III SA/Wr 444/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi H.O. na uchwałę Rady Miasta i Gminy W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości wynagrodzenia dla Burmistrza Miasta i Gminy W. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skarżącemu H. O. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza, Rada Miasta i Gminy W., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 3 pkt 1,2 i § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398 z późn. zm.) w § 1 uchwały ustaliła wynagrodzenie Burmistrza Miasta i Gminy W., w ten sposób, że tytułem wynagrodzenia zasadniczego wg załącznika do w/w Rozporządzenia przyznano należność w wysokości [...] zł (pkt 1), tytułem dodatku funkcyjnego wg załącznika nr 3 do Rozporządzenia przyznano należność w wysokości [...] zł (pkt 2),dodatek specjalny w wysokości 40% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego łącznie wg § 6 w/w Rozporządzenia (pkt3), dodatek za wysługę lat zgodnie z przepisami (pkt 4).W § 2 uchwalono utratę mocy Uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy W. z dnia [...] grudnia 2006r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza. W § 3 wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Rady Miasta i Gminy W. i Skarbnikowi Miasta i Gminy W. W § 4 ustalono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W dniu [...] lutego 2012 r. Rada Miasta i Gminy W., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art.8 ust.2 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398 z późn. zm.) podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą Uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Miasta. Zgodnie z § 1 tej uchwały ustalono nowe brzmienie § 1 uchwały z 29 grudnia 2010 r. Wprowadzono zmianę polegająca na tym, że pkt 1 otrzymał brzmienie: wynagrodzenie zasadnicze [...] zł, pkt 2 dodatek funkcyjny [...]zł, pkt 3 dodatek specjalny w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego łącznie, pkt 4 dodatek za wysługę lat zgodnie z przepisami. W § 2 postanowiono, że pozostałe postanowienia uchwały nie ulegają zmianie. W § 3 uchwalono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu obniżenia wynagrodzenia wskazano, że " w związku z kryzysem i ciężką sytuacją finansową gminy zasadna jest zmiana wynagrodzenia Burmistrza". W dniu [...] czerwca 2012 r. H. O. wniósł do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie uchwały z dnia [...] lutego 2012 r. Rady Miasta i Gminy W. zmieniającej Uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza z uwagi na brak jej rzetelnego uzasadnienia, co powoduje, że uchwała jest sprzeczna z przepisami prawa, urąga zasadzie państwa prawa i zasadzie jawności działania władzy publicznej. Nie otrzymał żadnej odpowiedzi. H. O., wskazując na art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, pismem z dnia [...] sierpnia 2012r., wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę z dnia [...] lutego 2012r.,zarzucając uchwale naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art.7, art.77 i art.107 kodeksu postępowania administracyjnego, § 56 ust.4 statutu Miasta i Gminy W. W uzasadnieniu podniósł, że Rada podejmując uchwałę o obniżeniu wynagrodzenia miała obowiązek sporządzenia rzetelnego jej uzasadnienia. Lakoniczność jednozdaniowego sformułowania o treści " w związku z kryzysem i ciężką sytuacją finansową gminy zasadna jest zmiana wynagrodzenia Burmistrza" zdaniem skarżącego pozwala stwierdzić, że uchwała jest bez uzasadnienia i podjęta została bez przeanalizowania wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Ponadto uchwała nie spełnia wymogów określonych w § 56 ust.4 statutu, który stanowi, że projekt uchwały musi być przedłożony Radzie wraz z uzasadnieniem, w którym trzeba wskazać potrzebę podjęcia uchwały oraz informację o skutkach finansowych jej realizacji. Brak więc uzasadnienia uchwały uniemożliwia zbadanie jej legalności. Skarżący wniósł więc o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę zarzucono, że skarżący nie wykazał interesu prawnego do wniesienia skargi. Podniesiono, że skarżący złożył rezygnację z funkcji burmistrza w dniu [...] marca 2012r. i pozostawał na zwolnieniu lekarskim. Ciężka sytuacja finansowa gminy jest faktem powszechnie znanym. Na kłopoty finansowe Gminy wskazuje również opinia Regionalnej Izby Obrachunkowej z wykonania budżetu za rok 2011, znana skarżącemu. Z ograniczenia wysokości wynagrodzenia wynika fakt oszczędności