III SA/Wr 310/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008r. sprawy ze skargi A. Spółka jawna S. i S-ka w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 4,5% do 18% oddala skargę. Przedsiębiorstwo Handlowe A. Spółka jawna S. i S-ka z siedzibą w B. otrzymała w dniu 28 maja 2003 r. zezwolenie Nr ... na sprzedaż napojów zawierających do 4,5 % alkoholu i piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w prowadzonym przez spółkę sklepie spożywczym przy ul. [...] w B.. Zezwolenie zostało udzielone do dnia 31 grudnia 2010 r. W dniu 24 stycznia 2006 r. osoba zatrudniona w tym sklepie sprzedała dwie puszki piwa klientowi, który nie ukończył 18 lat. Za ten czyn została ona skazana prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Bolesławcu Wydział VI Grodzki z dnia 6 czerwca 2006 r. (sygn. akt VI K 335/06). Zdarzenie, o którym mowa, spowodowało cofnięcie opisanego zezwolenia, o czym orzekł Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...]., Nr[ ...] działając na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (jednolity tekst: Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.). Wypada wspomnieć, że ten sam organ cofnął również wszystkie pozostałe zezwolenia, którymi dysponowała do tej pory spółka (tamte rozstrzygnięcia nie są jednak przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie). Pierwszoinstancyjne orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]., Nr [...] wydaną po rozpatrzeniu odwołania spółki. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia organ odwoławczy – po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie – powołał się na bezsporny, bo potwierdzony prawomocnym wyrokiem skazującym, fakt dokonania sprzedaży piwa nieletniemu, co powinno skutkować cofnięciem zezwolenia na podstawie przepisu zastosowanego przez Prezydenta Miasta B.. Organ drugiej instancji uznał, że stwierdzenie tego faktu w wyroku karnym czyniło zbędnym prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Prawomocny wyrok jest bowiem dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a., stanowiącym dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Organ wywodził też, że strona skarżąca, prowadząc działalność gospodarczą z pomocą osób trzecich, ponosi z tego tytułu ryzyko. To przedsiębiorcę obciążają zatem konsekwencje działań osób, którymi się posługuje. Żaden z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie nakłada przy tym na organy obowiązku ustalenia, czy przedsiębiorca ponosi winę dokonania w jego sklepie sprzedaży piwa nieletniemu, ani też innych okoliczności. Wystarczającą i jedyną przesłanką cofnięcia zezwolenia jest – w sytuacji, jaka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie – ustalenie faktu, że taka sprzedaż została dokonana, co oznacza, że naruszone zostały zasady sprzedaży napojów alkoholowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka A. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości, zarzucając, iż została ona wydana z naruszeniem art. 75 § 1, art. 76 § 3, art. 77 § 1, art. 80 art. 86 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły do co najmniej przedwczesnego zastosowania art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. "a" ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W uzasadnieniu żądania skarżąca zwróciła uwagę, że organ odwoławczy bezpodstawnie przyjął, iż skazujący wyrok karny przeciwko sprzedawczyni wyłącza potrzebę przeprowadzenia innych dowodów, zwłaszcza tych, które wnioskowała strona. Według art. 76 § 3 k.p.a., dowód z dokumentu nie wyklucza bowiem dowodów przeciwko treści tego dokumentu. Żaden z przepisów k.p.a. nie przewiduje też hierarchizacji dowodów. W skardze wyrażono również zapatrywanie, że nieprzestrzeganie zasad sprzedaży w rozumieniu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. "a" ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi musi polegać na zawinionym działaniu samego przedsiębiorcy. Należało zatem udowodnić, jaka była rola strony skarżącej w fakcie sprzedaży piwa nieletniemu i czy mogła ona temu zapobiec. Do wyjaśnienia tych kwestii zmierzały właśnie środki dowodowe wnioskowane przez stronę w toku postępowania, które zostały jednak pominięte przez organy. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie poprzedzającej wydanie niniejszego wyroku pełnomocnik spółki zwrócił dodatkowo uwagę na te orzeczenia sądów administracyjnych, w świetle których jednorazowa sprzedaż alkoholu osobie nieletniej nie może być uznania za naruszenie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, tym bardziej zaś fakt ten nie daje podstaw do cofnięcia wszystkich zezwoleń alkoholowych, którymi dysponuje przedsiębiorca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie z następujących powodów. Zarzut rzekomego naruszenia wielu przepisów procesowych wymienionych w skardze zmierza w istocie do wykazania, że organy rozstrzygnęły sprawę mimo niewystarczających ustaleń faktycznych. Przystępując do weryfikacji zasadności takiego zarzutu, godzi się wstępnie zauważyć, że zakres okoliczności faktycznych, których ustalenie jest konieczne do prawidłowego załatwienia sprawy, wyznaczony jest przez ten przepis prawa materialnego, na podstawie którego sprawa powinna być rozstrzygnięta. W tym konkretnym przypadku, zakres tych okoliczności wyznacza przede wszystkim przepis art. 18 ust. 10 pkt 1 lit "a" ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji, a więc już według jednolitego tekstu ustawy opublikowanego w Dz. U. z dnia 19 kwietnia 2007 r., Nr 70, poz. 473 (przywoływanej w dalszych wywodach jako "ustawa przeciwalkoholowa"). Przepis ten stanowi, że "Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający cofa w przypadku: 1) nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności: a) sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw;". Hipoteza cytowanego przepisu obejmuje więc stany faktyczne polegające na nieprzestrzeganiu określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w tych ramach również sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych osobom nieletnim. Z dyspozycji tego przepisu wynika z kolei bezwzględny obowiązek organu cofnięcia zezwolenia, w wypadku stwierdzenia stanu objętego hipotezą. W świetle przedstawionej regulacji nie może budzić wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie zaistniała podstawowa przesłanka skutkująca powinnością uruchomienia przewidzianej tam sankcji. W sklepie prowadzonym przez stronę skarżącą doszło bowiem bezspornie do sprzedaży osobie nieletniej dwóch puszek piwa, czemu zresztą zainteresowana nie przeczy, a co zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem skazującym za ten czyn pracownicę spółki. Trafnie zatem przyjęły organy, że w tym zakresie zbędne było prowadzenie jakiegokolwiek dalszego postępowania wyjaśniającego. Zdarzenie to naruszyło ewidentnie jedną z podstawowych ustawowych zasad sprzedaży napojów alkoholowych, mianowicie wprowadzony w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy przeciwalkoholowej bezwzględny zakaz sprzedaży i podawania tych napojów osobom do lat 18. Strona skarżąca uważa jednak, że dla zastosowania sankcji przewidzianej w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. "a" konieczne było ustalenie następujących dodatkowych faktów: czy sprzedaż była przez kogokolwiek zawiniona (zainteresowana twierdzi, że wygląd osoby, której sprzedano owe dwie puszki piwa, nie wskazywał, że jest to osoba niepełnoletnia, co spowodowało odstąpienie przez sprzedawczynię od wylegitymowania klienta); jeśli nawet można dopatrzyć się winy sprzedawcy, to należało rozważyć, czy przedsiębiorca miał jakikolwiek wpływ na zaistnienie zarzucanego zdarzenia i czy w związku z tym może ponosić odpowiedzialność za swoje niezawinione zachowanie. Takiego zapatrywania nie można absolutnie podzielić. Przede wszystkim z tego powodu, że wprowadza ono do konstrukcji rozważanego przepisu pozanormatywną przesłankę winy podmiotu, który uzyskał zezwolenie alkoholowe lub jego pracownika. Godzi się bowiem zauważyć, że wcześniej przytoczone dosłownie brzmienie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. "a" ustawy przeciwalkoholowej nie zawiera w swojej treści żadnego odesłania do winy czy innych kryteriów ocennych (np. do zasad współżycia społecznego). Wynika z tego niedwuznacznie wola ustawodawcy penalizowania w tym przypadku samych zachowań bezprawnych, a takim bezprawnym zachowaniem – skoro narusza ono zakaz wynikający z art. 15 ust. 1 pkt 2 tej samej ustawy – jest bez wątpienia sprzedaż alkoholu osobie małoletniej. Inaczej ujmując zamiar legislatora należy stwierdzić, że w przepisie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. "a" celowo zrezygnowano z zasady winy jako podstawy odpowiedzialności, na rzecz zasady ryzyka, skoro podmiot posiadający zezwolenie alkoholowe musi się liczyć z sankcją cofnięcia tego zezwolenia w każdym przypadku stwierdzenia przez organ zezwalający faktu nieprzestrzegania ustawowych zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Za takim stanowiskiem przemawia dodatkowo i to, że w art. 15 ust. 2 ustawy przeciwalkoholowej prawodawca wprowadził możliwość żądania okazania przez nabywcę, co do pełnoletności którego zachodzi wątpliwość, dokumentu stwierdzającego jego wiek. Tak daleko idące uprawnienie (wkraczające przecież w istotny sposób w zakres swobód obywatelskich) przyznane sprzedającemu alkohol, nie oznacza oczywiście zniesienia bezwzględnego zakazu sprzedaży alkoholu osobom nieletnim. Jest jedynie praktycznym instrumentem umożliwiającym przestrzeganie tego zakazu. Ryzyko negatywnych konsekwencji odstąpienia od realizacji tego uprawnienia – co miało miejsce w niniejszej sprawie – niezależnie