II SAB/Wr 4/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi D.W. i M.W. na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie wykonania decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] I. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie bezczynności; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w T. grzywnę w wysokości 1000 zł (słownie: jeden tysiąc złotych); IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 20 grudnia 2012 r. D. i M.W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. polegającą na niewykonaniu decyzji DWINB we W. Nr [...], decyzji Nr [...], postanowienia DWINB Nr [...], postanowienia Nr [...] oraz niewydaniu merytorycznych decyzji do zgłoszeń inwestycji na działce 26/1 w N.D.. W związku z czym skarżący wnieśli o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa art. 37 § 2 k.p.a. i wymierzenie organowi kary grzywny w wysokości najwyższej przewidzianej prawem. We wszystkich sprawach brak było pozwoleń na budowę i aktów własności. Powodem takiego stanu sprawy był fakt, że Państwo Z. nie mieli żadnej działki w tym miejscu gdzie obecnie je zajmują, lecz mieli posesję przy obwodnicy w T., a po 1992 r. bezprawnie zajęli posesje wraz z budynkami po byłym PGR. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II dnia 7 stycznia 2013 r. skarżący zostali wezwani do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 u.p.s.a.) przez sprecyzowanie czego dotyczy bezczynność organu i podjęcie jakiego aktu bądź czynności domagają się od organu pozostającego w bezczynności. Skarżący zostali również pouczeni o treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący nadesłali pismo z dnia 8 lutego 2013 r., w którym wskazali, że organ pozostaje w bezczynności do dnia 8 lutego 2013 r., bowiem nie podjął w określonym terminie czynności do inwestycji budowania szop bez pozwoleń na budowę i nie wydał nakazu ich rozbiórki. Postanowieniem Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót zamiast wydać nakaz rozbiórki z art. 48 Prawa budowlanego. PINB w stosownym czasie z art. 50 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie podjął czynności określonych prawem. Wydał decyzję z dnia [...] r. Nr [...], zaś DWINB - decyzję Nr [...]. GINB w W. decyzją Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Nr [...] i Nr [...]. PINB w T. wydał kolejną decyzję Nr [...], która została uchylona przez DWINB. PINB nie wykonał jej do dnia dzisiejszego. DWINB wydał decyzję Nr [...], której nie wykonał PINB, nie wykonał również postanowienia Nr [...] i Nr [...]. Wszystkie wydane w niniejszej sprawie decyzje i postanowienia dotyczyły budowy bez pozwolenia na budowę robót budowlanych szop. PINB pozostaje również w bezczynności do postanowienia Nr [...], bowiem inwestor nie złożył stosownych dokumentów. Za inwestora geodeta złożył sfałszowane dokumenty, a PINB pozostaje w bezczynności i nie wydał nakazu rozbiórki wybudowanych szop. Takie inwestycje nie mogę być zalegalizowane żadną decyzją, bowiem inwestor nie dysponuje prawem do nieruchomości. Wszystkie czynności podejmowane w niniejszej sprawie są tylko pozorne i wydane z obejściem prawa i rażąco naruszają prawo materialne strony skarżącej i prawo. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarga w przedmiocie niewykonania: decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] uchylającej decyzję PINB w T. Nr [...] w części dotyczącej terminu i wyznaczającej nowy termin do dnia 30 września 2006 r., zaś w pozostałej części utrzymującej w mocy; decyzji PINB w T. z dnia [...] r. Nr [...], której nieważność stwierdził GINB w W. decyzją z dnia [...] r. o sygn. [...]; postanowienia DWINB we W. z dnia [...] r. Nr [...] uchylającego w części postanowienie PINB w T. z dnia [...] r. Nr [...] - dotyczą jednego postępowania administracyjnego w sprawie remontu i przebudowy zniszczonego budynku gospodarczego zlokalizowanego w głębi działki 26/1. W dalszej części odpowiedzi organ przedstawił przebieg postepowanie, a mianowicie wskazał, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] nałożył na Państwa B. i J.Z. oraz E.Z. - współwłaścicieli działki nr 26/1 AM1 w N.D. w gminie T. i obiektów budowlanych znajdujących się na tej działce oraz inwestorów robót budowlanych wykonywanych na niej - obowiązek wykonania i przedłożenia projektu budowlanego remontu i przebudowy zniszczonego budynku gospodarczego i oceny technicznej wykonanych dotychczas robót. DWINB we W. w związku z złożonym odwołaniem decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił w/w decyzję w zakresie terminu dostarczenia dokumentacji, zaś w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] DWINB we W. odmówił uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji ostatecznej z dnia [...] r. Nr [...]