II SAB/Wr 918/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi I. K. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. K. (dalej jako skarżąca, strona skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła w dniu 31 maja 2021 r. skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania z jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy pełnomocnik skarżącej wnioskował o: 1/ stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy; 2/ stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4/ przyznanie na rzecz strony skarżącej kwoty 7000 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a; 5/ zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.; 6/ skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania akcentując, że od momentu złożenia wniosku organ nie podął w sprawie żadnych czynności nawet nie wyznaczył stronie terminu do osobistego stawiennictwa. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. sprawa, nawet szczególnie skomplikowana, powinna być załatwiona w terminie 2 miesięcy, z czego Wojewoda się nie wywiązał. Wniosek złożony został w dniu 19 stycznia 2021 r. i do dnia sporządzenia skargi nie został rozpatrzony. Przywołując definicję przewlekłości postępowania pełnomocnik stwierdził, że w niniejszej sprawie stan ten występuje, gdyż organ nie podjął czynności celem szybkiego załatwienia sprawy. Wielomiesięczne ignorowanie skarżącej przez organ świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej pełnomocnik podniósł, że winna ona stanowić dla organu sankcję za wadliwe zorganizowanie postępowania a dla skarżącej rekompensatę za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że zwłoka która zaistniała w załatwieniu sprawy nie wynika ze złej woli pracowników lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Na potwierdzenie organ przedstawił ilość wniosków jakie wpłynęły w latach 2018-2020. Mając na względzie powyższe okoliczności nie sposób uznać, zdaniem organu, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Wojewoda powołał się także na orzeczenia sądowe które uwzględniały przywołane przez niego okoliczności przy ocenie, czy bezczynność lub przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej Wojewoda stwierdził, że orzeczenie w tym zakresie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości. Z możliwości tej Sąd może korzystać jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Nadto jak wskazuje się w orzecznictwie środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinującymi o charakterze dodatkowym, zatem powinny być stosowane z rozwagą. W ocenie organu całokształt okoliczności sprawy, w szczególności ilość procedowanych spraw, wskazuje, że przyznanie stronie skarżącej wnioskowanej sumy nie jest uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania z wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Poprzedzona została ponagleniem złożonym w dniu 24 lutego 2021 r. w którym strona zarzuciła Wojewodzie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Przystępując do jej rozpoznania zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej przy rozpatrzeniu wniosku złożonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm. zwanej dalej ustawą), w zakresie w niej nieunormowanym, regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W aktualnym stanie prawnym przewlekłość - podobnie jak bezczynność - zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Wspólną cechą obu pojęć jest to, że określają one stan zaniechania organu w wyniku którego, konkretna sprawa administracyjna nie została załatwiona w terminie. Pojęcie przewlekłości jest jednak pojęciem nieco szerszym niż bezczynności. Jak przyjęto w orzecznictwie przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020r. I GSK 631/20, CBOSA). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej. W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że przewlekle prowadzi postępowanie organ, który działa w sposób nieefektywny podejmując czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie jest bezczynny, ale takie, które wykraczają ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Oznacza to również opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA). Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wszczynane jest na wniosek strony składany na właściwym formularzu raz ze stosownymi załącznikami. Za datę wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, wobec braku w ustawie uregulowań szczególnych w tym zakresie, uznać więc trzeba dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (por. art. 61 § 3 k.p.a.). Uwzględnić także należy, że w przypadku, gdy wniosek nie został złożony przez cudzoziemca osobiście stosownie do art. 105 ust. 2 ww. ustawy, wojewoda zobowiązany jest wezwać go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podobnie, w przypadku braków formalnych wniosku organ, na podstawie do art. 64 § 2 k.p.a. wzywa stronę do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Specyfika postępowania, zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy, wymaga także aby przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podmioty o których mowa w ust. 1 przekazują informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach). Z przedstawionych regulacji wynika, że złożenie wniosku przez stronę skarżącą nakładało na organ obowiązek podjęcia - z uwzględnieniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) - czynności koniecznych do jego załatwienia, w tym najpierw zmierzających do weryfikacji wniosku pod względem formalnym. Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie wskazuje jednak, że Wojewoda z tych obowiązków się nie wywiązał. Z akt sprawy wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy strona złożyła za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 19 stycznia 2021 r. Do chwili wniesienia skargi, co miało miejsce w dniu 31 maja 2021 r., organ pozostawał bierny i nie podjął żadnej czynności zmierzającej do jego rozpatrzenia, w tym nie wezwał strony do osobistego stawiennictwa zgodnie z art. 105 ust. 2 ustawy, nie zweryfikował wniosku pod względem formalnym i merytorycznym. Organ nie poinformował również strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Tymczasem zgodnie z art. 35 § 1-3 k.p.a. sprawa powinna być załatwiona w terminie 30 dni a maksymalnie 60 dni. Wojewoda ponad 4 miesiące pozostawał jednak całkowicie bierny nie podejmując – pomimo upływu terminu ustawowego – żadnych działań. Pierwsze czynności procesowe wykonane zostały dopiero w dniu 1 czerwca 2021r. - a więc już po wniesieniu skargi – przez wezwanie strony do osobistego stawiennictwa i wystąpienie do służb w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Wojewodzie należy zatem postawić zarzut przewlekłości postępowania charakteryzującej się w tym przypadku opieszałością w podejmowaniu czynności procesowych niezbędnych dla wdrożenia postępowania i załatwienia sprawy, co prowadziło do naruszenia przepisów ustalających terminy określone w art. 35 § 1-3 k.p.a. i powodowało stan przewlekłej bezczynności organu. Postępowanie niewątpliwie prowadzone było zbyt długo, w sposób opieszały i nieefektywny. Organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Kwestia długości czasu trwania postępowania stanowi zaś jedną z istotnych okoliczności przy ocenie, czy w danej sprawie wystąpiła przewlekłość (por. np. NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2017r. II OSK 2822/17, CBOSA). Brak aktywności przy wstępnej weryfikacji wniosku oraz aktywności zmierzającej do zakończenia postępowania, spowodowało naruszenie przywołanych wcześniej przepisów prawa procesowego (art. 12, art. 35, art. 36 § 1 k.p.a.) oraz prawa materialnego (art. 105 ust. 2 ustawy) prowadząc do sytuacji w której postępowanie trwa dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy. Przywołane wyżej okoliczności niewątpliwie wyczerpują omówione wcześniej znamiona przewlekłości postępowania. Sąd miał przy tym na uwadze, że specyfika postępowania w sprawach udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga uzyskania przez organ informacji o której stanowi art. 109 ustawy. Właściwe służby mają okres 30 dni (w szczególnych przypadkach 60 dni) na udzielenie odpowiedzi. O taki okres może zatem wydłużyć się postępowanie. Rzecz jednak w tym, że w niniejszej sprawie, okoliczności tej nie można uwzględnić, gdyż do chwili wniesienia skargi organ nawet nie zwrócił się z zapytaniem do odpowiednich służb. W tych okolicznościach Sąd uznał, że w sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania o czym, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a, orzekł w pkt I sentencji wyroku. Mając zaś na uwadze, że do dnia wyrokowania Wojewoda nie wykazał, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej - wobec braku decyzji – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, liczonym od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt III sentencji wyroku). Zdaniem Sądu stwierdzona przewlekłość nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa jest zatem stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania (przepisów określających terminy załatwienia sprawy). Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja jednak nie zachodzi. Przy ocenie charakteru przewlekłości Sąd uwzględnił, że od momentu wszczęcia postępowania do chwili wniesienia skargi a następnie podjęcia przez organ działań zmierzających do załatwienia sprawy upłynęło łącznie 5 miesięcy. Odliczając od tego okresu ustawowy termin na załatwienie sprawy (maksymalnie 60 dni) można zauważyć, że do dnia wniesienia skargi organ pozostawał w zwłoce około 3 miesiące, a po wniesieniu skargi niezwłocznie podjął czynności procesowe (pismo z dnia 1 czerwca 2021 r.). Nie jest to więc to przekroczenie znaczne jeżeli uwzględnić czas jaki przyznany jest ustawowo organowi na załatwienie sprawy oraz okres o jaki może się przedłużyć ze względu na konieczność uzyskania informacji od innych organów. Taki okres zwłoki nie jest rażący a mając na uwadze, że po wniesieniu skargi organ niezwłocznie podjął czynności, jego zachowanie nie wskazuje na celowe przewlekanie postępowania. Tego rodzaju zwłokę uzasadniać może przywołany w odpowiedzi na skargę lawinowy wzrost wniosków cudzoziemców jaki został zanotowany w ostatnim okresie i związane z ich wpływem problemy organizacyjne organu. Mając powyższe na względzie Sąd nie znalazł przesłanek do stwierdzenia, że przewlekłość w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Sąd nie przyznał także stronie skarżącej sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, suma pieniężna ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny i prewencyjny (dyscyplinujący). Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi bowiem przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wyartykułowane i uzasadnione w treści wnoszonej skargi (zob. wyroki NSA z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17 i z 3 lipca 2018 r., II OSK 2954/17). Oczywiście środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są także środkami dyscyplinująco-represyjnymi ale wobec ich akcesoryjnego charakteru, powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyroki NSA z 20.11.2020r., II OSK 3455/19, LEX nr 3087602; z 12.01.2021 r., III OSK 1931/21, LEX nr 3124258; z 28.07.2020 r., II GSK 130/20, LEX nr 3058766). W rozpatrywanej sprawie okoliczności uzasadniające przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej nie zachodziły. Po pierwsze nie był to przypadek znacznej zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Długość postępowania i fakt podjęcia czynności procesowych po wniesieniu skargi wskazują także, że działania organu nie nosiły znamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia. Nie istniała zatem uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając na uwadze czas oczekiwania na załatwienie sprawy, Sąd uznał, że w związku z tym okresem po stronie skarżącej nie powstał uszczerbek uzasadniający przyznanie jej sumy pieniężnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).