II SAB/Wr 127/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. w przedmiocie samowoli budowlanej w lokalu mieszkalnym nr [...] postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić uiszczony wpis w kwocie 100 (słownie: sto) zł. W dniu 16 maja 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wpłynęło pismo K.K., w którym wniosła ona o sprawdzenie dokumentacji na przebudowę mieszkania nr [...] w budynku przy ul. Ł. [...] we W. oraz o przywrócenie usytuowania łazienki do stanu pierwotnego. Wyjaśniła przy tym, że na skutek powyższej przebudowy doszło do zalania należącego do niej mieszkania zlokalizowanego, na I piętrze, pod nr [...] poprzez "wybicie muszli klozetowej". Postanowieniem z dnia [...] r. (nr[...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wezwał zarządcę budynku przy ul. Ł. [...] we W. do dostarczenia w terminie 7 dni protokołów okresowej kontroli, o których mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zakresie sprawdzenia stanu technicznego instalacji sanitarnej oraz dokumentów uprawniających do przeprowadzenia w/w okresowych kontroli obiektów budowlanych. Ponadto, pismami z dnia 30 maja 2012 r. organ poinformował K. K., że prowadzi postępowanie wyjaśniające w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] oraz wezwał ją do złożenia pisemnego wyjaśnienia mającego na celu wskazanie inwestora przedmiotowych robót budowlanych. W odpowiedzi K.K. wskazała, iż inwestorem robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] jest J.F. W dniu 3 lipca 2012 r. organ nadzoru budowlanego, przeprowadził kontrolę w lokalu nr[...] , w trakcie której ustalił, że składa się on z 3 pokoi, łazienki, przedpokoju i pomieszczenia kuchni (pomiędzy którymi brak jest ściany oddzielającej). W pomieszczeniu łazienki zamontowano piec gazowy, na ścianie widoczna jest kratka wentylacyjna, podłoga oraz ściany łazienki wyłożone są płytkami do wysokości ponad 2m, w pomieszczeniu zamontowane są urządzenia sanitarne. Instalacja gazowa wykonana jest nadtynkowo, w pomieszczeniu istnieje instalacja elektryczna. Łazienka posiada wymiary 2,22x2,34m i wysokość 2,85m. Szerokość otworu drzwiowego wynosi 0,8m, wysokość 2m, drzwi są otwierane na zewnątrz pomieszczenia. Układ pomieszczeń lokalu jest zgodny z rysunkiem projektu budowlanego stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę wewnętrznej instalacji gazowej. Nie stwierdzono nieprawidłowości oraz śladów prowadzenia robót, a właściciel wyjaśnił, że zalanie lokalu nr [...] i nr [...] w budynku było spowodowane zatkaniem pionu kanalizacyjnego przez lokatora lokalu nr [...]. Ponadto oświadczył, że wykonał remont lokalu ok. 4 lata temu, w czasie, gdy wykonał instalację gazową, nie wykonywał natomiast robót polegających na przebudowie lokalu. Przedstawiciel zarządcy budynku, potwierdził prawdziwość powyższego oświadczenia. Dnia 19 czerwca 2012 r. do siedziby organu wpłynął protokół przeglądu instalacji gazowej sporządzony w 2012 r., który nie stwierdza nieprawidłowości w obrębie lokalu nr [...]. Ponadto, dnia 5 lipca 2012 r. zarządca budynku dostarczył fakturę VAT dotyczącą usunięcia awarii wod.-kan. w przedmiotowym budynku, notatkę służbową z dnia 19 kwietnia 2012 r. sporządzoną przez Inspektora Nadzoru Technicznego uprawnionego w zakresie instalacji sanitarnych w sprawie zalania mieszkania nr [...], stwierdzającą udrożnienie pionu kanalizacyjnego po "wybiciu ścieków" w przedmiotowym budynku oraz protokół nr [...]okresowej kontroli budynku przeprowadzanej co najmniej raz na pięć lat. W w/w stwierdzono, iż instalacja kanalizacyjna (żeliwna/PCV) jest w stanie średnim i zalecono wymianę skorodowanych jej przewodów żeliwnych. W związku z możliwym pogorszeniem stanu technicznego budynku, postanowieniem z dnia[...]r. organ wezwał zarządcę budynku przy ul. Ł. do przedłożenia protokołu kontroli budynku, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego – bezpiecznego użytkowania obiektu w przypadku wystąpienia czynników zewnętrznych oddziałujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka. Dnia 8 stycznia 2013 r. do organu wpłynął protokół z pomiarów rezystancji izolacji obwodów elektrycznych i pomiarów skuteczności ochrony przeciwpożarowej z dnia 14 grudnia 2012 r. wykonanych w lokalu nr [...] - nie wskazujący nieprawidłowości i stwierdzający, że instalacja elektryczna lokalu nadaje się do eksploatacji, oraz protokół kontroli stanu technicznego budynku (uzupełniony dnia 13 lutego 2013 roku), sporządzony przez rzeczoznawcę budowlanego w spec. konstrukcyno-budowlanej. Protokół ten wskazuje m.in., że tynki w mieszkaniu nr [...] - które uległy zalaniu i te, które nie uległy zalaniu - wykazują podwyższoną wilgotność, natomiast wysoką wilgotność stwierdzono jedynie na styku ściany wewnętrznej dużego pokoju i sufitu. Osoba uprawniona jednocześnie stwierdziła, że pomieszczenie dużego pokoju nie jest ogrzewane (pomimo ujemnych temperatur w okresie przeprowadzenia kontroli, m. in. dnia 7 grudnia 2012 roku), podobnie jak lokal mieszkalny, do