III SA/Wr 295/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia NSA Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Anetta Chołuj, Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi T.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z 13 maja 2020 r. (nr SKO 4162/45/2020), po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: "SKO, Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Starosty Kłodzkiego z dnia 17 marca 2020 r. (Nr KTDI.5517/01/04), orzekającą o zakazie wykonywania przez T. M. (dalej: "skarżący") działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców oraz o wykreśleniu przedsiębiorcy T. M. P. (dalej także jako "przedsiębiorca") z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną decyzji Kolegium podało art. 45 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 1a, pkt 2 ust. 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. 2019.341 ze zm., dalej jako "u.k.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu SKO wskazało, że w dniu 21 listopada 2016 r. do Starostwa Powiatowego w Kłodzku wpłynęła skarga T. K., właściciela Ośrodka Szkolenia Kierowców E., dotycząca praktyk stosowanych przez T. M. P. Szkoła Jazdy w trakcie egzaminów państwowych na prawo jazdy [...]. W skardze tej wskazano nazwiska dwóch kursantów, którym skarżący udostępnił pojazd swojego ośrodka szkolenia kierowców, do przeprowadzenia egzaminu państwowego na prawo jazdy [...], pomimo tego, iż kursanci ci nie byli szkoleni w jego ośrodku, bądź też szkolenie takie nie zostało zgłoszone, co stanowi nieuczciwą konkurencję mogącą mieć wpływ na pozostałe ośrodki szkolenia kierowców, również jego. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że skarżący, realizując zapisy art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p., wykorzystuje system elektroniczny, o którym mowa w art. 27 ust. 6 za pośrednictwem Portalu OSK. Informacje o rozpoczęciu kursu przekazane drogą elektroniczną Starosta otrzymuje za pośrednictwem Portalu Starosty. Informacja o nieprawidłowościach przy szkoleniu kandydatów na kierowców została zweryfikowana w Portalu Starosty oraz systemie CEPiK. Stwierdzono, iż kursant J. C. odbył szkolenie podstawowe w ośrodku szkolenia kierowców przedsiębiorcy będąc uczestnikiem kursu nr [...], który rozpoczął się 23 lipca 2016 r. Kursantka J. B. odbyła szkolenie podstawowe w 2008 r., w nieistniejącym już ośrodku szkolenia kierowców "F." s.c. D. L., Z. L. Nie stwierdzono również zapisów o szkoleniu uzupełniającym tej kursantki. Następnie Starosta uzyskał od Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Wałbrzychu Oddział Terenowy w Kłodzku (w skrócie: WORD) informacje że J. C. odbył dwa egzaminy państwowe w części praktycznej na pojeździe OSK o nr rejestracyjnym [...] (w dniach 8 i 16 listopada 2016 r.), a J. B. odbyła osiemnaście egzaminów państwowych w części praktycznej na pojazdach będących w dyspozycji WORD oraz sześć egzaminów na pojeździe OSK o nr rejestracyjnym [...] (w dniach 18 i 27 października 2016 r., 5, 17 i 25 listopada 2016 r., 6 grudnia 2016 r.). Kursanci każdorazowo składali wnioski, o których mowa w art. 53 ust. 4a u.k.p. Pojazd [...] o nr rejestracyjnym [...] stanowił infrastrukturę OSK skarżącego. Wobec uznania, że potwierdziły się zarzuty skargi w części dotyczącej J. B., Starosta uzyskał od WORD w Wałbrzychu dalsze informacje o wszystkich egzaminach z części praktycznej egzaminów państwowych kandydatów na kierowców, które zostały przeprowadzone na pojeździe marki [...] o nr rej. [...] obejmujące jedynie okres od 1 października 2016 r. do 12 grudnia 2016 r. Wynikało z niej, że wymienione osoby odbyły egzamin państwowy, w części praktycznej, na wspomnianym samochodzie, każdorazowo składając wniosek, o którym mowa w art. 53 ust. 4a u.k.p. Również przedsiębiorca każdorazowo składał oświadczenie o wyrażeniu zgody na udział pojazdu OSK w części praktycznej egzaminu państwowego, zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy. Egzaminy zostały przeprowadzone w terminach: I. C. w dniach 5 i 12 grudnia 2016 r., J. C. w dniach 8 i 16 listopada 2016 r., A. D. w dniu 5 października 2016 r. J. B. w dniach 18 i 27 października 2016 r., 9, 17 i 25 listopada 2016 r., 6 grudnia 2016 r., P. M. w dniu 21 października 2016 r., J. P. w dniu 24 listopada 2016 r. Po ponownym zweryfikowaniu tychże informacji w Portalu Starosty oraz CEPiK ustalono, że tylko I. C. oraz J. C. odbyli szkolenie w OSK T. M., które zostało zgłoszone Staroście