II SAB/Wr 23/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2020 r. w sprawie ze skargi R. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania oddala skargę w całości. Skargą z 12 V 2020 r. R. W. (dalej jako "skarżący") zakwestionował przewlekłość Wojewody D. (dalej jako "wojewoda") w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną na terenie gminy N., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...] i nr [...], [...], obręb C. W skardze wyjaśniono, że postępowanie toczy się już ponad 13 lat i były wielokrotnie wydawane decyzje, które następnie uchylano i do chwili wniesienia skargi nie ustalono żadnego odszkodowania za faktycznie wywłaszczoną nieruchomość. W ocenie skarżącego początek biegu terminu załatwienia sprawy należy liczyć od 18 I 2006 r., kiedy to zostało wszczęte przez wojewodę postępowanie. Bez znaczenia przy tym jest umorzenie tego postępowania w 2014 r. w zakresie dotyczącym działki nr [...]. Organ bowiem w 2015 r. ponownie wszczął postępowanie w zakresie tej działki. Zgodnie z przepisami decyzja powinna zostać wydana w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące co oznacza, że dopuszczalny termin załatwienia sprawy przekroczono 85 razy. Zdaniem skarżącego w sprawie należy dokonać oceny całego okresu przewlekłości, pomimo że wcześniej zapadały już wyroki w przedmiocie skarg na przewlekłość w sprawie, bowiem niezasadne jest fragmentaryzowanie ocen w tym przedmiocie. W konsekwencji skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do niezwłocznego zakończenia postępowania, przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 20 000 zł i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o odrzucenie skargi w zakresie dotyczącym postępowania objętego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 VI 2018 r. (II SAB/Wr 23/18) w sprawie przewlekłości, jako skargi dotyczącej sprawy prawomocnie osądzonej. W pozostałym zakresie wojewoda wniósł o oddalenie skargi wskazując na okoliczność wydania decyzji z dnia [...] I 2018 r. ([...]) orzekającej o wywłaszczeniu opisanej nieruchomości i ustaleniu odszkodowania. Wojewoda nadmienił przy tym, że powołana decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] VIII 2018 r. ([...]). Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych: Pismem z 18 I 2006 r. wojewoda zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną na terenie gminy Nowogrodziec, oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...] i nr [...], [...], obręb C. Decyzją z dnia [...] VII 2007 r. (nr [...]) wojewoda orzekł o wywłaszczeniu opisanej nieruchomości i ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania w kwocie 244 750 zł. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] III 2008 r. (Nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 XI 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 766/08, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 31 III 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 XII 2009 r., sygn. akt I OSK 326/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, prawomocnym wyrokiem z dnia 19 V 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 467/10, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z [...] III 2008 r. oraz decyzję wojewody z [...] VII 2007 r. Wojewoda decyzją z [...] II 2011 r. (nr [...]) na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wywłaszczenia przedmiotowych działek oraz ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie wskazując w uzasadnieniu, iż zrealizowanie celu publicznego, jakim była budowa autostrady [...] na odcinku [...] - węzeł [...] obejmującego przedmiotowe działki, stanowi przeszkodę do wydania decyzji wywłaszczeniowej i postępowanie wywłaszczeniowe z tej przyczyny, jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Minister Infrastruktury decyzją z [...] V 2011 r. (nr [...]) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę wojewodzie do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 III 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1524/11, oddalił skargę skarżącego od decyzji Ministra Infrastruktury z [...] V 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 XI 2013 r., sygn. akt I OSK 1699/12, oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku WSA w Warszawie z 28 III 2012 r. Wyrokiem z 23 I 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 44/12, tutejszy Sąd, po rozpoznaniu skargi na przewlekłość wojewody zobowiązał wojewodę do wydania decyzji w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku oraz stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z [...] IX 2013 r. (nr [...]) wojewoda orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości oraz ustaleniu odszkodowania w kwocie 850 000 zł. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] VII 2014 r. (znak: [...]) uchylił ww. decyzję wojewody i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność wyczerpania etapu negocjacyjnego poprzedzającego wszczęcie postepowania w zakresie działki nr [...]. Decyzją z [...] X 2014 r. ([...]) wojewoda umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania co do działki nr [...] powołując się na konieczność wykonania wskazań określonych w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] VII 2014 r. Wnioskiem z dnia 28 VIII 2015 r. [...] wystąpiła do wojewody o wszczęcie postępowania w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]. Pismem z dnia 5 X 2015 r. wojewoda powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania nieruchomości w części dotyczącej działki nr [...] i prowadzeniu sprawy łącznie z kontynuowanym postępowaniem w zakresie działki nr [...]. Decyzją z [...] I 2018 r. ([...]) wojewoda orzekł o wywłaszczeniu opisanej nieruchomości w zakresie działek nr [...] i nr [...] i ustaleniu odszkodowania w kwocie 563 520 zł. Wyrokiem tutejszego Sądu z 13 VI 2018 r. (sygn. akt II SAB/Wr 23/18) oddalono skargę na przewlekłość wojewody. Skargę kasacyjną skarżącego od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 5 II 2020 r. (I OSK 3845/18). Decyzją z [...] VIII 2018 r. (znak: [...]) Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję wojewody z [...] I 2018 r. Pismem z 17 I 2020 r. skarżący wniósł do wojewody ponaglenie w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] i nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Mając na względzie zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o częściowe odrzucenie skargi należy na wstępie zaznaczyć, że nie było podstaw do jego uwzględnienia. Nie ulega wątpliwości, że kontrola sprawności i szybkości postępowania wojewody w sprawie była już przedmiotem dwóch wyroków tutejszego Sądu rozpatrujących skargi na przewlekłość, tj. wyroku z 23 I 2013 r., sygn. akt II SAB/ Wr 44/12 (stwierdzającego przewlekłość) i wyroku z 13 VI 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 23/18 (oddalającego skargę na przewlekłość). Fakt jednak wcześniejszego wydania prawomocnego wyroku w odniesieniu do przewlekłości organu badanej na dzień orzekania nie usprawiedliwia - przy powołaniu się na res iudicata – odrzucenia skargi, którą objęta jest z woli strony przewlekłość całego postępowania. Okoliczność istnienia wcześniejszego prawomocnego wyroku w sprawie przewlekłości stanowi jedną z okoliczności, jaką sąd, dokonując merytorycznej oceny przewlekłości, będzie musiał wziąć pod uwagę (zob. postanowienie NSA z 14 II 2020 r., I OZ 30/20 – publ. CBOSA). Dokonując merytorycznej oceny skargi stwierdzić jednak należało, że jest ona bezzasadna. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Ogólne procesowe obowiązki organu administracji wyznacza oczywiście zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 kpa. Należy przy tym pamiętać, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania organ stosuje przepisy kpa w wersji sprzed dnia 1 VI 2017 r., a to z uwagi na art. 16 ustawy z dnia 7 IV 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Wynika z niego, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 VI 2017 r., ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy kpa w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa w wersji poprzednio obowiązującej, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pojęcie "przewlekłości" postępowania na gruncie art. 37 § 1 kpa w powołanym wyżej brzmieniu określone zostało w orzecznictwie. Chodzi tu o przypadki, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub ustalonych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 8 V 2013 r., II OSK 2873/12, CBOSA). Nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego w terminie. Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje, gdy będzie można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony, tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (zob. motywy postanowienia NSA z 7 VII 2017 r., I OSK 1419/17, CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że dla oceny przewlekłości nie ma znaczenia okoliczność wyznaczania przez organ administracji nowych terminów załatwienia sprawy na podstawie art. 36 kpa. Instytucja wyznaczania nowych terminów załatwienia sprawy może stanowić objaw przewlekłości, o ile będzie stosowana w warunkach prowadzenia czynności postępowania w sposób nieefektywny czy pozorny. Przystępując zatem do oceny zasadności przedmiotowej skargi wskazać należy, że zarzut przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez wojewodę okazał się nieuzasadniony. Jak wynika z akt administracyjnych aktualnie rozpatrywana skarga na przewlekłość została wniesiona już po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego. Wojewoda zakończył bowiem postępowanie decyzją [...] I 2018 r. ([...]), która została następnie utrzymana w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] VIII 2018 r. (znak: [...]). Jakkolwiek skarżący powołuje się na fakt, że obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 II 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2911/18, to jednak należy podkreślić, że wyrok ten nie jest prawomocny. W rezultacie powyższego nie można uznać, że wojewoda w okresie od dnia [...] I 2018 r. (tj. od dnia wydania ostatniej decyzji w sprawie) do chwili wniesienia rozpatrywanej aktualnie skargi (tj. do dnia 18 V 2020 r.) miał obowiązek dokonywania jakichkolwiek czynności procesowych celem rozpatrzenia sprawy wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...], [...], obręb C. Skoro wojewoda we wskazanym okresie nie miał takiego obowiązku, to nie mógł dopuścić się przewlekłości w opisanym wyżej rozumieniu. Sąd zwraca uwagę, że niezależnie od powyższego, skarga podlegałaby oddaleniu także z innego powodu. W orzecznictwie szeroko bowiem jest reprezentowane stanowisko, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddalaniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się organowi przewlekłe prowadzenie postępowania (zob. np. wyroki NSA: z 21 VI 2017 r., II OSK 853/17; z 3 VII 2018 r., II OSK 3036/17; z 10 V 2018 r., II OSK 895/18). Powyższych ocen nie podważa fakt, że czynności wojewody w sprawie prowadzone były od 2006 r. i dwukrotnie były przed tutejszym Sądem rozpatrywane skargi na przewlekłość. To, że w wyroku tutejszego Sądu z 23 I 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 44/12, stwierdzono przewlekłość wojewody, nie oznacza, że na obecnym etapie również należy automatycznie stwierdzić przewlekłość. Uwzględnianie w postępowaniu sądowoadministracyjnym wcześniejszego wyroku w sprawie przewlekłości nie polega na powtarzaniu rozstrzygnięć zawartych w poprzednim wyroku ale na uwzględnieniu okoliczności objętych wcześniejszym wyrokiem w świetle dalszych czynności lub zaniechań organu admisnitracji, jakie nastąpiły już po wydaniu wyroku. Taki zabieg umożliwia uniknięcie fragmentaryzacji ocen w zakresie przewlekłości i osiągnięcie celów tej instytucji prawnej. W okolicznościach sprawy zostało już prawomocnie ustalone, że wojewoda dopuścił się przewlekłości w okresie do 23 I 2013 r. (a więc do dnia wydania wyroku stwierdzającego przewlekłość). Zostało również prawomocnie ustalone, że wojewoda nie dopuścił się przewlekłości w okresie od dnia 23 I 2013 r. (a więc od dnia wydania wyroku stwierdzającego przewlekłość) do dnia 13 VI 2018 r. (do dnia wydania wyroku oddalającego skargę na przewlekłość). Ponieważ zaś, także w okresie od dnia 13 VI 2018 r. do dnia wniesienia aktualnie rozpatrywanej skargi (tj. do 18 V 2020 r.) nie ma podstaw do przypisania wojewodzie przewlekłości, skargę należało oddalić w całości na zasadzie art. 151 ppsa.