od przyczyn takiego zachowania się sprzedawcy, obarcza jednak w każdym przypadku podmiot legitymujący się zezwoleniem alkoholowym. Pogląd prezentowany przez skład rozpoznający niniejszą sprawę znajduje silne wsparcie w zdecydowanie przeważającej, dotychczasowej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Już w wyroku z dnia 15 grudnia 2005 r. (VI SA/Wa 1703/05) WSA w Warszawie stwierdził, że "Ustawodawca nie różnicuje skutku nieprzestrzegania warunków sprzedaży alkoholu w zależności od stopnia szkodliwości konkretnego naruszenia...". W tezie 2 wyroku z dnia 25 października 2006 r. (II GSK 175/06) NSA wyraził z kolei pogląd, zgodnie z którym "W przepisie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy ... o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (...) wina nie jest elementem konstrukcyjnym przesłanki nakazującej organowi cofnięcie zezwolenia". Ten sam Sąd, w tezie 2 wyroku z dnia 10 października 2006 r. (II GSK 160/06) zajął kategoryczne, następujące stanowisko: "Nieprzestrzeganie zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie jest jedyną przesłanką hipotezy normy prawnej wynikającej z art. 18 art. 10 pkt 1 lit. a powołanej ustawy i tylko jej wystąpienie waży o obowiązku zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zupełnie bezpodstawne jest twierdzenie, że na gruncie rozważanego przepisu podmiot gospodarczy może ponosić odpowiedzialność jedynie z tytułu braku właściwego nadzoru nad podległymi pracownikami i w przypadku wykazania zaniedbań w ich przeszkoleniu, w szczególności co do zasad sprzedaży alkoholu". Niemal jednolite jest również stanowisko sądów administracyjnych w kwestii liczby naruszeń ustawowych zasad sprzedaży alkoholu, uprawniających organ do cofnięcia zezwolenia alkoholowego na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. "a" ustawy przeciwalkoholowej. W wielu konkretnych judykatach sądy te przyjęły, że do zastosowania takiej sankcji wystarczy stwierdzenie nawet jednorazowej sprzedaży alkoholu osobie do 18 roku (zob.: wyrok NSA z dnia 27 września 2005 r., II GSK 148/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005 r., VI SA/Wa 1703/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2006 r., VI WSA/Wa 1942/05; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r., II GSK 23/06; teza 3 wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2006 r., VI WSA/Wa 411/06; teza 1 wyroku NSA z dnia 10 października 2006 r., II GSK 160/06 oraz teza 1 wyroku NSA z dnia 25 października 2006 r., II GSK 175/06). Uwzględniając dotychczasowe wywody nie sposób podzielić poglądu strony, jakoby w toku postępowania przed organami administracyjnymi obu instancji doszło do naruszenia szeregu przepisów procesowych szczegółowo wymienionych w skardze, w efekcie czego organy orzekały przedwcześnie, na podstawie niepełnego stanu faktycznego. Przeciwnie, należy się w pełni zgodzić ze stanowiskiem strony przeciwnej, iż zbędne było prowadzenie jakiegokolwiek dalszego postępowania wyjaśniającego, po prawomocnym potwierdzeniu przez sąd karny faktu dokonania sprzedaży piwa w sklepie skarżącej spółki osobie niepełnoletniej. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia prawa materialnego. Organy prawidłowo zastosowały bowiem przepis art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. "a" ustawy przeciwalkoholowej, obligujący je – bezwarunkowo – do cofnięcia zezwolenia w wypadkach określonym w tym przepisie. Godzi się przy tym zauważyć, że cofnięte powinno być zezwolenie "o którym mowa w ust.1," a ponieważ na podstawie art. 18 ust. 1 tej samej ustawy sprzedaż wszystkich (celowe podkreślenie Sądu) napojów alkoholowych może być prowadzona wyłącznie na podstawie stosownego zezwolenia właściwego miejscowo wójta (burmistrza, prezydenta miasta), logiczny wydaje się wniosek, że w razie nieprzestrzegania ustawowych zasad sprzedaży napojów alkoholowych, nawet wtedy, gdy nieprzestrzeganie tych zasad odnosi się tylko (jak w niniejszej sprawie) do jednego asortymentu takich napojów, organ zezwalający powinien cofnąć wszystkie zezwolenia udzielone temu samemu podmiotowi na sprzedaż napojów alkoholowych w tym samym miejscu. Identyczne stanowisko zajął zresztą NSA w uchwale z dnia 30 października 2007 r. (II GPS 2/07). Ostatnio poruszone zagadnienie nie ma akurat większego znaczenia w tej konkretnej sprawie, w której organy cofnęły wszak stronie skarżącej zezwolenie na sprzedaż piwa, po stwierdzeniu naruszenia ustawowych zasad sprzedaży tego właśnie napoju alkoholowego. W konkluzji trzeba podkreślić, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd nie dopatrzył się w każdym razie żadnego z naruszeń materialnoprawnych czy też proceduralnych wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co obligowało do oddalenia skargi, zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 151 tej samej ustawy.