III SA/Wr 41/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia NSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Józef Kremis, Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Burmistrza S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości wynagrodzenia Burmistrza S. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Burmistrz Ś., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z zm.) wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] - zmieniającą poprzednią uchwałę - w sprawie ustalenia wysokości wynagrodzenia dla Burmistrza Ś., zarzucając naruszenie przepisów prawa tzn. art. 11 i art. 29 § 4 i 5 kodeksu pracy i domagając się uchylenie tej uchwały. W uzasadnieniu skargi wywodził, że z przepisów prawa wynika, iż obniżenie wynagrodzenia burmistrza w trakcie trwania kadencji bez jego zgody jest niedopuszczalne. Art. 11 k.p. stanowi, że nawiązanie stosunku pracy oraz ustalenie warunków pracy i płacy, bez względu na podstawę prawną tego stosunku, wymaga zgodnego liczenia woli pracodawcy i pracownika. Według art. 29 § 4 k.p. zmiana warunków umowy wymaga formy pisemnej, a § 5 rozciąga zastosowanie tej zasady do stosunków pracy .zatrudnianych na innej podstawie niż umowa o pracę. Stąd wynika, iż zmiana (obniżenie) wynagrodzenia prezydenta miasta (burmistrza) wymaga pisemnego zgodnego oświadczenia woli obu stosunku pracy. Możliwość dowolnego kształtowania wynagrodzenia wójta w trakcie kadencji przez radę mogłaby stać się narzędziem do wymuszania na nim określonych posunięć lub nakłaniania do rezygnacji z funkcji. . Swoją argumentację skarżący wsparł orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie zgodził się także z faktami przedstawionymi w uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały i uznał je za bezpodstawne i subiektywnie, formułowane przez przez opozycyjnych radnych. W odpowiedzi Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że pracodawca zatrudniający pracownika samorządowego z wyboru ma możliwość swobodnego ustalania wysokości jego wynagrodzenia w granicach określonych w art. 20 ustawy o pracownikach samorządowych i przepisach rozporządzenia wykonawczego. W przypadku skarżącego, będącego burmistrzem, jedynym organem uprawnionym do ustalania jego wynagrodzenia (w tym do jego obniżenia) jest Rada Miejska (art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Powoływanie się skarżącego na art. 11 k.p. i art. 29 § 4 i 5 k.p jest mylne gdyż stawianie warunku wyrażenia przez skarżącego zgody na zmianę wysokości jego wynagrodzenia przez Radę Miejską doprowadziłby w istocie do pozbawienia tego organu jego ustawowej i wyłącznej kompetencji. Trudno bowiem przypuszczać, aby jakikolwiek pracownik wyraził zgodę na obniżenie swojego wynagrodzenia. Zaprezentowane stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a," w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z kolei według art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ((t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej może -po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wprost wynika z brzmienia zacytowanych unormowań – dopuszczalność kontroli przez sąd administracyjny skargi wniesionej na akt (uchwałę) organu jednostki samorządu terytorialnego uwarunkowana jest rodzajem materii, której zaskarżony akt (uchwała) dotyczy, a mianowicie musi być z zakresu administracji publicznej. Akty (uchwały) zawierające uregulowania nie mieszczące się w tej kategorii spraw pozostają poza granicami właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. W niniejszym przypadku zatem, w pierwszym rzędzie należało rozważyć, czy stanowiącej przedmiot zaskarżenia uchwale rady miejskiej w sprawie ustalenia (obniżenia) wysokości wynagrodzenia dla burmistrza - można przypisać walor aktu podjętego w ramach administracji publicznej. Nie może budzić wątpliwości, że komentowana uchwała została podjęta w zakresie stosunku pracy pracownika samorządowego nawiązanego na podstawie wyboru, a wniosek taki trzeba wyprowadzić z treści art. 4 ust. 1 pkt 1c i art. 8 ust. 2 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). W świetle : art. 8 ust. 2 tej ustawy czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności – wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały. Instytucja stosunku pracy na podstawie wyboru została uregulowana w przepisach art. 72-75 kodeksu pracy. Wynagrodzenie jest jednym z istotnych elementów stosunku pracy. Ustalenie wynagrodzenia burmistrza należy do wyłącznej właściwości rady miasta (art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym) i ma być ustalane w granicach określonych przez art. 36 ustawy o pracownikach samorządowych. Na tle przedstawionego stanu prawnego trzeba w pełni podzielić pogląd wyrażany w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, że sprawy ze stosunku pracy, w tym dotyczące wynagrodzenia burmistrza, nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej a właściwe do rozstrzygania sporów ze stosunku pracy są sądy powszechne po myśli art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy powszechne (vide postanowienia - WSA w Olsztynie z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 381/06, WSA w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/GL 862/09, NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn.. akt II OSK 1534/12, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 listopada 2012 r., sygn.. akt II SA/Go 624/12). Skoro wobec powyższego zaskarżona uchwała nie dotyczy sfery administracji publicznej, lecz prawa pracy - badanie jej legalności nie jest objęte kognicją sadu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlegała odrzuceniu z powodu niedopuszczalności drogi sądowej przed tymi sądami. Orzeczenie o zwrocie wpisu wydano na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a.