. GINB w W. decyzją z dnia [...] r. sygn. [...] stwierdził nieważność decyzji DWINB we W. Nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji PINB w T. Nr [...], zaś decyzją z dnia [...] r. sygn. [...] utrzymał własną decyzję dnia [...] r. sygn. [...] w mocy. Postanowieniem z dnia [...] r. sygn. [...] GINB w W. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. zawieszające prowadzone postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Państwa W. w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia DWINB Nr [...] umarzającego postępowanie odwoławcze od postanowienia PINB w T. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przez Państwa Z.. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] PINB w T. umorzył postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie zniszczonego budynku gospodarczego zlokalizowanego w głębi działki nr 26/1, których inwestorem są Państwo B. i J.Z. i Pan E.Z., jako bezprzedmiotowe. Zatem jak wynika z powyższego w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji PINB w T. z dnia [...] r. Nr [...] brak jest – zdaniem organu - przesłanek do egzekwowania wykonania przedmiotowej decyzji. Nie mniej jednak jak wynika z akt sprawy pomimo wyeliminowaniem z obrotu prawnego tej decyzji zobowiązani w dniu 10 maja 2004 r. spełnili obowiązek nią nałożony, dostarczając projekt budowlany remontu i przebudowy zniszczonego budynku gospodarczego. W toku dalszego postępowania administracyjnego PINB w T. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] nałożył na Państwa B. i J.Z. oraz E.Z. obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie zniszczonego budynku gospodarczego w terminie 60 dni od daty otrzymania postanowienia. Po rozpatrzeniu zażalenia Państwa W. na to postanowienie, DWINB we W. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Po rozpatrzeniu skargi Pani D.W. na postanowienie GINB w W. z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie z dnia [...] r. Nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2007 r. o sygn. akt VII SA/Wa 178/06 skargę oddalił. W dniu 14 listopada 2005 r. (w terminie) zobowiązani złożyli żądaną ocenę techniczną. Autor posiadający odpowiednie uprawnienia budowlane stwierdził, że istnieje konieczność wykonania dodatkowych krzyżulców wzmacniających konstrukcję ścian oraz wykonania odwodnienia powierzchni dachu i odprowadzenia wód poza podłoże fundamentu. Decyzją Nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane PINB w T. zakończył postępowanie administracyjne nakładając na zobowiązanych obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. DWINB we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił w/w decyzję w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin do dnia 30 września 2006 r., zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jak wskazał PINB, określone w decyzji Nr [...] obowiązki zostały wykonane przez zobowiązanych, o czym świadczy zawiadomienie z dnia 25 września 2006 r. złożone w dniu 2 października 2006 r. wraz z dodatkową oceną techniczną potwierdzającą prawidłowość wykonany robót budowlanych. Pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. PINB w T. poinformował Sąd, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r. Nr [...]. A zatem obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] r. Nr [...], uchylającej w/w decyzję Nr [...] jedynie w części dotyczącej terminu, został zrealizowany i postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zakończone. Od decyzji PINB w T. Nr [...] zostało złożone przez D. i M.W. oraz J.W. i M.W. odwołanie oraz wniosek o stwierdzenie jej nieważności. DWINB we W. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenie nieważności w/w decyzji Nr [...], zaś decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB w T. Nr [...]. Skargę do WSA w Wrocławiu na decyzją DWINB we W. Nr [...] złożyli D. i M.W. oraz J.W. i M.W.. Ponadto, GINB w W. postanowieniem z dnia [...] r. sygn. [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 149 § 1 u.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2). W niniejszej sprawie D. i M.W. wnieśli skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., podnosząc w niej m.in., że nie wykonano decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] oraz postanowienia tego organu z dnia [...] r. Nr [...] i decyzji PINB w T. z dnia [...] r. Nr [...] i nie wydano merytorycznych decyzji w stosunku do inwestycji na działce 26/1 w N.D.. W piśmie zaś precyzującym skargę z dnia 8 lutego 2013 r. skarżący wskazali, że postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] organ wstrzymał prowadzenie robót, jednak w stosownym czasie nie podjął czynności określonych prawem, tj. art. 50 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wszystkie wydane w niniejszej sprawie decyzje i postanowienia dotyczyły budowy szop bez pozwolenia. Należy w tym miejscu również zwrócić uwagę na odpowiedź na skargę, w której organ wskazał, że skarga w przedmiocie niewykonania decyzji z dnia [...] r. Nr [...], decyzji z dnia [...] r. Nr [...], postanowienia z dnia [...] r. Nr [...] oraz postanowienia z dnia [...] r. Nr [...] dotyczy jednego postępowania administracyjnego w sprawie remontu i przebudowy zniszczonego budynku gospodarczego zlokalizowanego w głębi działki 26/1. Z uwagi zatem na tak sformułowaną skargę oraz treść odpowiedzi na skargę, Sąd rozpoznający w pierwszym rzędzie przystąpił do oceny tego, czy w niniejszej sprawie doszło do bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym remontu i przebudowy zniszczonego budynku gospodarczego zlokalizowanego w głębi działki 26/1 znak [...]