II SAB/Wr 832/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2025 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. D. (zwany dalej "skarżący", "strona") wniósł pismem z dnia 21 maja 2025 r. (data wpływu do organu 28 maja 2025 r.) skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący wskazał w niej, że proces rozpoczął ponad rok temu bez żadnego rezultatu, tj. wydania karty pobytu. Pomimo kilku skarg, sprawa w dalszym ciągu nie została zamknięta. Strona wniosła o odszkodowanie, wskazując, że uniemożliwia się mu wzięcie kredytu hipotecznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając w uzasadnieniu, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830). Ustawa ta dodała art. 100c w ustawie z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103; zwana dalej "u.pom.Ukr."), zgodnie z którym w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Na mocy art. 100d dodanego w u.pom.Ukr. ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185), a następnie znowelizowanym kolejną zmianą ustawy (z dnia 15 maja 2024 r.; Dz. U. 2024 poz. 854) ww. termin został przedłużony do dnia 30 września 2025 r. W okresie, o którym mowa, zgodnie z art. 100d ust. 3 u.pom.Ukr. w stosunku do organu nie stosuje się przepisów o bezczynności organu prowadzącego postępowanie w sprawach zezwoleń pobytowych, organ nie ma też obowiązku powiadamiania strony o niezałatwianiu sprawy w terminie, jak również nie wymierza się organowi grzywny, ani nie zasądza od niego sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach. Zgodnie z art. 100d ust. 4 u.pom.Ukr., w stosunku do organu prowadzącego postępowanie w sprawach dotyczących udzielania zezwoleń wyłączona została możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Artykuł 1 100d ust. 3 i 4 u.pom.Ukr. stanowi niejako naturalną konsekwencję przyjętej w ust. 1 zasady ogólnej, w myśl której w okresie do 30 września 2025 r. następuje wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów administracyjnych w odpowiednich postępowaniach administracyjnych, w czasie którego organ nie ma obowiązku podjęcia czynności administracyjnych. Przedmiotowa skarga została złożona w dniu 28 maja 2025 r., choć termin na załatwienie sprawy nie minął przed dniem 15 kwietnia 2022 r., tj. przed wejściem w życie wymienionych wyżej przepisów dotyczących nierozpoczęcia lub zwieszenia biegu terminu do zakończenia postępowania, a zatem w niniejszym stanie faktycznym nie miało miejsce przekroczenie żadnych terminów na załatwienie sprawy. Nadto organ wskazał, że na dłuższe terminy, w jakich rozpatruje sprawy dotyczące legalizacji pobytu cudzoziemców, główny wpływ ma lawinowy wzrost ilości w ostatnich latach wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych oraz trudności w uzupełnieniu braków kadrowych w Urzędzie Wojewódzkim, co stanowi obiektywne przeszkody do sprawnego załatwienia sprawy. Jak pokreślił przy tym Wojewoda, w sferze budżetowej kierownicy poszczególnych jednostek organizacyjnych nie mogą swobodnie decydować o liczbie zatrudnianych pracowników, a muszą postępować zgodnie z odpowiednimi regulacjami dotyczącymi prawa budżetowego i dyscypliny finansów publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że ze względu na przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał zaś na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd uznał za konieczne odniesienie się do argumentacji organu, który wskazuje, iż w sprawie zastosowanie mają przepisy art. 100c i 100d u.pom.Ukr. Należy zatem zauważyć, że stosownie do art. 100c ust. 1 u.pom.Ukr. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wedle art. 100c ust. 2 u.pom.Ukr. czynności dokonane w okresie do 31 grudnia 2022 r. są skuteczne. Z kolei z art. 100c ust. 3 u.pom.Ukr. wynika, że w okresie do 31 grudnia 2022 r.: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Z kolei zawierający te same regulacje, co wskazany art. 100c u.pom.Ukr., art. 100d u.pom.Ukr. wydłuża termin końcowy okresu, w którym regulacje ust. 1-4 mają obowiązywać, obecnie do dnia 4 marca 2026 r. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane przepisy należy stosować do wszystkich cudzoziemców, w sprawach wymienionych zezwoleń, a nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną (por. wyrok NSA z dnia: 27 lutego 2025 r., II OSK 2585/24; 10 stycznia 2025 r., II OSK 1341/24; 18 grudnia 2024 r., II OSK 1883/24; 18 listopada 2024 r., II OSK 286/24; 24 października 2024 r., II OSK 1182/24; 24 września 2024 r., II OSK 1256/24; 28 sierpnia 2024 r., II OSK 226/24; 25 lipca 2024 r., II OSK 469/24; 27 czerwca 2024 r., II OSK 2194/23; 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1114/23; 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; 4 lipca 2023 r., II OSK 2421/22; 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22, publ. CBOSA). Uwaga ta nie zmienia jednak faktu, że w wyroku z dnia 19 maja 2025 r. (sygn. akt II