dla budżetu w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy dotychczasowym a obniżonym wynagrodzeniem. Uchwała w ocenie organu jest zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza dopuszczalności skargi. Innymi słowy Sąd zobowiązany jest do zbadania czy w danej sprawie nie zachodzi jedna z podstaw do odrzucenia skargi, wymieniona w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a. Granice dopuszczalności skargi na uchwały organów gminy wyznacza art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiąc, że "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć do sądu administracyjnego". Tak też zakres przedmiotowy zaskarżalności uchwał organów samorządu terytorialnego wyznacza art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., określając, że "kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie istotnym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to, czy zaskarżoną uchwałę z dnia [...] lutego 2012 r. można zaliczyć do form działania organów administracji publicznej objętych możliwością wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie przewidzianym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosunek pracy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nawiązuje się na podstawie wyboru, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1c ustawy o pracownikach samorządowych. Instytucja stosunku pracy na podstawie wyboru została uregulowana w przepisach art. 72-75 kodeksu pracy. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych pracodawcą wójta jest urząd gminy. Czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta( burmistrza ) ustala rada gminy, w drodze uchwały (art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych). Powyższa regulacja odpowiada treści art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. W uzasadnieniu wyroku z dnia [...] czerwca 2008 r., sygn. akt [...] (M.P.Pr. 2008 nr 12, poz. 647) Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na złożony status prawny wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wynikający z przepisów wskazanych wyżej ustaw. Nakładają się tutaj na siebie regulacje dwóch reżimów prawnych - prawa publicznego (co dotyczy sfery ustrojowej tych organów gminy) i prawa prywatnego (co dotyczy sfery zatrudnienia tych osób). Pogląd ten zasługuje na akceptację. Mając na uwadze ten złożony status prawny organu wykonawczego gminy zaskarżoną uchwałę należy zbadać pod kątem jej treści, a ściślej rzecz biorąc pod kątem tego, do jakiej dziedziny prawa akt ten się odnosi i w jakiej sferze (publicznej bądź prywatnej) może wywołać skutki prawne. Treść zaskarżonej uchwały wskazuje, że reguluje ona jedynie kwestię wynagrodzenia burmistrza. Uchwała dotyczy sfery prywatnoprawnej, relacji pracodawca-pracownik, nie zawiera przy tym jakichkolwiek innych regulacji prawnych. Nie jest zatem uchwałą z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem przepis ten pozwala osobie, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy, na wniesienie skargi na ten akt do sądu administracyjnego tylko wówczas, gdy dotyczy on sprawy z zakresu administracji publicznej. Zapisy uchwały oraz charakter przepisów, na podstawie których została podjęta, stanowią zasadnicze kryterium oceny, czy dotyczy ona spraw z zakresu administracji publicznej, czy też nie. Kwestię kognicji sądu w tego rodzaju sprawach jednoznacznie przesądza art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych stanowiąc, że spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy (por. postanowienie NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1534/12 oraz postanowienia WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 października 2009 r., II SA/Go 788/09; z dnia 22 listopada 2012r.II SA/Go 624/12, WSA w Gliwicach z 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 862/09 i 6 września 2004 r., sygn. akt III SA/Gl 550/04, WSA w Olsztynie z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 381/06; dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).Tak więc sprawy ze stosunku pracy, w tym sprawy wynagrodzenia, nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej. Właściwą drogą do rozstrzygania sporów ze stosunku pracy jest droga postępowania przed sądem powszechnym. Z powodu braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy skargę należało zatem odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie uiszczonego wpisu oparto na art. 232§ 1pkt 1 p.p.s.a.