zgodnie z obowiązującymi z przepisami. Pozostałe osoby odbyły szkolenia podstawowe w innych OSK. Po przeprowadzeniu kontroli P. Szkoły Nauki Jazdy T. M. w jej siedzibie w dniach: 10 lutego 2017 r. (z uwagi na nieobecność przedsiębiorcy kontrola została przerwana) oraz 24 marca 2017 r. obejmującej działalność skarżącego od 1 marca 2016 r. do 24 marca 2017 r., na podstawie zapisów w książce ewidencji osób szkolonych oraz przedłożonych kart przeprowadzonych zajęć stwierdzono, że w okresie tym przeprowadzone zostało szkolenie podstawowe [...] osób, którym wystawione zostały zaświadczenia o ukończeniu kursu podstawowego. W kontrolowanym okresie nie prowadzono szkoleń uzupełniających. Protokół został podpisany i przekazany przedsiębiorcy w dniu 24 marca 2017 r. Skarżący nie wniósł doń uwag. Na podstawie przedłożonych dokumentów ustalono, że w OSK przedsiębiorcy doszło do nieprawidłowości polegającej na wielokrotnym niezgłaszaniu szkolenia zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami lub też poświadczania nieprawdy w dokumentach w trakcie składania wniosku, o którym mowa w art. 53 ust. 4a u.k.p. o przeprowadzenie egzaminu praktycznego na prawo jazdy kat. [...] pojazdem OSK, w którym wnioskodawca był szkolony, potwierdzone przez oświadczenie ośrodka szkolenia kierowców, o wyrażeniu zgody na wykorzystanie pojazdu tego ośrodka w części praktycznej egzaminu państwowego, zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy. Starosta Kłodzki wszczął postępowanie administracyjne. W jego trakcie uzyskał od Prokuratury Rejonowej w K. kopie protokołów zeznań świadków: J. B., J. P. , A. D. złożonych w postępowaniu karnym. Starosta wstąpił też do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Kłodzku (w skrócie PINB), z zapytaniem, czy obiekt pod adresem [...], gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza (biuro ośrodka szkolenia kierowców) przez skarżącego, został zgłoszony i dopuszczony do użytkowania. Inspektorat poinformował, iż jest to tymczasowy budynek gospodarczy dla celów budowy, który po wybudowaniu budynku mieszkalnego ma być rozebrany i dlatego można go użytkować jedynie jako zaplecze budowy. Z przesłanych protokołów zeznań świadków wynikało, że J. B. pouczona o art. 233 §1 k.k. zeznała, iż odbyła kurs na prawo jazdy [...] w nieistniejącym ośrodku prowadzonym przez p. L., ale nie mogła zdać egzaminów państwowych. Postanowiła więc zmienić szkołę jazdy i odbyła od początku szkolenie teoretyczne i praktyczne u skarżącego. Chodziła do niego na wykłady oraz jeździła jego samochodem. Zdecydowała się również zdawać egzamin państwowy jego samochodem. Także J. P. pouczony o art. 233 §1 k.k. zeznał, że we wrześniu 2015 r. rozpoczął kurs prawa jazdy w innym OSK. Nie mogąc zdać państwowego egzaminu praktycznego, z polecenia kolegi, zapisał się w szkole skarżącego, gdzie uczył się na [...] i tym samym samochodem jechał na egzaminie. Zeznał również, iż płacił skarżącemu za każdą wyjeżdżoną godzinę, gotówką do ręki, zaraz po zakończeniu jazdy. Natomiast A. D. pouczony o art. 233 § 1 k.k. zeznał, iż po utracie prawa jazdy i minięciu zakazu prowadzenia pojazdów odbył kurs doszkalający u skarżącego polegający na wykupieniu godzin jazdy samochodem, którym zdawał egzamin. Po niezdanym egzaminie dokupił kolejne godziny jazdy, a następnie przystąpił do egzaminu praktycznego, który zdał. Decyzją z 7 sierpnia 2017 r. Starosta Kłodzki orzekł o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców (pkt 1) i o wykreśleniu z rejestru przedsiębiorców (pkt 2). Od niniejszej decyzji skarżący wywiódł odwołanie, po rozpoznaniu którego SKO we Wrocławiu decyzją z dnia 10 listopada 2017 r. (SKO 4162/74/2017) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Następnie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję Kolegium z dnia 10 listopada 2017 r., która to skarga została uwzględniona wyrokiem WSA z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 34/18 uchylającym decyzję SKO w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej oraz wykreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Według WSA, z poczynionych przez organy ustaleń miało wynikać, że podstawą podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia było przyjęcie, że co najmniej cztery osoby, które przystąpiły do egzaminu państwowego nie zostały zgłoszone staroście jako uczestnicy kursu. Tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy został uznany jako co najmniej niewystarczający dla takiego ustalenia. Zastrzeżenia budził przypadek A. D., który utracił uprawnienia do prowadzenia pojazdów z uwagi na orzeczony w stosunku do niego zakaz prowadzenia pojazdów, gdyż prowadził samochodu pod wpływem [...]