II SAB/Wr 49/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. sp.k. z/s we W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie prowadzenia postępowania odwoławczego I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. (dalej jako skarżąca, strona skarżąca, Spółka) w dniu 1 czerwca 2021 r. (data wpływu do organu) wniosła za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie prowadzenia postępowania odwoławczego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającego pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu (z wyłączeniem wjazdu na działkę oraz sieci i przyłączy). Decyzją nr 2748/16 z dnia 8 czerwca 2016 r. Prezydent Wrocławia zatwierdził projekt budowlany i udzielił stronie skarżącej pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] we W. (działka nr [...],[...], obręb R.). Wojewoda Dolnośląski - wskutek wniesionych odwołań, decyzją nr O-579/16 z dnia 14 listopada 2016 r., uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Wrocławia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie, w dniu 14 sierpnia 2017 r. Prezydent Wrocławia, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją nr 4477/2017, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji, a w dniu 16 maja 2018 r. Wojewoda Dolnośląski decyzją nr O-283/18, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy, odmawiając Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wskutek zaskarżenia ww. decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 541/18), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. NSA wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt IIOSK1271/19, oddalił skargę kasacyjną Wojewody od ww. wyroku WSA we Wrocławiu. Akta sprawy zostały zwrócone Wojewodzie Dolnośląskiemu 27 sierpnia 2020 r. W skardze na bezczynność Wojewody, działając w imieniu skarżącej, zarzucając naruszenie: art. 8 § 1, art. 12 § 1 i § 2, art. 35 § 1-3 k.p.a. pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1/ stwierdzenie przez Sąd, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 2/ stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez Organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4/ wymierzenie Organowi grzywny w wysokości 40.000 zł; 5/ przyznanie od Organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł; 6/ zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik podkreślił, że do dnia wniesienia skargi Wojewoda nie załatwił sprawy z wniosku strony skarżącej. Podkreślono, że od momentu przekazania akt organowi przez NSA Wojewoda nie poczynił żadnych kroków zmierzających do zakończenia postępowania odwoławczego. Następnie, pełnomocnik w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny podjął rozważania dotyczące definicji bezczynności organu administracji publicznej oraz okoliczności w jakich można mówić o jej zaistnieniu. Pełnomocnik skarżącej wskazał również, że wyczerpana została droga administracyjna, poprzez wniesienie ponaglenia z dnia 21 kwietnia 2021 r. Argumentował ponadto, że Wojewoda powinien rozstrzygnąć sprawę Spółki w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt przez NSA, natomiast sprawa jest prowadzona już ponad 9 miesięcy od dnia zwrotu akt. Zdaniem pełnomocnika, w aktach postępowania znajduje się kompletna dokumentacja. Co więcej, autor uzasadnienia wskazał, że w niniejszej sprawie ma miejsce związanie prawomocnym orzeczeniem WSA we Wrocławiu. Według pełnomocnika Spółki wysokość wniosku o wymierzenie grzywny w wysokości określonej w skardze jest uzasadnione ze względu na konieczność spełnienia celów mobilizujących, prewencyjnych i represyjnych. Naganna dziesięciomiesięczna zwłoka w wydaniu decyzji w sprawie, mająca miejsce po wyroku sądu administracyjnego, powoduje ponoszenie przez stronę skarżącą wydatków związanych z pozbawieniem możliwości realizacji planów inwestycyjnych, co dodatkowo uzasadnia przyznanie sumy pieniężnej skarżącej. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Podał, że zawiadomieniem z dnia 17 grudnia 2020 r., 21 stycznia 2021 r., 23 marca 2021 r., 27 kwietnia 2021 r., 14 maja 2021 r., 7 czerwca 2021 r. wstrzymane zostały biegi terminów postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych. Podniósł również, że na termin załatwienia sprawy wpłynęła trudna sytuacja kadrowa, znaczna liczba postępowań administracyjnych oraz duża liczba spraw przypadających na jednego pracownika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynności Wojewody w prowadzeniu postępowania odwoławczego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającego pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu (z wyłączeniem wjazdu na działkę oraz sieci i przyłączy). Poprzedzona została ponagleniem z dnia 21 kwietnia 2021 r., w którym strona skarżąca zarzuciła Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania odwołania strony regulują w niniejszej sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika ono z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma zatem art. 35 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania nie pozostaje przy tym w kolizji z zasadą legalizmu, gdyż obie te zasady powinny być realizowane w równym stopniu (por. NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 916/15, CBOSA). Kontrolując postępowanie objęte skargą Sąd miał także na uwadze, że po myśli art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest natomiast obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd, po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w przedstawionym wcześniej rozumieniu. Wyrokiem NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19 oddalił skargę kasacyjną Wojewody na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 541/18 uchylający decyzję Wojewody. Akta sprawy zostały organowi przekazane w dniu 26 sierpnia 2020 r., zatem od dnia 27 sierpnia 2020 r. należy liczyć bieg 30 dniowego terminu do załatwienia sprawy, który dla organu odwoławczego wynika z art. 35 (§ 3) k.p.