. Jak wynika z akt sprawy PINB w T.: – postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] (znak [...]), podjętym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez pozwolenia na budowę, polegających na remoncie i przebudowie zniszczonego budynku gospodarczego położonego za dużym budynkiem gospodarczym (w głębi działki) na działce nr 26/1 AM1 w N.D. w gminie T., których inwestorem są Państwo B. i J.Z. i Pan E.Z. - współwłaściciele działki, oraz nakazał zabezpieczyć budowę przed dostępem osób postronnych. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Państwa W., DWINB we W. umorzył postępowanie odwoławcze od w/w postanowienia. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 179/04) WSA we Wrocławiu oddalił skargę D. i M.W. na postanowienie Nr [...]. – decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, nałożył na inwestorów obowiązek wykonania i przedłożenia projektu budowlanego remontu i przebudowy zniszczonego budynku gospodarczego i oceny technicznej wykonanych dotychczas robót. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, DWINB we W. uchylił w/w decyzję w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków, wyznaczając nowy termin, zaś w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] r. Nr [...]. Pismem z dnia 4 maja 2004 r. (data wpływu do organu 10 maja 2004 r.) inwestorzy przedłożyli cztery egzemplarze projektu budowlanego i wnieśli o wydanie decyzji o wznowienie robót. W związku z powyższym, PINB w T.: – pismem z dnia 1 grudnia 2004 r. zawiadomił strony postępowania o przeprowadzeniu w dniu 30 grudnia 2004 r. oględzin i kontroli przedmiotowego budynku gospodarczego. – zawiadomieniem z dnia 21 stycznia 2005 r. pouczył strony postępowania o dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a.. – decyzją z dnia [...] r. Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie zniszczonego budynku gospodarczego zlokalizowanego w głębi działki nr 26/1 jako bezprzedmiotowe, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że ponieważ postanowienie Nr [...] o wstrzymaniu robót utraciło ważność jeszcze w 2003 r., nie jest zatem możliwe wydanie decyzji opartej na art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Zakończenie robót zgodnie z projektem budowlanym oraz pozytywna ocena techniczna wykonanych robót powodują także brak przesłanek do wydawania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] organ II instancji uchylił w/w decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. DWINB we W. zwrócić w niej uwagę na fakt, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolnymi robotami budowlanymi, co do których organ nadzoru budowlanego prawidłowo podjął postępowanie w trybie art. 50 Prawa budowlanego wstrzymując ich prowadzenie, a następnie nakazując wykonanie określonych obowiązków w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Nie zgadzając się jednak z umorzeniem postępowania organ odwoławczy wskazał, że co prawda postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowalnego, to jednak w badanym przypadku nie zachodzą przeszkody do ponownego ich wstrzymania (jeśli nadal są prowadzone) i ponownego wydania decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem poprzednia decyzja wydana o tę podstawę prawną została wycofana z obrotu prawnego. Ponadto, DWINB wskazał na okoliczność nieuzyskania przez inwestorów pozwolenia na wznowienie przedmiotowych robót w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Wydanie orzeczenia przez GINB nie uprawniało inwestorów do podjęcia dalszych robót, gdyż nie kończyło ono postępowania prowadzonego w trybie art. 51, w którym nie zezwolono ostatecznie na kontynuację robót. W tym stanie rzeczy konieczne jest wypowiedzenie się organu I Instancji co do dalszego prowadzenia przedmiotowych robót bez wymaganego zezwolenia, co - zdaniem organu odwoławczego - uniemożliwia umorzenie na tym etapie postępowania w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowego, gdyż przez wycofanie z obrotu prawnego decyzji obowiązkowej powoduje, że procedurę naprawczą należy wdrożyć ponownie. – postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Po rozpatrzeniu zażalenia Państwa W. na to postanowienie, DWINB we W. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin do dnia 15 listopada 2005 r., zaś w pozostałej części utrzymał je w mocy. W dniu 14 listopada 2005 r. inwestorzy złożyli do organu ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych. W związku z powyższym PINB w T.: – pismem z dnia 16 listopada 2005 r. pouczył strony postępowania o dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a.. – zaś w dniu [...] r. wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane decyzję Nr [...], którą nałożył na inwestorów obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania, DWINB we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił w/w decyzję w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin do dnia 30 września 2006 r., zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W dniu 2 października 2006 r. do organu inwestorzy przesłali ocenę techniczną z dnia 25 września 2006 r. potwierdzającą wykonanie dodatkowych krzyżulców, odwodnienia powierzchni dachu i odprowadzenia wód opadowych poza podłoże fundamentu. Pismem z dnia 27 grudnia 2011 r. Państwo W. wnieśli o wszczęcie postępowania m.in. do postanowienia Nr [...], zaś pismem z dnia 10 stycznia 2012 r. powtórzyli swoje żądanie. W odpowiedzi na powyższe pisma PINB w T.: – pismem z dnia 28 lutego 2012 r. znak [...] zawiadomił strony, że przystąpił do rozpatrzenia sprawy dotyczącej robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie zniszczonego budynku gospodarczego zlokalizowanego w głębi działki nr 26/1 w N.D. w gminie T., informując na podstawie art. 36 § 2 k.p.a., że nastąpi przesunięcie terminu załatwienia sprawy ze względu na podjęcie dodatkowych czynności dowodowych wyjaśniających wątpliwości organu nadzoru budowlanego, zaś dalsze kroki prawne zostaną podjęte w oparciu o dodatkowy materiał dowodowy. Przewidywany termin wydania decyzji kończącej postępowanie przewiduje się na dzień 28 września 2012 r.. – pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. PINB zawiadomił strony postępowania o przeprowadzeniu w dniu 7 stycznia 2013 r. kontroli wykonania obowiązków wynikających z decyzji Nr [...]. – zawiadomieniem z dnia 15 stycznia 2013 r. PINB pouczył strony postępowania o dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a.. – decyzją z dnia [...] r. Nr [...] stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r. Nr [...]. Decyzja ta została uchyloną w części dotyczącej terminu decyzją DWINB we W. z dnia [...] r. Nr [...]. Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 804/13 WSA we Wrocławiu odrzucił skargę D.W., M.W., J.W. i M.W. na decyzję Nr [...]. Należy tutaj zauważyć, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przesłanki, których jednoczesne zaistnienie warunkuje powstanie stanu bezczynności w toku postępowania administracyjnego to po pierwsze brak działania organu, przyjmujący postać "niezałatwienia sprawy" będącej przedmiotem postępowania oraz po drugie - upływ terminu do załatwienia sprawy (zob. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, publ. LEX 2011). Sąd dokonując badania zasadności skargi na bezczynność, czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Przy czym, sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji, ocenia jedynie, czy organ ten pozostaje w bezczynności. Jeżeli sąd uzna, że tak jest w istocie, zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Podjęcie zaś przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, w przypadku zaś, gdy organ, na którego bezczynność została wniesiona skarga, wyda akt (decyzję administracyjną, postanowienie bądź inny akt) lub pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach albo dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa lub stwierdzi, sąd winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.s.a., a to z uwagi na brak możliwości zobowiązania organu do działań wskazanych w art. 149 § 1 u.p.s.a. (wyroki WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt VII SAB/Wa 78/13, publ. LEX nr 1412253; z dnia 8 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 207/13, publ. LEX nr 1352041). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlowego w T. wydał bowiem w dniu [...] r. decyzję Nr [...] o stwierdzeniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją Nr [...], która kończy postępowanie administracyjne w sprawie remontu i przebudowy zniszczonego budynku gospodarczego zlokalizowanego w głębi działki 26/1 (znak [...]), co czyni zaś orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania aktu bezprzedmiotowym. Z tych też względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.s.a. należało w niniejszej sprawie umorzyć postępowanie sądowe w zakresie bezczynności. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Odnośnie zaś orzeczenia w punkcie drugim sentencji wyroku, należy zauważyć, że zgodnie z przepisami art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 u.