II SAB/Wr 54/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA - Władysław Kulon po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w sprawie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. B. [...] w J. I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenia postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. grzywnę w wysokości 1.000 zł (jeden tysiąc); IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący J.K. pismem z dnia 10 września 2015 r., za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej zwanego organem powiatowym lub w skrócie PINB w O.), wniósł do tut. Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez PINB w O. w sprawie dotyczącej budynku wielorodzinnego znak: [...]. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że pismem z dnia 25 czerwca 2008 r. zwrócił się do organu powiatowego z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego budynku wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul B. [...] w J.. Dalej wskazał, iż pomimo upływu 7 lat od daty złożenia wniosku PINB w O. nie wydał decyzji w sprawie, dlatego też dniu 13 lipca 2015 r., działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wniósł do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako organ wojewódzki lub w skrócie DWINB) zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Organ wojewódzki rozpoznawał zażalenie skarżącego przez okres 35 dni i uznał je za nieuzasadnione. Skarżący mając powyższe na uwadze wniósł o: 1) orzeczenie, że postępowanie [...] prowadzone przez PINB w O. jest przewlekłe (art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), 2) zasądzenie od PINB w O. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego (art. 200 u.p.p.s.a.), 3) wymierzenie PINB w O. grzywny w wysokości 30.000 zł, mając na względzie datę wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.). Organ powiatowy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej o czym miał świadczyć przebieg postępowania w sprawie braku dokumentów dotyczących budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. B. [...] w J., którego właścicielem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w J. (dalej jako Spółdzielnia Mieszkaniowa). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez ochronę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), w brzmieniu obowiązującym do postępowań sądowych wszczętych od dnia 15 sierpnia 2015 r., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 u.p.p.s.a, a więc między innymi w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne. W myśl natomiast art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Kierując się tym wskazaniem niniejsza skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2015 r. W ocenie Sądu skarga ta okazała się zasadna. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił przewlekle prowadzenie postępowania w sprawie dotyczącej jego wniosku złożonego do PINB w O. o wszczęcie postępowania dotyczącego budynku wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. B. [...] w J.. W pierwszym rzędzie konieczne było zbadanie czy spełniona została formalna przesłanka dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 u.p.p.s.a). W myśl art. 37 § 1 k.p.a. na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu- wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. W niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona, gdyż przed wniesieniem rozpoznawanej skargi skarżący wystąpił do DWINB z zażaleniem z dnia 13 lipca 2015 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie znak: [...] przez PINB w O.. Z dołączonego przez skarżącego do akt odpisu postanowienia Nr [...] z dnia 20 sierpnia 2015 r. wynika, że DWINB na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. w związku z zażaleniem skarżącego na bezczynność organu powiatowego odmówił wyznaczenia PINB w O. dodatkowego terminu załatwienia sprawy stwierdzając, że jakkolwiek w postępowaniu organu powiatowego miała miejsce zwłoka, to jednak zajęcie przezeń stanowiska w trybie przewidzianym prawem, tj. postanowieniem Nr [...] z dnia 31 lipca 2015 r., powoduje, iż bezczynność ustaje i brak jest możliwości uwzględnienia zażalenia w tym zakresie, i podjęcia przez DWINB interwencji w trybie nadzoru celem zmobilizowania PINB do prawnie skutecznego działania. W ocenie DWINB niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W drugiej kolejności zasadnym jest przybliżenie pojęcia przewlekłości postępowania. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i w doktrynie, iż przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumieć należy sytuację gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, lub poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012 str. 44), ewentualnie przez mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe postępowanie na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, aczkolwiek obok przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminów zobowiązujących do wydania w sprawie rozstrzygnięć co do jej istoty (art. 35 § 1– § 3 k.p.a.) uwzględnić należy także stopień jej zawiłości oraz postawę stron tego postępowania (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2014r., sygn. akt IV SAB/Po 125/13, WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SAB/Wa 88/13). NSA w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku z dnia 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 NSA stwierdził iż: "Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 17/13, sąd stwierdził, iż pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 wskazuje nadto, iż przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podnosi się także, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11). Natomiast w tezie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wr 71/11 został zaprezentowany pogląd, że przez pojęcie "przewlekłego postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa lub trwało dłużej niż to jest konieczne, zawsze winna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia danej sprawy administracyjnej w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Należy jednak zauważyć, że do terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten obciąża organ również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.) Co równie istotne, zważywszy stan faktyczny w niniejszej sprawie, w orzecznictwie wskazuje się, że przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ. O ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (tak zwłaszcza NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Można wnieść skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania także po wydaniu decyzji, w tym również decyzji ostatecznej i prawomocnej, gdyż przewlekłość, w odróżnieniu od bezczynności, jest zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Innym słowem nie można usunąć (zlikwidować) stanu przewlekłości, jeżeli wcześniej się on już ujawnił (zrealizował). Zgodzić się należy w pełni ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu przywołanego powyżej wyroku NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, że "skarga ta nie odnosi się, bowiem jedynie do żądania wydania aktu lub dokonania czynności, ale przede wszystkim stanowi postulat strony, by sąd administracyjny dokonał oceny prowadzonego lub przeprowadzonego postępowania pod względem jego sprawności, a więc tego, czy nie doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Z tego też względu nie można było uznać, aby sam fakt wydania żądanej decyzji, stanowił takie zdarzenie w sprawie, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny stała się bezprzedmiotowa, a tym samym, aby zaistniała podstawa do umorzenia postępowania dotyczącego skargi na przewlekłość." Mając na względzie ratio legis zmian legislacyjnych, u podstaw których legło dążenie do rozszerzenia środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, należało przychylić się do powyższego poglądu i tym samym przystąpić do merytorycznego rozstrzygnięcia skargi, t.j. do przesądzenia czy w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość doszło do przewlekłości postępowania, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi również do rozstrzygnięcia czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz do rozważenia kwestii wymierzenia organowi grzywny. W tym miejscu zasadnym jest wskazanie, że terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym zostały określone przez ustawodawcę w art. 35 k.p.a. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Należy jednak zauważyć, że do terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten obciąża organ również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W trzeciej i ostatniej kolejności zadaniem Sądu, mając na względzie ratio legis zmian legislacyjnych, u podstaw których legło dążenie do rozszerzenia środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, było ustalenie czy rzeczywiście, zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym doszło do przewlekłości tego postępowania. Z przedstawionych wraz ze skargą akt sprawy administracyjnej oraz oświadczenia organu powiatowego zawartego w odpowiedzi na skargę wynika, że wnioskiem z dnia 25 czerwca 2008 r. skarżący wystąpił o wszczęcie postępowania administracyjnego w stosunku do Spółdzielni Mieszkaniowej, która jest właścicielem budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. B. [...] w J.. Z uzasadnienia tego wniosku wynikało, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa nie posiada dla tego obiektu, takich dokumentów jak decyzja lokalizacyjna, decyzja pozwolenia na budowę i projekt techniczny. PINB w O. uwzględniając wniosek skarżącego wystąpił pismem z dnia 8 lipca 2008 r. do właściciela obiektu o przesłanie dokumentów związanych z wybudowaniem wspomnianego obiektu. Z treści pisma Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 23 lipca 2008 r. (data wpływu 28 lipiec 2008 r.), jak również dostarczonych dokumentów, organ powiatowy przyjął, iż wspomniany obiekt został wybudowany w latach siedemdziesiątych XX wieku, a więc był realizowany pod rządami ustawy Prawo Budowlane z 1974 r. Pismem z dnia 8 sierpnia 2008 r. PINB w O. wystąpił do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu o przesłanie dokumentów związanych z realizacja i zakończeniem inwestycji przedmiotowego budynku