. Sąd przytaczając treść art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p., regulujący obowiązek sprawdzenia kwalifikacji w formie egzaminu państwowego wobec osoby, której cofnięto uprawnienie na okres przekraczający rok, podniósł, że SKO nie wskazało przepisu nakładającego na taką osobę obowiązek odbycia kursu, o którym mowa w art. 21 tej ustawy. Przepis ust. 2 art. 49 stanowi, że "w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 3, prawo jazdy (...) wydaje się po złożeniu, z wynikiem pozytywnym, odpowiedniego do rodzaju uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje". Kolejną osobą niezgłoszoną Staroście, której przypadek wzbudził zastrzeżenia Sądu był J. P. Odbył on kurs w innym ośrodku, a z uwagi na negatywny wynik egzaminu państwowego wykupił dodatkowe jazdy w ośrodku prowadzonym przez skarżącego. Sąd odwołując się do treści art. 50 ust. 2 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, że nie może być egzaminowana osoba nieposiadająca zaświadczenia o ukończeniu wymaganego szkolenia, uznał, że jeżeli ten świadek posiadał takie zaświadczenie (w tym zakresie brak ustaleń organu), to nie było podstaw, by odbywał dodatkowy kurs, na co pozwalał art. 23a powołanego aktu. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wskazano na podstawie jakiego przepisu, w ocenie organu, na osobie takiej również ciążył obowiązek odbycia kursu. W odniesieniu do J. B. również nie wyjaśniono istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei co do czwartej z osób, która miała być nie zgłoszona staroście, a mianowicie P. M., w ocenie Sądu brak było jakichkolwiek ustaleń. W konsekwencji Sąd uznał, że co najmniej przedwcześnie organy przyjęły rażący charakter stwierdzonych naruszeń, mając na uwadze treść art. 45 ust. 2 u.k.p. Sąd zauważył, że ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami, która obowiązuje od 24 sierpnia 2014 r. ustawodawca zmienił art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy, dodając określenie: "wielokrotnie", postanawiając jednocześnie w przepisie przejściowym (art. 7), że przepis art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami w nowym brzmieniu ma zastosowanie do oceny stanów faktycznych, co do których w dniu wejścia w życie ustawy toczy się postępowanie administracyjne lub sądowoadministracyjne. Ponadto Sąd zauważył, że przy wadliwie ustalonym stanie faktycznym przyjęcie, że wielokrotnie naruszono obowiązek określony w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. stanowi naruszenie prawa materialnego. Dopiero niewadliwe ustalenie, że do naruszeń doszło wielokrotnie, zdaniem Sądu, dawało organowi prawo do rozważenia zastosowania tego przepisu. SKO w Wałbrzychu wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, która została oddalona wyrokiem NSA z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1319/18. Decyzją z dnia 6 maja 2019 r. nr SKO 4162/16/2019 Kolegium uchyliło decyzję Starosty Kłodzkiego z dnia 7 sierpnia 2017 r. o zakazie wykonywania działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców oraz wykreśleniu z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta Kłodzki przeprowadził dowody z przesłuchania świadków; A. D., J. P. , J. B. Nie został przesłuchany P. M. z uwagi na niemożność ustalenia jego aktualnego adresu zamieszkania, w celu wezwania na przesłuchanie w charakterze świadka. Świadek A. D. potwierdził swoje zeznania złożone funkcjonariuszowi KPP Kłodzko w dniu 10.02.2017r. oraz zeznał, że udał się do firmy przedsiębiorcy, żeby się podszkolić, bo miał dwuletnią przerwę w prowadzeniu pojazdu. Widział potrzebę takiego szkolenia praktycznego, gdyż nie czuł się na siłach samemu przystąpić do egzaminu z praktyki. Szkolenie było prowadzone w pojeździe oznaczonym litera L. Szkolenie przeprowadził skarżący, który w czasie jazdy wydawał polecenia dotyczące jazdy. Szkolenie to odbyło się kilka razy. Świadek J. P. potwierdził swoje wcześniejsze zeznania złożone w dniu 10.02.2017r. przed funkcjonariuszem KPP w Kłodzku oraz zeznał, że do skarżącego trafił, gdyż z poprzednim instruktorem, miał różnicę zdań i chciał zobaczyć jak jest w innej szkole. Szkolenie odbywało się w pojeździe [...], oznakowany literą L. Szkolenie przeprowadzał skarżący, który udzielał mu wskazówek jak poprawnie wykonać manewr jazdy po łuku. W czasie jazdy w ruchu drogowym, skarżący wydawał polecenia dotyczące jazdy, a w sytuacji złego wykonania manewru, ćwiczyli go wielokrotnie, aż do czasu jego bezbłędnego wykonania. Świadek J. B. potwierdziła zeznania złożone w dniu 2.02.2017r. przed funkcjonariuszem KPP w Kłodzku oraz zeznała, że do szkoły jazdy przedsiębiorcy trafiła, bo chciała udoskonalić swoje umiejętności, gdyż do tej pory nie mogła zdać egzaminu państwowego. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji wydał decyzję z dnia 17 marca 2020 r. o zakazie wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i wykreślenia przedsiębiorcy T. M. Szkoły Nauki Jazdy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, SKO - po szczegółowym przywołaniu przepisów materialnoprawnych mających zastosowanie w sprawie wskazało – że jednym z obowiązków ośrodka szkolenia kierowców jest przedstawienie staroście, najpóźniej w następnym dniu roboczym od dnia rozpoczęcia kursu, informacji dotyczących danego kursu zarówno szkolenia podstawowego jak i szkolenia uzupełniającego. Wielokrotne niezrealizowanie tego obowiązku jest rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, co skutkuje wykreśleniem przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców oraz wydaniem zakazu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Kolegium wskazało, że mając na uwadze zapisy art. 45 ust. 2 pkt. 2 u.k.p. oraz obowiązujące orzecznictwo w tym wydany wyrok sądu w tej sprawie przyjęło – tak jak organ I instancji - iż określenie "wielokrotnie" odnosi się do liczby z zakresu od trzech do dziesięciu. Następnie SKO powołało treść zeznań świadków złożonych w siedzibie Starostwa Powiatowego w Kłodzku: A. D., J. P. oraz J. B.. Kolegium podniosło, że pomimo dołożenia starań i uzyskaniu danych jednostkowych z rejestru mieszkańców (baza danych PESEL) nie udało się ustalić miejsca pobytu świadka P. M., w związku z czym nie można było przeprowadzić przesłuchania. Wobec tego, jako dowód odbycia szkolenia w OSK T. M. P., które nie zostało zgłoszone do starosty, organ przyjął wniosek P. M., o przeprowadzenie egzaminu praktycznego na prawo jazdy kat. [...] pojazdem OSK, w którym był szkolony oraz oświadczenia ośrodka szkolenia kierowców, o wyrażeniu zgody na udział pojazdu tego ośrodka w części praktycznej egzaminu państwowego. Po przeanalizowaniu protokołów z przesłuchania trzech świadków udostępnionych przez policję, zeznań tych świadków złożonych w siedzibie organu, oraz wniosku o przeprowadzenie egzaminu praktycznego na pojeździe OSK, Kolegium ustaliło, że wszystkie cztery osoby były osobami ubiegającymi się o uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, były osobami, które na własny wniosek, po ukończeniu szkolenia podstawowego, odbyły szkolenie uzupełniające prowadzone przez przedsiębiorcę. Zebrany materiał dowodowy, w sposób jednoznaczny potwierdza, iż skarżący prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą T. M. P., sklasyfikowaną w PKD jako "85.53.Z Pozaszkolne formy edukacji z zakresu nauki jazdy i pilotażu" przeprowadził szkolenie uzupełniające, w zakresie umiejętności praktycznych, przynajmniej trzech osób ubiegających się o prawo jazdy [...]. Bezsprzecznie bowiem instruktor nauki jazdy wpisany do ewidencji instruktorów prowadzonej przez Starostę, prowadzący szkołę nauki jazdy, zajmując prawy fotel (pasażera) w pojeździe przystosowanym do prowadzenia nauki jazdy (m. in. dodatkowe pedały sprzęga i hamulca, lusterka, oznaczenie literą "L") udzielając wskazówek, porad i wydając polecenia dotyczące jazdy osobie nieposiadającej prawa jazdy, która prowadziła pojazd, przeprowadza szkolenie praktyczne kandydata na kierowcę. Według Słownika języka polskiego "szkolić" to kształcić kogoś w określonej dziedzinie, zwykle w trybie skróconym na kursie lub wykładach, a "szkolić się" to być szkolonym lub dokształcać się. Dalej Kolegium podniosło, że w odniesieniu do szkolenia uzupełniającego, nie ma konieczności wskazywania podstawy prawnej obowiązku jego odbycia, gdyż ten rodzaj szkolenia, w odróżnieniu od szkolenia podstawowego odbywa się "z dobrej woli" kandydata na kierowcę, na wniosek osoby, która ukończyła szkolenie podstawowe, i to ta osoba decyduje, czy i w jakim zakresie uczestniczyć w szkoleniu uzupełniającym. Szkolenie uzupełniające osoby szkolonej przewidziane jest w 5 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz.U.2016, poz. 