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (por. postanowienie NSA z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 481/13, publ. Lex nr 1299301; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1771/13, publ. Lex nr 1430369; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 91/13, publ. Lex nr 1382726). Wydanie decyzji Nr [...] kończącej postępowanie administracyjne nie stanowi zatem podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenie przez PINB w T. tego postępowania. "Wydanie rozstrzygnięcia przez organ nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny sprawności postępowania tegoż organu na dzień wniesienia skargi o zbadanie przewlekłości. Przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy." (wyrok WSA w Opolu z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 32/13, publ. LEX nr 1362057). W tym kontekście Sąd przyjął, podzielając stanowisko prezentowane w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1360/12, publ. Lex nr 1271778), że "wydanie przez organ decyzji po wniesieniu przez stronę do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), że w zakresie rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 pkt 3 tej ustawy.". Oznacza to, jak wskazał NSA w powyższym postanowieniu, że "wydanie w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 u.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.s.a.), oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 u.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 u.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 u.p.s.a., jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz wymierzenie organowi grzywny.". Uwzględniając powyższe rozważania i przedstawione okoliczności sprawy, należało stwierdzić, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z przewlekłością postępowania, bowiem od dnia 2 września 2003 r. do czasu wniesienia w dniu 20 grudnia 2012 r. skargi do sądu administracyjnego, tj. przez dziewięć lat, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego ostatecznie sprawę w przedmiocie remontu i przebudowy zniszczonego budynku gospodarczego zlokalizowanego w głębi działki 26/1. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zachodzi w przypadku, gdy organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", dzięki którym nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 k.p.a.. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość będzie miała natomiast charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zd. drugie u.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Należy również zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu. Uwzględniając powyżej wskazane przesłanki, Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując czynności w kilku ponad miesięcznych odstępach czasu. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu 5 maja 2005 r. do PINB została doręczona kasacyjna decyzja organu odwoławczego z dnia 18 kwietna 2005 r. Nr [...]. Po prawie dwóch miesiącach, bo dopiero 30 czerwca 2005 r., organ I instancji wydaje postanowienie Nr [...], nie dokonując w tym czasie żadnych czynności. Jednocześnie organ pismem z dnia 30 czerwca 2005 r. zawiadomił strony - w trybie art. 36 § 1 k.p.a. - że sprawa zostanie załatwiona - poprzez wydanie decyzji - w terminie 2 miesięcy od daty wykonania przez zobowiązanych obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...] r. Nr [...], że przyczyną niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. jest skomplikowany charakter sprawy, w której zostało dotychczas wydanych 13 aktów administracyjnych (4 PINB, 5 DWINB, 4 GINB) oraz zawisły 3 sprawy przed WSA, oraz że na ustalenie terminu ma wpływ konieczność co najmniej przeprowadzenia oględzin w celu zweryfikowania treści oceny technicznej i z powodu upływu czasu od poprzednich oględzin. Jak wynika z akt sprawy inwestorzy złożyli do organu ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych w dniu 14 listopada 2005 r.. Wprawdzie w ciągu 2-miesięcznego terminu wskazanego w powyższym zawiadomieniu z dnia 30 czerwca 2005 r. organ I instancji podjął decyzję Nr [...], ale nie kończącą postępowanie, tylko nakładającą na inwestorów obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Przy czym w okresie tych dwóch miesięcy nie dokonano żadnych czynności dowodowych, w tym również nie przeprowadzono oględzin w celu zweryfikowania treści oceny technicznej i z powodu upływu czasu od poprzednich oględzin. Należy również zauważyć, że PINB wystosował w dniu 28 lutego 2012 r., czyli sześć lat po wykonaniu obowiązku, ponaglenie do Państwa Z., informując w nim, że obowiązek nałożony postanowieniem Nr [...] do dnia dzisiejszego nie został wykonany i jednocześnie wzywając do jego dobrowolnej realizacji w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego ponaglenia pod rygorem podjęcia działań prawnych mających na celu wyegzekwowanie nałożonego obowiązku. Następnie pismem z dnia 8 marca 2006 r. organ I instancji przekazał odwołanie na decyzję z dnia [...] r. Nr [...] wraz z aktami sprawy do DWINB. W dniu 1 czerwca 2006 r. organ odwoławczy wydał decyzję Nr [...]