którego przylega w/w pokój. Natomiast pomieszczenie ogrzewane (pokój) w lokalu nr [...] przyległy do w/w pokoju - nie wykazuje nadmiernych zawilgoceń. W wyniku wykonania odkrywki stropu od strony lokalu nr [...] nie stwierdzono uszkodzeń, korozji stropu. Ponadto od zalania upłynął długi okres czasu, i jak stwierdziła osoba uprawniona, w w/w opracowaniu, było ono krótkotrwałe, zatem jego wpływ na konstrukcję budynku (nośność stropów) jest znikomy. Zawiadomieniem z dnia 27 lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., na podstawie art. 233, art. 237 § 3 i art. 238 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiadomił K. K. o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr[...], a także o braku podstaw do interwencji w związku z możliwym pogorszeniem stanu technicznego budynku. W uzasadnieniu wskazał, że organ nadzoru budowlanego, do którego skierowano informację odnośnie wykonywania określonych robót budowlanych, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, mające na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w pierwszej kolejności nakazując ich wstrzymanie, jedynie w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego. W sytuacji otrzymania informacji odnośnie robót budowlanych już wykonanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b Prawa budowlanego - organ nadzoru budowlanego, na podstawie wstępnych czynności wyjaśniających, bada czy zachodzą podstawy do zastosowania procedury naprawczej uregulowanej w art. 50-51 Prawa budowlanego, w szczególności ustala czy występują przesłanki do wszczęcia postępowania w celu wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w postaci określonego nakazu. Podstawa do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie zachodzi już jednak w sytuacji braku konieczności podjęcia merytorycznej decyzji w trybie odpowiedniego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, a zatem gdy organ - w następstwie oceny informacji zawartych w piśmie interwencyjnym, przedłożonej przez inwestora dokumentacji lub czynności kontrolnych - stwierdzi, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nadzoru Budowlanego przeprowadzone w realiach niniejszej sprawy, a opisane powyżej czynności wyjaśniające, nie dają podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek skutkujących koniecznością interwencji organów administracji publicznej. Opisywane roboty zostały zakończone, co wskazuje na brak podstawy do wstrzymania robót na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Ponadto, nie wystąpiły również przesłanki do podjęcia merytorycznej decyzji w oparciu o przepisy prawa materialnego, gdyż w wyniku wykonanych robót nie stwierdzono naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, co czyni bezprzedmiotowym ewentualne postępowanie. W ocenie organ, zebrany w sprawie materiał jednoznacznie wskazuje, że zalanie nie nastąpiło w wyniku przebudowy lokalu nr[...], a w wyniku braku drożności pionu wod.-kan. Wynika to z tego, że po wykonaniu robót budowlanych związanych z przebudową lokalu nr [...] (ok. 2007-2008r.) zarządca przeprowadzał okresowe kontrole budynku, w toku których nie stwierdził nieprawidłowości związanych z przeprowadzeniem w/w robót. Pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r. K.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, powołując się na art. 239 Kodeksu postępowania administracyjnego złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. skargę, zarzucają błędne ustalenie stanu faktycznego oraz pozbawienie jej statusu strony. W odpowiedzi na powyższe zawiadomieniem z dnia 25 kwietnia 2013 r. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego powołując się po raz kolejny na art. 233 w zw. z art. 237 § 3 i 238 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ponownie zawiadomił stronę o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. Ł. [...] we W. związanych z przebudową w/w lokalu i zmianą funkcji pomieszczeń, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 8 maja 2013 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego K.K. przedłożyła zdjęcia należącego do niej lokalu obrazujące jego stan w trakcie obecnie przeprowadzanego remontu po zalaniu, a także kosztorys inwestorski robót budowlanych oraz renowacji mebli. Podtrzymała przy tym swoje stanowisko, że zmiana lokalizacji łazienki i wykonanie robót budowlanych w lokalu nr [...] stanowiło przyczynę zalania i uszkodzenia należącego do niej mieszkania. Ze sporządzonej adnotacji służbowej wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. uznał, że powyższe pismo nie wskazuje na nowe okoliczności w sprawie i na podstawie art. 239 § 1 KPA podtrzymał swoje stanowisko w sprawie - nie zawiadamiając o tym skarżącej. W aktach sprawy znajduje się także pismo D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 12 września 2013 r., w którym powołując się na art. 237 § 3 i 238 § 1 k.p.a. poinformował pełnomocnika K. K. o sposobie załatwienia sprawy na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. Ł. [...] we W. wskazując na zawiadomienia z dnia 27 lutego 2013 r. i 25 kwietnia 2013 r. Jednocześnie pouczył, że zgodnie z art. 239 § 1 KPA w przypadku gdy skarga, w wyniku jej rozpatrzenia, została uznana za bezzasadną i jej bezzasadność wykazano w odpowiedzi na skargę, a skarżący ponowił skargę bez wskazania nowych okoliczności - organ właściwy do jej rozpatrzenia może podtrzymać swoje poprzednie stanowisko z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy - bez zawiadamiania skarżącego. W tak kształtujących się okolicznościach K.