wielorodzinnego, po czym ponowił wezwanie pismem z dnia 27 lipca 2015 r. Organ powiatowy również pismem z tej samej daty, tj. 27 lipca 2015 r., zwrócił się do Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko- Własnościowej "[...]" w O. o przesłanie dokumentów związanych z realizacja i zakończeniem inwestycji przedmiotowego budynku wielorodzinnego. PINB w O. postanowienie nr [...] z dnia 31 lipca 2015 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego wskazując, iż zgodnie z zapisami obowiązującego Prawa Budowlanego stroną postępowania w zakresie przechowywania dokumentów obiektu budowlanego jest właściciel lub zarządca obiektu, zaś w tutejszym inspektoracie przeprowadzono postepowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie faktycznego inwestora, jak i okresu wybudowania obiektu. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie do organu wojewódzkiego, które zostało przesłane w dniu 28 sierpnia 2015 r. DWINB pismem z dnia 6 października 2015 r. poinformował, iż zażalenie skarżącego zostanie rozpatrzone do dnia 20 listopada 2015 r. Przedstawienie powyższych czynności było konieczne, gdyż stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyroki NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, i z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzań zaistniałych w niniejszej sprawie, uprawnia do stwierdzenia, że w toku postępowania miał miejsce blisko siedmioletni okres, w którym bezzasadnie nie podejmowano żadnych czynności procesowych. Mianowicie po bezskutecznym wezwaniu pismem z dnia 8 sierpnia 2008 r. Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu o przesłanie dokumentów związanych z realizacja i zakończeniem inwestycji przedmiotowego budynku wielorodzinnego kolejnej czynności dokonano dopiero w dniu 27 lipca 2015 r. adresują ponownie do D. Urzędu Wojewódzkiego we W., jak też do Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko- Własnościowej "[...]" w O., pisma o przesłanie dokumentów związanych z realizacją i zakończeniem inwestycji przedmiotowego budynku wielorodzinnego. Zwrócić należy uwagę, iż organ powiatowy wydał postanowienie oparte o na przepisie art. 61a § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, że postanowienie wydane na tej podstawie ma charakter proceduralny, dlatego też organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11, i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi zatem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, gdyż instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie aktem merytorycznym. Jeżeli konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego to koniecznym jest wpierw wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, a następnie w sytuacji, gdy efektem takiego procedowania będzie wniosek, iż zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania, bowiem wydanie rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe to wówczas powinna być wydana, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. W ocenie składu orzekającego nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, iż w zaistniałej w niniejszym przypadku wieloletniej przewlekłości należy przypisać postać kwalifikowaną, gdyż w sposób oczywisty organ powiatowy nie wywiązał się z terminu określonego w art. 35 k.p.a. W tym kontekście wydanie postanowienia proceduralnego po przeszło siedmiu latach od wpłynięcia wniosku skarżącego z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego (nota bene prawidłowa data wpływu tego wniosku do organu to 27 czerwiec 2008 r., nie zaś 27 sierpień 2008 r., o czym świadczy chociażby data pisma DWINB w O. do Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 8 lipca 2008 r.), które to postępowanie nie wymagało przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, jednoznacznie w opinii Sądu świadczy o tym, że w badanej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle powyższych okoliczności Sąd w pkt I sentencji wyroku stwierdził, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., że PINB w O. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś w pkt II sentencji wyroku stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a u.p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na zakończenie pozostała do omówienia kwestia ustosunkowania się do wniosku strony o wymierzenie organowi grzywny. Jak wskazuje na to przepis art. 149 § 2 u.p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a. Wskazany przepis art. 154 § 6 u.p.p.s.a. stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych. Zdaniem Sądu w zaistniałym stanie faktyczno-prawnym z uwagi na stwierdzenie, że zaistniała przewlekłość postępowania miała cechy rażącego naruszenia prawa zasadnym stało się wymierzenie organowi powiatowemu grzywny, której wysokość ustalono w dolnej granicy zagrożenia z uwagi nie tylko na znaną powszechnie sytuację finansową tego organu, ale przede wszystkim na precedensowy, a zatem również i zapobiegawczy, charakter niniejszego rozstrzygnięcia. W zakresie zatem pkt III sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 u.p.p.s.a. O kosztach postepowania, na podstawie art. 200 u.p.p.s.a., orzeczono w pkt IV sentencji wyroku