. Z akt sprawy nie wynika kiedy organ II instancji zwrócił dokumentację do PINB, jednakże pismem z dnia 30 sierpnia 2006 r. PINB przesłał akta do DWINB. W dniu 2 października 2006 r. do organu inwestorzy przesłali ocenę techniczną z dnia 25 września 2006 r. potwierdzającą wykonanie dodatkowych krzyżulców, odwodnienia powierzchni dachu i odprowadzenia wód opadowych poza podłoże fundamentu. Mimo wykonania obowiązku nałożonego decyzją Nr [...] organ I instancji nie przeprowadził żadnej kontroli ani nie wydał żadnej decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Taka kontrola została przeprowadzona dopiero w dniu 7 stycznia 2013 r., czyli po upływie ponad sześciu lat. Taka kontrola nie została również przeprowadzona w 2008 r., mimo że pismem z dnia 3 października 2008 r. (data wpływu 14 października 2008 r.) organ II instancji przekazał akta sprawy PINB do wykorzystania. Od 14 października 2008 r. do dnia 28 lutego 2012 r., czyli przez okres trzech lat, PINB nie podjął żadnych czynności celem zakończenia sprawy co do jej istoty. Dopiero w dniu 28 lutego 2012 r., w związku z pismami skarżących z dnia 27 grudnia 2011 r. i 10 stycznia 2012 r. organ zawiadomił strony o przewidywanym terminie wydania decyzji kończącej postępowanie, tj. 28 września 2012 r.. W tym czasie, tj. od 28 lutego do 28 września 2012 r., czyli przez okres siedmiu miesięcy, organ w istocie nie dokonał żadnych czynności dowodowych. Żadne czynności nie zostały również wykonane przez kolejne trzy miesiące, do dnia 7 stycznia 2013 r., w którym to - już po wniesieniu przez Państwa W. skargi na bezczynność – dokonano kontroli wykonanych robót budowlanych. Należy również zauważyć, że w myśl przepisu art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W niniejszej sprawie organ I instancji takich zawiadomień wydał w ciągu 10 lat prowadzenia postępowania zaledwie dwa. Zdaniem Sądu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. dopuścił się przewlekłości postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przyjął, że samo niezałatwienie sprawy w terminie nie mogłoby być poczytane za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o ile działaniom organu da się przypisać logikę postępowania prowadzącą do szybkiego i efektywnego gromadzenia materiału dowodowego i jego sprawnej oceny wyrażonej w decyzji kończącej postępowanie. Ewentualne uchybienie terminowi do załatwienia sprawy określonemu w art. 35 k.p.a. (obiektywnemu, a więc 1- lub 2-miesięcznemu) może być usprawiedliwione okolicznościami opisanymi w § 5 tego przepisu. Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie nie można jednak uznać, że opóźnienie w załatwieniu sprawy wyniknęło na skutek biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania czy okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przeciwnie, wielomiesięczna opieszałość organu doprowadziła do tego, że należy stwierdzić przewlekłe prowadzenie postępowania, a zatem działanie z naruszeniem przepisu art. 35 k.p.a. w sposób rażący. W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. było przewlekle i to w sposób rażący. Do takiej oceny zwłoki przyczynił się również nieskomplikowany charakter sprawy, w której organ jest w przewlekłości. Niniejsza sprawa nie jest ani złożona ani nie wymagała złożonego postępowania dowodowego, wobec czego działanie organu należało ocenić jako rażąco naruszające prawo w związku z prowadzeniem postępowania w sposób przewlekły. Stąd orzeczono - na podstawie art. 149 § 1 u.p.s.a. - jak w punkcie drugim sentencji wyroku. W dalszej kolejności w związku z wnioskiem skarżących o wymierzenie organowi grzywny, należy zauważyć, że o wymierzeniu grzywny sąd orzeka w razie uwzględnienia skargi, a więc w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 2 u.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 u.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r. (M.P. z 2015 r. poz. 179), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2014 r. wyniosło 3783,46 zł. Należy pamiętać, że wysokość grzywny sąd miarkuje w zależności od stopnia winy organu w okolicznościach danej sprawy, a nie może pozostać bez wpływu i to, czy organ po wniesieniu skargi wydał rozstrzygnięcie kończące postępowanie administracyjne. Sąd w niniejszej sprawie wziął pod uwagę, że na przewlekłość postępowania mogła mieć wpływ kwestia wydanych w sprawie licznych orzeczeń zarówno przez organy jak i sądy administracyjne oraz wnoszenia przez skarżących od tych rozstrzygnięć licznych środków odwoławczych. W związku z powyższym, stosownie do art. 149 § 2 u.p.s.a., orzeczono jak w punkcie trzecim sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie czwartym sentencji wyroku, oparto o przepis art. 200 u.p.s.a.. k.g.