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. W dniu 17 grudnia 2020 r. (na okres 30 dni), 21 stycznia 2021 r. (na okres 30 dni), 23 marca 2021 r. (na okres 30 dni), 27 kwietnia 2021 r. (na okres 15 dni) organ zawiadomieniami opublikowanymi w BIP wstrzymał bieg terminów postępowań odwoławczych i nadzwyczajnych prowadzonych w Oddziale Orzecznictwa Wydziału Infrastruktury Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego. Z uwagi na brak podejmowania jakichkolwiek działań mających na celu załatwienie sprawy pełnomocnik strony skarżącej wniósł ponaglenie z dnia 26 kwietnia 2021 r. (data wpływu do organu). Wobec bierności organu pełnomocnik w dniu 1 czerwca 2021 r. (data wpływu do organu) złożył za pośrednictwem Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, gdyż zachowanie organu w kontrolowanym okresie oceniane z punktu widzenia powołanych wcześniej przepisów prawa procesowego, w tym w szczególności norm dotyczących definicji bezczynności i terminów załatwiania spraw, spełniało przesłanki bezczynności. Nie ulega wątpliwości, że do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej naruszając przy tym wszelkie wymogi wynikające z przywołanego wyżej przepisu art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. i art. 36 k.p.a. Tym samym spełnione zostały przesłanki o których mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – sprawy nie załatwiono w terminie określonym w przepisach k.p.a. Co istotne, organ nie dochowując terminu wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a., nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki, i nie wskazał nowej przewidywanej daty załatwienia sprawy. Wojewoda pozostawał zatem w bezczynności łącznie przez 4 miesiące pomimo, że przepisy k.p.a. nakazują zakończenie postępowania odwoławczego w ciągu jednego miesiąca. Przy kontroli niniejszej sprawy Sąd wziął pod uwagę także konsekwencje wystąpienia na obszarze kraju stanu epidemii wynikające z postanowień art. 15zzzzzn1 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamia strony (ust. 1). Ponadto, ogłoszenie zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wyłącza wywodzenie wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (ust. 4). Na podstawie powyższych przepisów, zawiadomieniami Wojewody, opublikowanymi na stronie BIP, wstrzymany został bieg terminów postępowań odwoławczych i nadzwyczajnych. Mając jednak powyższe na uwadze, należy podkreślić, że od dnia wpływu do organu akt (30 dniowy termin na załatwienie sprawy liczony od dnia 27 sierpnia 2020 r.) do dnia wydania pierwszego zawiadomienia wstrzymującego bieg terminów upłynęły ponad 3 miesiące, zaś od 22 lutego 2021 r. do 23 marca 2021 r. terminy nie zostały wstrzymane. Wobec powyższego, należy uznać, że organ pozostawał w bezczynności już przed pierwszym wstrzymaniem biegu terminów załatwienia sprawy wskazanym w zawiadomieniu Wojewody z dnia 17 grudnia 2020 r. Po wyłączeniu z czasu załatwienia sprawy okresów wskazanych w zawiadomieniach Wojewody z dnia 17 grudnia 2020 r. (na okres 30 dni), 21 stycznia 2021 r. (na okres 30 dni), 23 marca 2021 r. (na okres 30 dni), 27 kwietnia 2021 r. (na okres 15 dni) i tak organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut bezczynności, gdyż przekroczył 30 dniowy termin rozpatrzenia sprawy, prowadząc postępowanie (po wyłączeniu powyższych okresów) ponad 4 miesiące. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Mając zaś na uwadze, że do dnia orzekania przez Sąd nie zostało przez strony postępowania wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej - wobec braku decyzji – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, liczonym od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt III sentencji wyroku). Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest jednak wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być nie tylko znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018r., sygn. akr I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl) ale też nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. W toku niniejszego postępowania już od lutego 2020 r. w Polsce panowała pandemia COVID, która spowodowała liczne utrudnienia w prawidłowym działania organów państwa. Na gruncie badanej sprawy naruszenie prawa nie ma charakteru rażącego. Niewątpliwie opóźnienie w rozpatrzeniu sprawy wystąpiło ale, stwierdzić trzeba, że nie było one znaczne, a nadto znajdowało częściowe usprawiedliwienie ze względu na ogłoszony stan epidemii, czego wyrazem jest regulacja art. 15 zzzzzn1 ustawy z 2 marca 2020 r. Z tych względów Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. Sąd odstąpił także od przyznania na rzecz skarżącej od organu wnioskowanej sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny, o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku. Zważyć należy bowiem, że art. 149 § 2 p.p.s.a. nie obliguje sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej lub wymierzenia grzywny w związku ze stwierdzeniem stanu bezczynności ale daje mu takie uprawnienie. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. Sąd miał przy tym na uwadze, że stwierdzone naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego, a zwłoka w załatwieniu sprawy nie była znaczna. Powyższa okoliczność wskazuje, że na obecnym etapie nie jest konieczne większe dyscyplinowanie organu niż wyznaczenie mu terminu załatwienia sprawy. Mając na uwadze długość trwającego do chwili wniesienia skargi postępowania Sąd uznał, że okres ten nie uzasadnia przyznania skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej. Wskazany środek prawny ma przede wszystkim funkcję indemnizacyjną a zatem wiąże się z koniecznością wykazania (a przynajmniej uprawdopodobnienia) przez stroną skarżącą faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru, czego skarżąca w istocie nie uczyniła (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017r., sygn. akt I OSK 1685/17, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 99/17 i we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 367/17 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I –IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).