155.z późn. zm., dalej jako: "rozporządzenie"), natomiast ust.2 pkt 2 jednoznacznie wskazuje, że odbywa się ono na podstawie szczegółowego programu szkolenia w zakresie ustalonym przez osobę szkoloną i kierownika ośrodka szkolenia. Niewątpliwie zaś obowiązkiem wynikającym z art. 27 ust. 1 pkt 1 ukp jest zgłoszenie przez kierownika OSK rozpoczęcia szkolenia zarówno podstawowego jak i uzupełniającego. SKO podkreśliło także, że w przedmiotowej sprawie nie jest istotne jaki status miał kursant, który odbył szkolenie uzupełniające, ale że takie szkolenie wielokrotnie się odbyło i nie zostało zgłoszone staroście. Reasumują, Kolegium podniosło, że zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy wykazał, że skarżący nie wypełnił wielokrotnie obowiązku wynikającego z art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. poprzez nie przedstawienie listy szkolenia uzupełniającego, w którym uczestniczyli A. D., J. P., J. B. oraz P. M. w następnym dniu roboczym od dnia rozpoczęcia szkolenia, rażąco naruszając warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną decyzję Kolegium. Działając na podstawie art. 50 § 1, 53 § 1 oraz 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") wniósł o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisów art. 45 ust. 2 pkt 1 lit b u.k.p. polegające na zastosowaniu tego przepisu jako podstawy do wydania decyzji o zakazie wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, w sytuacji gdy zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców; 2. przepisów postępowania tj. art. 7, 7a i 8 §1 k.p.a., poprzez: - odstąpienie od zasad praworządności, poprzez orzeczenie nieadekwatnych do wagi naruszenia środków i orzeczenie restrykcyjnego, bezterminowego zakazu wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców z nadaniem dodatkowo tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, - podważenie zaufania obywateli do organów państwa poprzez orzeczenie zakazu wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, w sytuacji gdy prowadził on działalność szkoleniową bez zastrzeżeń przez okres ponad [...] lat i przeszkolił w tym czasie ponad [...] osób, a stwierdzone formalne naruszenie przepisów, miało charakter incydentalny i nie miało wpływu negatywnego na inne ośrodki szkoleniowe, a wręcz miało wpływ pozytywny korygując błędy szkoleniowe popełnione przez inne ośrodki, - rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącego wątpliwości dotyczących interpretacji treści art. 45 u.k.p. poprzez przyjęcie restrykcyjnej wykładni rodzaju uchybień, które pozwalają przyjąć, iż doszło do rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Ponadto skarżący zarzucił, że członek składu orzekającego Kolegium Z. P., podlega wyłączeniu od orzekania, bowiem uczestniczył w wydaniu decyzji SKO w Wałbrzychu z dnia 6 maja 2019 r., gdy uchylono poprzednią decyzję w tej sprawie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tym samym stanie dowodowym Z. P. w decyzji z dnia 6 maja 2019 r. uchylił poprzednią decyzję Starosty Kłodzkiego, a obecnie zaskarżoną decyzją z dnia 13 maja 2020 r. utrzymał decyzję Starosty w mocy. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez WSA, który prawomocnym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 34/18 uchylił decyzję SKO z dnia 10 listopada 2017 r. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji dyspozycja zawarta w art. 153 p.p.s.a. wyznacza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji publicznej i sądzie. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie te i normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za biedne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu unikniecie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 239/17). Odstąpienie od sformułowanej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania może nastąpić tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenianych faktów i dowodów oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W przeciwnym razie działanie organu, który nie stosuje się do wskazań sądu ocenić należy, jako naruszenie przez organ administracji publicznej normy z art. 153 p.p.s.a. W takiej sytuacji w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Związanie oceną prawną wyrażoną w treści prawomocnego orzeczenia oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania dotyczy zarówno organu administracji publicznej, jak i sądu ponownie rozpoznającego przedmiotową sprawę. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie może więc formułować nowych ocen prawnych, lecz jest zobowiązany podporządkować się stanowisku wyrażonemu we wskazanym wyżej wyroku. W przywołanym orzeczeniu z dnia 5 kwietnia 2021 r. Sąd dopatrzył się braków w ustalonym stanie faktycznym i przyjął zebrany materiał dowodowy za co najmniej niewystarczający, w tym m.in. poprzez brak ustaleń do wszystkich czterech osób mających odbywać szkolenie u skarżącego: J. P. , A. D., P. M., J. B.. Sąd uznał, że przedwcześnie organy przyjęły rażący charakter stwierdzonych naruszeń, mając na uwadze treść art. 45 ust. 2 u.k.p. Dopiero niewadliwe ustalenie, że do naruszeń doszło wielokrotnie, zdaniem Sądu, dawało organowi prawo do rozważenia zastosowania tego przepisu. Sąd w składzie tu orzekającym stwierdza, że organ zastosował się do oceny oraz wypełnił wytyczne zawarte w orzeczeniu tut. Sądu z 5 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 34/18. Po wydaniu ww. wyroku SKO wydało rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. a więc uchyliło decyzję Starosty Kłodzkiego, przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji celem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ przeprowadził dowody z przesłuchania świadków: A. D., J. P. oraz J. B.. P. M. nie został przesłuchany z uwagi na niemożność ustalenia jego aktualnego adresu zamieszkania. Przesłuchani świadkowie potwierdzili swoje zeznania złożone w Komendzie Powiatowej Policji w K. w dniach 2 lutego2017 r. oraz 10 lutego 2017 r. Przypomnieć w tym miejscu należy, że z protokołów zeznań wskazanych świadków wynikało, że J. B. zeznała, iż odbyła kurs na prawo jazdy [...] w nieistniejącym ośrodku prowadzonym przez p. L., ale nie mogła zdać egzaminów państwowych. Postanowiła więc zmienić szkołę jazdy i odbyła od początku szkolenie teoretyczne i praktyczne u skarżącego. Chodziła do niego na wykłady oraz jeździła jego samochodem. Zdecydowała się również zdawać egzamin państwowy jego samochodem. Także J. P. zeznał, że we wrześniu 2015 r. rozpoczął kurs prawa jazdy w innym OSK. Nie mogąc zdać państwowego egzaminu praktycznego, z polecenia kolegi, zapisał się w szkole skarżącego, gdzie uczył się na [...] i tym samym samochodem jechał na egzaminie. Zeznał również, iż płacił skarżącemu za każdą wyjeżdżoną godzinę, gotówką do ręki, zaraz po zakończeniu jazdy. Natomiast A. D. zeznał, iż po utracie prawa jazdy i minięciu zakazu prowadzenia pojazdów odbył kurs doszkalający u skarżącego polegający na wykupieniu godzin jazdy samochodem, którym zdawał egzamin. Po niezdanym egzaminie dokupił kolejne godziny jazdy, a następnie przystąpił do egzaminu praktycznego, który zdał. Wskazani świadkowie złożyli dodatkowe zeznania w dniach 23-25 lipca 2017 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w Kłodzku. Świadek A. D. zeznał, iż poszedł do szkoły skarżącego, żeby się podszkolić, bo miał dwuletnią przerwę w prowadzeniu pojazdu, nie czuł się na siłach samemu przystąpić do egzaminu z praktyki. Szkolenie praktyczne prowadzone było zarówno na placu manewrowym, jak i w ruchu miejskim. Rozliczenie za szkolenie odbywało się każdorazowo po zakończonej jeździe. Świadek, J. P. zeznał, iż zrezygnował ze szkolenia w innym OSK i postanowił szkolić się u skarżącego. Szkolenie odbywało się pojazdem przystosowanym do nauki jazdy oznaczonym na dachu literą "L", na placu manewrowym, gdzie instruktor udzielał wskazówek oraz w ruchu drogowym, gdzie wielokrotnie powtarzane były manewry, aż do momentu, gdy wykonywane były bezbłędnie. Świadek J. B. zeznała, iż udała się na szkolenie do firmy skarżącego w celu doskonalenia swoich umiejętności, gdyż nie mogła zdać egzaminu państwowego. Świadek zeznała, iż szkoliła się u skarżącego zarówno z teorii, jak i z praktyki. Po każdej jeździe następowało rozliczenie gotówkowe. Prawidłowo - zdaniem Sądu - organy obu instancji uznały, że wszystkie osoby składające zeznania były osobami ubiegającymi się o uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, które na własny wniosek, po ukończeniu szkolenia podstawowego, odbyły szkolenie uzupełniające w ośrodku szkolenia kierowców prowadzonym przez skarżącego. Zatem okoliczności faktyczne odbycia tych szkoleń nie budzą wątpliwości, gdyż zostały potwierdzone zeznaniami świadków, oświadczeniami złożonymi w ośrodku egzaminowania oraz zgoda kierownika ośrodka szkolenia, w którym osoby te uczestniczyły w kursie, na zdaniem egzaminu w pojeździe tego ośrodka. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p., kierownik ośrodka szkolenia kierowców jest obowiązany m.in. przedstawić staroście właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, najpóźniej w następnym dniu roboczym od dnia rozpoczęcia kursu, listę uczestników kursu oraz informację o terminie, czasie i miejscu rozpoczęcia pierwszych zajęć teoretycznych w ramach danego kursu. Delegację ustawową do określenia szczegółowego programu oraz szczegółowych warunków, trybu, zakresu i sposobu prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub tramwajem, posiada (na podstawie art. 32 ust. 3 u.k.p.) Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej - uczynił to wydając rozporządzenie z dnia 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców - program szkolenia stanowi załącznik nr 1 do tego rozporządzenia. Definiuje ono również (§ 2 pkt 3) "osobę szkoloną", jako osobę, o której mowa w art. 21 ust. 1 u.k.p., czyli "osobę ubiegająca się o uzyskanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub uprawnienia do kierowania tramwajem". Z treści § 5 rozporządzenia w sprawie szkolenia wynika, iż szkolenie osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania jest prowadzone jako: szkolenie podstawowe - przed przystąpieniem po raz pierwszy do egzaminu państwowego, w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub pozwolenia - przeprowadza się zgodnie ze szczegółowym programem szkolenia dla osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi, motorowerami lub tramwajami; szkolenie uzupełniające - przeprowadzane na wniosek osoby, która ukończyła szkolenie podstawowe - przeprowadza się w zakresie ustalonym przez osobę szkoloną i kierownika ośrodka szkolenia kierowców, na podstawie szczegółowego programu szkolenia. Innych rodzajów i form przygotowania do uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami ustawodawca nie przewiduje. Szczegółowe czynności dotyczące przyjęcia na szkolenie podstawowe lub uzupełniające oraz prowadzenie dokumentacji kursu określone są w rozporządzeniu w sprawie szkolenia. Między innymi w § 6 określono czynności, jakie należy wykonać przed przyjęciem na kurs, są to: sprawdzenie, czy osoba szkolona spełnia warunki, o których mowa w art. 22 ustawy, pobranie profilu kandydata na kierowcę, wpisanie danych do książki ewidencji osób szkolonych, przydzielenie instruktora prowadzącego, wydanie karty przeprowadzonych zajęć. Rozporządzenie określa szczegółowo (§ 8) potwierdzanie w karcie przeprowadzonych zajęć moment potwierdzania zajęć na kursie oraz czynności po zakończeniu lub przerwaniu szkolenia przez osobę szkoloną. W niniejszej sprawie skarżący, jako kierownik ośrodka szkolenia kierowców miał zatem obowiązek prawny zgłosić, najpóźniej jeden dzień roboczy po rozpoczęciu szkolenia, rozpoczęcie kursu wraz ze wskazaniem osób szkolonych. Obowiązku takiego zaniechał czterokrotnie. W związku z tym zadaniem organów orzekających było ustalenie czy stwierdzone w toku postępowania administracyjnego uchybienia mają charakter rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i winny skutkować zastosowaniem sankcji, o której mowa w art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu starosta wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, jeżeli ten rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Jednocześnie w ust. 2 art. 45 u.k.p. sprecyzowano, co należy rozumieć przez rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Do takich rażących naruszeń zaliczono m.in. wielokrotne nieprzedstawienie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko, że art. 45 ustawy o kierujących pojazdami jako przepis o charakterze sankcyjnym powinien być stosowany w sposób ścisły (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II GSK 87/09, lex nr 573546). Orzeczenie to należy rozumieć w ten sposób, że zakaz prowadzenia takiej działalności powinien mieć miejsce w sytuacji niebudzącego wątpliwości zaistnienia jednej z przesłanek ustawowych tj. po wykazaniu, że doszło do rażącego naruszenia przez stronę nałożonych na nią obowiązków w tym wypadku wielokrotnego nieprzedstawienia informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Mając na uwadze zapisy art. 45 ust. 2 pkt. 2 u.k.p. oraz powołane w wyroku sądu z dnia 5 kwietnia 2018 r. (sygn. akt III SA/Wr 34/18) orzecznictwo i rozważania, organy obu instancji zasadnie przyjęły, iż określenie "wielokrotnie" odnosi się do liczby z zakresu od trzech do dziesięciu. Skarżący