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła na Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie samowoli budowlanej w lokalu mieszkalnym nr[...] , wskazując, że nie zostały zachowane terminy określone w art. 35 i 237 KPA. Ponadto, wyjaśniła, że organ nie podjął jakichkolwiek czynności z urzędu zmierzających do usunięcia samowoli budowlanej. Dodatkowo w sprawie wnoszonych do organu nadzoru budowlanego skarg nie zostały wydane decyzje, gdyż skarżąca nie została potraktowana jako strona postępowania. Tym samym organ nie wydał prawem wymaganego orzeczenia. Ponadto, skarżąca przedstawiła argumentację przemawiającą za przyznaniem jej statusu strony postępowania oraz złożyła wniosek dowodowy o przedstawienie schematu rozkładu mieszkania nr [...], a w szczególności usytuowania łazienki i rozprowadzenia instalacji wodno-kanalizacyjnej w okresie przed dokonanym remontem w 2007 r. Pismem procesowym z dnia 7 lutego 2013 r. strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie i dodatkowo wniosła o zobowiązanie organu o przedłożenie akt sprawy dotyczącej robot budowlanych wykonanych w roku 2007 w lokalu nr[...]obejmujących m.in. przebudowę instalacji gazowej. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 12 lutego 2014 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje stanowisko w sprawie, a Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze i piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Stosownie do postanowień art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto zgodnie z art. 4 p.p.s.a. Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Mając zatem na względzie powyższe zważyć należy, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego, a skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ewentualnie pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Wobec tego kontroli Sądu administracyjnego nie podlega już skarga na bezczynność organu w sprawie skargi indywidualnej, o której mowa w art. 233 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm, dalej k.p.a.) w sytuacji gdy uzna on, że nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a. nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Skarga przewidziana w ww. przepisach uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Nie daje jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (postanowienie NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13). Odpowiednio – zgodnie z zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych – brak jest możliwości zaskarżenia bezczynności organu do sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2012 r., I OSK 1589/12, z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09, z 14 października 2010 r., II OSK 2019/10, czy z 12 marca 2008 r., II OSK 314/08). Wobec powyższego przyjąć należy, że złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez K.K. skarga kwestionująca w istocie zaniechanie wszczęcia z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postępowania w sytuacji stwierdzenia – na skutek przeprowadzenia czynności wyjaśniających - braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] oraz braku podstaw do interwencji organu w związku z możliwym pogorszeniem się stanu technicznego budynku przy ul. Ł. [...] nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Skarga na bezczynność może dotyczyć bowiem jedynie spraw, w których organ jest władny oraz zobowiązany do zajęcia stanowiska w formie decyzji, postanowienia bądź innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odpowiednio, należy zauważyć, że kontroli sądów administracyjnych nie podlega również zaniechanie przez organ zawiadomienia strony o podtrzymaniu swojego stanowiska, w przypadku gdy ponawia ona skargę bez wskazania nowych okoliczności, w sytuacji gdy uprzednio rozpoznano jej skargę i wykazano w odpowiedzi jej bezzasadność. Taka sytuacja miała miejsce w realiach niniejszej sprawy, w której sporządzono w dniu 15 maja 2013 r. adnotację służbową o podtrzymaniu przez PINB dla miasta W. stanowiska w sprawie bez zawiadamiania pełnomocnika skarżącej. Mając zatem na względzie to, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, zasadnym było odrzucenie złożonej przez K. K. skargi – stosownie do postanowień art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w pkt II uzasadnione jest natomiast treścią art. 232 § 1 pkt 1, który obliguje Sąd do zwrotu z urzędu całego uiszczonego wpisu od pisma odrzuconego.