OSK 2921/24) NSA wskazał, iż przepisy art. 100c i 100d u.pom.Ukr. mają charakter epizodyczny (czasowy), a ich wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Podkreślono przy tym, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Powyższa uwaga została jednak rozbudowana o dalsze wskazanie, że konieczne jest, aby sformułowane oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (np. wyroki NSA z dnia: 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1188/24). W ocenie NSA rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Przez "istotną zmianę okoliczności" – jak wskazał dalej NSA – należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów. Tak samo należy traktować również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Jak zaznaczono ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw, mający swoje źródło w ilości tych spraw, powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.pom.Ukr.). Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych – w ocenie NSA – może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne", dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. W konsekwencji NSA stwierdził, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.pom.Ukr. po dniu 30 czerwca 2024 r. Tym samym, po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d u.pom.Ukr., tj. po dniu 30 czerwca 2024 r., zachodzi sprzeczność art. 100d u.pom.Ukr. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Przychylając do zaprezentowanego wyżej poglądu, Sąd dokonał w rozpoznawanej sprawie merytorycznej kontroli zarzucanej przez stronę bezczynności organu, ale dopiero po dniu 30 czerwca 2024 r. Jak wynika natomiast z akt administracyjnych wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 11 kwietnia 2024 r. Poza rejestracją tego wniosku do dnia złożenia skargi Wojewoda nie wykonał żadnych czynności celem zakończenia postępowania. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że jakkolwiek pojęcie "bezczynności" nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednakże jego rozumienie wynika z treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej zwana "K.p.a."). Ustawodawca określa bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność, bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w zaistniałym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17). W ocenie Sądu, w realiach rozstrzyganej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Stąd orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jak w punkcie pierwszym sentencji niniejszego wyroku. Jednocześnie – w ocenie Sądu – stwierdzona bezczynność nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Jest to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 659/23). Uwzględniając powyższe uwagi, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie stwierdzona bezczynność nie narusza w sposób rażący prawa. Na takie stwierdzenie wpływ ma przede wszystkim fakt, że od dnia złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie rozpoczęły biec terminy administracyjne, w czasie których organ miał obowiązek podjęcia czynności administracyjnych. Wniosek wpłynął do organu w dniu 11 kwietnia 2024 r., zaś skarga została złożona w dniu 28 maja 2025 r. Należy zatem uwzględnić, że organ pozostawał w przekonaniu, iż treść przepisów prawa powszechnie obowiązującego wprowadzała zawieszenie biegu terminów załatwienia spraw cudzoziemców. Wojewoda jest przy tym organem administracji publicznej i zgodnie z art. 6 K.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w granicach prawa. Organ respektował więc przywołane przepisy u.pom.Ukr., co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej, czy też działania na jej szkodę. W rezultacie nie można przyjąć, aby stwierdzona bezczynność przybrała postać kwalifikowaną. Stąd orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. jak w punkcie drugim sentencji. Ponadto, w ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Nie może także umykać z pola widzenia – wskazana już wcześniej okoliczność – iż organ działał w oparciu o przepisy u.pom.Ukr., pozostając tym samym w przekonaniu, że terminy załatwienia spraw cudzoziemców w dalszym ciągu podlegają zawieszeniu. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona stosownie do treści art. 151 P.p.s.a. (punkt czwarty sentencji wyroku). Orzeczenie z punktu trzeciego wynika z treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ponieważ przepisy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określają, jakimi kryteriami powinien kierować się Sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań, należało przyjąć, że Sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60 dni, mając na względzie charakter sprawy oraz dotychczasowy okres zwłoki. Orzeczenie o kosztach zawarte w punkcie piątym sentencji wyroku oparto o przepis art. 200 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.; 100 zł).