obowiązku wynikającego z przepisów ustawy o kierujących pojazdami zaniechał czterokrotnie. Ponadto, na żadnym etapie postępowania nie kwestionował on niedopełnienia obowiązku zgłaszania rozpoczęcia kursu. Na marginesie wskazać należy, iż jak wynika z zeznań świadków, każda z tych osób odbyła kilka razy szkolenie praktyczne, za które rozlicznie odbywało się każdorazowo po zakończonej jeździe. Zatem nie można tego uznać za jednostkowe przypadki – na co wskazuje w skardze skarżący. Ponadto, ustalony stan faktyczny wypełnia także istnienia przestanki, o której mowa w art. 45 ust. 2 pkt 1a u.k.p., albowiem skarżący przeprowadzając szkolenia uzupełniające, niezgodnie z przepisami rozporządzenia, wielokrotnego przeprowadzenia szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć. Szkolenie uzupełniające osoby szkolonej przewidziane jest w § 5 ust.1 pkt 2 rozporządzenia, natomiast ust. 2 pkt 2 jednoznacznie wskazuje, że odbywa się ono na podstawie szczegółowego programu szkolenia w zakresie ustalonym przez osobę szkoloną i kierownika ośrodka szkolenia. Wskazać jednocześnie należy, że prowadzenie przez ośrodek szkolenia kierowców dokumentacji, proces szkolenia kandydatów oraz spełnienie przez przedsiębiorcę wymagań niezbędnych do prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, zgodnie z art. 44 ust. 1 i 4 u.k.p. podlega corocznej kontroli. Kontrola ta jest jednym z elementów nadzoru w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem lub pojazdami silnikowymi, z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy, jakie sprawuje starosta (art. 43 ust. 1 u.k.p.). Inne to: rozpatrywanie skarg dotyczące działalności ośrodka szkolenia kierowców, wydawanie zaleceń pokontrolnych, wydawanie decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Natomiast nie zgłoszenie faktu odbywania szkolenia uzupełniającego, staroście przez kierownika OSK, nie pobranie tym samum profili kandydata na kierowców doprowadziło do sytuacji, iż starosta pozbawiony został, wielokrotnie, możliwości wykonywania uprawnień nadzorczych. Reasumując podnieść należy, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, iż w sprawie miało miejsce rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców poprzez wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzenia zajęć tj. wielokrotne naruszenie § 6 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia i wielokrotne nieprzedstawienie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 u.k.p. poprzez naruszenie i wielokrotne niezgłoszenie uczestników szkolenia, w sytuacji, gdy J. B., A. D., J. P., P. M. odbyli szkolenie uzupełniające w OSK skarżącego, potwierdzili to składając oświadczenie z art. 53 ust. 4a potwierdzone oświadczeniem z art. 53 a ust. 1 u.k.p., jak też w zeznaniach składanych w postępowaniu. W świetle poczynionych ustaleń nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze. Organy orzekające w sprawie nie dopuściły się naruszenia zasad postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7, art. 7a i art. 8 k.p.a. Poczynione ustalenia w oparciu o przeprowadzone dowody oraz wydanie w ich oparciu zaskarżonej decyzji, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, które opisują przesłanki ich zastosowania, w tym przypadku art. 45 ust.1 pkt 3 w zw. z ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 u.k.p. wskazują, że organy działały w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, realizując zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej. Tym samym zarzut dotyczący przyjęcia przez organy restrykcyjnej wykładni przepisów prawa jest chybiony. Przepisy te bowiem wskazują przypadki wydania decyzji administracyjnej o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, które same w sobie zawierają element restrykcji wobec przedsiębiorcy. Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi należy przede wszystkim zaznaczyć, że podnoszone w skardze okoliczności nie wskazywały na wystąpienie przesłanki wyłączenia pracownika organu Z. P. Zgodnie z art. art. 24 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Intencją takiej regulacji jest, by w sprawie mającej na celu weryfikację prawidłowości decyzji wykluczyć możliwość udziału osoby, która brała udział w wydaniu weryfikowanej decyzji. W orzecznictwie trafnie zaznacza się, że obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego (zob. np. wyrok NSA z 26 I 2021r., I OSK 2115/20 – CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.