpływały do wojewody w okresie od 26 IX do 16 XI 2007 r.). Pismem z 22 X 2019 r. wojewoda wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku, w terminie 6 miesięcy, poprzez przedłożenie określonych dokumentów i innych dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia wniosku (odpowiedź skarżącego wpłynęła w dniu 27 V 2020 r.). Pismem z dnia 7 X 2020 r. wojewoda zwrócił się do właściwych organów o udzielenie informacji, czy M. Ż., S. Ż., I. M., K. Z. lub skarżący nabyli własność lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. (odpowiedzi właściwych organów wpływały do wojewody w okresie od 12 X do 12 XI 2020 r.). Zawiadomieniem z dnia 7 X 2020 r. wojewoda wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 III 2021 r. Postanowieniem z 12 III 2021 r. wojewoda zawiesił postępowanie w związku z koniecznością ustalenia następców prawnych po S. Ż. W dniu 7 VII 2021 r. wpłynął do wojewody wniosek skarżącego o podjęcie zawieszonego postępowania wraz z załączonym postanowieniem Sądu Rejonowego dla W.-Ś. z 8 II 2010 r. ([...]) w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku. Pismem z dnia 27 IV 2022 r. skarżący wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (zatytułowane jako "ponaglenie"). Wojewoda postanowieniem z dnia 25 VII 2022 r. podjął zawieszone postępowanie. Postanowieniem z 11 VIII 2022 r. wojewoda dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wniosek wymogów określonych w art. 2, art. 3 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 8 VII 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2097). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że nie był zasadny wniosek organu o odrzucenie skargi. W świetle art. 53 ust. 2b ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.) - dalej jako "ppsa", skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po "wniesieniu" ponaglenia do właściwego organu. Warunek dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość jest więc spełniony już w przypadku "wniesienia" ponaglenia (zob. wyrok NSA z 25 IX 2018 r., II OSK 1659/18, publ. CBOSA). Strona, która wniosła ponaglenie może więc wnieść skargę i nie musi oczekiwać na uprzednie rozpatrzenie ponaglenia. Uwagi te mają oczywiście analogiczne zastosowanie do środka prawnego w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, który został zastąpiony ponagleniem. W okolicznościach sprawy wystąpiła przewlekłość postępowania. Ogólne procesowe obowiązki organu administracji wyznacza oczywiście zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 kpa. Należy przy tym pamiętać, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania w sprawie rekompensaty (2007 r.) czynności podejmowane przez wojewodę należy ocenić w świetle przepisów kpa w brzmieniu sprzed dnia 1 VI 2017 r., a to z uwagi na art. 16 ustawy z dnia 7 IV 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Wynika z niego, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 VI 2017 r., ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy kpa w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa, w wersji poprzednio obowiązującej, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. O ile pod pojęciem "bezczynności" jednomyślnie rozumiano stan niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych lub ustalonym w myśl art. 36, o tyle pojęcie "przewlekłości" postępowania na gruncie art. 37 § 1 kpa w powołanym wyżej brzmieniu określone zostało w orzecznictwie. Chodzi tu o przypadki, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub wskazanych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 8 V 2013 r., II OSK 2873/12, CBOSA). Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje, gdy będzie można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony, tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (zob. motywy postanowienia NSA z 7 VII 2017 r., I OSK 1419/17, CBOSA). Należy pamiętać, że zasadniczo organ pierwszej instancji powinien załatwić sprawę niezwłocznie, przy czym w przypadku sprawy skomplikowanej nie powinien to być okres dłuższy niż dwa miesiące (art. 35 § 1-3 kpa). Naturalnie do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). W niniejszej sprawie od złożenia przez skarżącego wniosku (27 VII 2007 r.) do momentu wniesienia skargi (15 VII 2022 r.) minęło prawie 15 lat. Podkreślić należy, że we wskazanym okresie prowadzono wyłącznie postępowanie pierwszoinstancyjne. Z akt administracyjnych wynika, że od dnia 17 IX 2007 r. do dnia 20 X 2019 r., a więc przez okres ponad 12 lat, wojewoda nie przeprowadził jakiejkolwiek czynności procesowej mającej na celu rozpatrzenie wniosku i zakończenie postępowania. Wznowienie czynności wyjaśniających miało miejsce dopiero w 2019 r., po interwencji skarżącego dokonanej pismem z dnia 28 V 2019 r. W sprawie wystąpiła więc co najmniej 12-letnia opieszałość, którą bez wątpienia kwalifikować można jako przewlekłość. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 30 dni, mając na względzie charakter sprawy, dokonane dotychczas czynności oraz skalę stwierdzonej przewlekłości. Jakkolwiek w skardze ograniczono się do żądania wyznaczenia organowi jedynie terminu do wydania postanowienia o spełnieniu przez wniosek przesłanek ustawowych, jednak sąd administracyjny co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika jednoznacznie z art. 134 § 1 ppsa. W okolicznościach sprawy należało więc wyznaczyć termin załatwienia całości sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego, co było tym bardziej uzasadnione, skoro wojewoda wydał już postanowienie z 11 VIII 2022 r. pozytywnie opiniujące spełnienie przez wniosek wymogów ustawowych. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie jaskrawe, wyraźne, oczywiste, niewątpliwe, bezsporne (zob. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom 3, praca zbior. pod red. St. Dubisza, Warszawa 2003, s. 893). Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie przewlekłości, przejawiają cechy naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. W ocenie Sądu brak było obiektywnych i zarazem procesowych podstaw uzasadniających takie postępowanie. Musiałyby bowiem w sprawie wystąpić okoliczności określone w art. 35 § 5 kpa, co oczywiście nie miało tu miejsca. Nie można zaś za okoliczność usprawiedliwiającą opieszałe prowadzenie postępowania uznać dużej ilości spraw do załatwienia. Kwestie dotyczące organizacji pracy organu nie mają wpływu na ocenę postępowania z pozycji przesłanki przewlekłości. Co do charakteru konkretnej sprawy, to Sąd nie neguje, że sprawy rekompensat za mienie pozostawione za granicą mogą mieć charakter skomplikowany i wymagać żmudnych ustaleń faktycznych. Nawet jednak skomplikowana sprawa nie może być rozpatrywana przez tak długi okres. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W związku z rażącym charakterem przewlekłości Sąd zadecydował o przyznaniu skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie zawnioskowanej w skardze. W ocenie Sądu przy rozstrzyganiu w przedmiocie przyznania i wysokości sumy pieniężnej należy uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, zarówno te leżące po stronie skarżącego jak i dotyczące organu. Skarżący miał prawo oczekiwać wydania decyzji bez nieuzasadnionej zwłoki, zaś przewlekłość organu mogła wywołać u niego poczucie krzywdy. Należy jednak również uwzględnić szczególne okoliczności prawne i faktyczne, w jakich działał organ. Jest faktem powszechnie znanym znaczna ilość spraw tego rodzaju, zaś zwłoka w ich załatwianiu stanowi problem ogólnokrajowy i dotyczy wszystkich wojewodów. Według stanu na 30 VI 2013 r. pozostawało do rozpatrzenia przez wszystkich wojewodów około 53 000 wniosków (zob. odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Skarbu Państwa na interpelację poselską nr 22778/13). Wojewoda dolnośląski zaś według stanu na dzień 10 V 2010 r. miał nierozpatrzonych 12 872 spraw (zob. wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z 20 I 2011 r., sygn. RPO 585661-IV/08/RG). Warto przy tym zaznaczyć, że z dniem 31 XII 2008 r. upływał ostatecznie ustawowy termin składania wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty, co naturalnie rodziło dodatkowy skutek w postaci kumulacji znacznej ilości wniosków na krótko przed upływem ustawowego terminu. Jakkolwiek okoliczności te – jak wyżej wyjaśniono – nie mogą mieć znaczenia dla oceny stanu bezczynności czy przewlekłości postępowania, to jednak należy je uwzględnić przy określaniu wysokości sumy pieniężnej należnej skarżącemu. Nie można bowiem przyjąć, że przewlekłość, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie wynikała wyłącznie z przyczyn o charakterze subiektywnym. Zawnioskowana w skardze suma w kwocie 2000 zł z całą pewnością znajduje uzasadnienie biorąc pod uwagę stopień przewlekłości, jakiej dopuścił się organ. Sąd uwzględnił również wniosek skargi o wymierzenie grzywny w kwocie 2000 zł, mając na względzie, że uregulowane w art. 149 § 1 ppsa suma pieniężna i grzywna mogą być zastosowane przez sąd administracyjny jednocześnie, jak i każda z nich może być zasądzona oddzielnie (zob. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, praca zbior. pod red. R. Hausera i W. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, s. 678). Za orzeczeniem grzywny przemawiał kwalifikowany charakter przewlekłości wynoszący kilkanaście lat, co uzasadniało zastosowanie środka represyjnego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.