III SA/Wr 487/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Marcin Miemiec, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (zwany dalej również jako "Dyrektor"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), art.10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., nr 98, poz. 634 ze zm.) w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 86, zwanej dalej jako "u.k.s.e.p."), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (zwanego dalej również jako: "Kierownik BP", "Kierownik Biura Powiatowego") z [...] marca 2014 r., nr [...], o odmowie wpisu skarżącego W. P. do ewidencji producentów rolnych i nadania numeru identyfikacyjnego. Ustalając stan faktyczny w sprawie organ odwoławczy podał, że Kierownik Biura Powiatowego we W., działając na wniosek małżonki skarżącego M. P., z dnia [...] lutego 2004 r., nadał jej numer identyfikacyjny producenta rolnego (zaświadczenie z [...] lutego 2004 r.). Wnioskiem z [...] czerwca 2007 r. M. P. wystąpiła o zmianę danych w ewidencji poprzez wskazanie pełnomocnika w osobie W. P.. W rubryce 67 wniosku, dotyczącej zgody na wpis do ewidencji producentów przez współmałżonka lub współposiadacza, wpisana został informacja o rozdzielności majątkowej, opatrzona nieczytelnym podpisem. Po rozpoznaniu wniosku W. P., zaświadczeniem z [...] kwietnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego we W. podał, że skarżący został wpisany do ewidencji producentów rolnych pod numerem [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Kierownik BP orzekł o uchyleniu wpisu do ewidencji producentów rolnych oraz numeru producenta rolnego nadanego W. P. Pismem z [...] marca 2014 r. skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o dokonanie wpisu do ewidencji producentów rolnych. Strona wskazała, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt P 40/12, aktualnie możliwe jest nadanie numeru ewidencyjnego dla producentów rolnych będących współmałżonkami w okolicznościach ustanowienia przez nich rozdzielności majątkowej oraz prowadzenia odrębnych gospodarstw rolnych. Do wniosku dołączony został odpis umowy majątkowej małżeńskiej, zawartej w formie aktu notarialnego z [...] stycznia 1991 r., z której wynika, że M. A.P. oraz W. K. P., w związku z planowanym zawarciem związku małżeńskiego, wyłączyli wspólność majątku nabytego przez oboje lub jednego z nich po zawarciu małżeństwa z wyjątkiem majątku nabytego bezpłatnie, gdy spadkodawca lub darczyńca postanowił inaczej. Decyzją z [...] marca 2014 r., nr [...], organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu wpisu do ewidencji producentów rolnych i nadania numeru identyfikacyjnego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ, powołując się na art. 12 ust. 4 u.k.s.e.p., wskazał, że w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny temu z nich, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemna zgodę. Dalej organ wskazał, że we wniosku z [...] czerwca 2007 r. złożonym przez M. P., skarżący udzielił swojej zgody na wpis małżonki do ewidencji producentów rolnych. Odnosząc się do przywołanego przez stronę orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego Kierownik BP stwierdził, że przepis ustawy w zakwestionowanym zakresie traci moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy, a więc do czasu nowelizacji przepisów ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, przepis art. 12 ust. 4 nadal posiada moc wiążącą. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniósł skarżący, podając, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym oraz zgodnie ze stanowiskiem judykatury, możliwie jest posiadanie przez małżonków dwóch odrębnych numerów identyfikacyjnych w sytuacji gdy pozostają oni w ustroju rozdzielności majątkowej oraz prowadzą dwa – niezależne od siebie pod względem technicznym i ekonomicznym – gospodarstwa rolne, dowodem czego było istnienie wpisu skarżącego w okresie od [...] kwietnia 2004 r. do [...] kwietnia 2012 r. Strona nie zgodziła się również z argumentacją organu dotyczącą konieczności wyrażenia zgody przez jednego ze współmałżonków na uzyskanie wpisu w ewidencji przez drugiego z nich, podkreślając przy tym, że we wniosku z [...] czerwca 2007 r. skarżący takiej zgody nie udzielił, zaś zawarta w dokumencie informacja odnosi się jedynie do majątkowego ustroju małżeńskiego strony. W odwołaniu podkreślono również, że kwestionowany przez stronę art. 12 ust. 4 u.k.s.e.p., choć w dalszym ciągu pozostający w obrocie prawnym, nie powinien być stosowany w sprzeczności z jego prokonstytucyjną wykładnią, w szczególności w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2013 r. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko Kierownika Biura Powiatowego o zasadności wydania decyzji odmawiającej skarżącemu wpisu do ewidencji producentów rolnych. W uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, powołując się na art. 12 ust. 4 i 13 ust. 1 u.k.s.e.p., organ odwoławczy wskazał, że aktualny stan prawny uniemożliwia nadanie dwóch numerów identyfikacyjnych współmałżonkom oraz współposiadaczom gospodarstwa rolnego. Zdaniem organu, skoro w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wpis wcześniej wystąpiła małżonka skarżącego i został jej już nadanym numer indentyfikacyjny – co wynika z zaświadczenia z [...] lutego 2004 r. – to tym samym skarżący nie mógł uzyskać wpisu i otrzymać nowego numeru producenckiego na podstawie wniosku inicjującego niniejszą sprawę. Odnosząc się do kwestii niekonstytucyjności zastosowanego w sprawie art. 12 ust. 4 u.k.s.e.p. Dyrektor OR podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2013 r. odroczył utratę mocy obowiązującej zakwestionowanej normy prawnej o 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku, co nastąpiło 13 grudnia 2013 r. Zatem do momentu upływu tego terminu przepis w dalszym ciągu wiąże wszystkie podmioty, zobligowane do jego stosowania w brzmieniu nadal obowiązującym. W skardze na wymienione rozstrzygnięcie zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 13 ust. 1 u.k.s.e.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że wnioskodawca posiada już uprzednio nadany numer identyfikacyjny i nie jest możliwe, aby został mu nadany nowy numer identyfikacyjny; - art. 12 ust. 4 u.k.s.e.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji przyjęcie, że nie jest możliwy wpis wnioskodawcy do ewidencji producentów z uwagi na fakt, że małżonka skarżącego posiada nadany numer identyfikacyjny, pomimo że pomiędzy małżonkami istnieje rozdzielność majątkowa oraz posiadają oni odrębne gospodarstwa rolne. Uzasadniając przywołane zarzuty o charakterze materialnym skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano za dopuszczalne nadanie współmałżonkom odrębnych numerów identyfikacyjnych, pomimo literalnego rozumienia brzmienia art. 12 ust. 4 u.k.s.e.p., pod warunkiem istnienia pomiędzy nimi rozdzielności majątkowej oraz prowadzenia odrębnych gospodarstw rolnych, z których każde jest samodzielne pod względem technicznym i ekonomicznym. Zdaniem strony, kwestionowana decyzja narusza jej słuszny interes, gdyż nie posiadając odmiennego od małżonki numeru producenckiego, nie może samodzielnie ubiegać się o dofinansowanie funkcjonowania gospodarstwa rolnego wchodzącego w skład jego odrębnego majątku. Literalne stosowanie art. 12 ust. 4 u.k.s.e.p., tak jak dokonał tego organ odwoławczy, prowadzić będzie zatem do bezpodstawnego wyłączenia wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej pewnej kategorii rolników pozostających w związku małżeńskim i posiadających odrębne gospodarstwa rolne, ale niewpisanych do ewidencji i pozbawionych przez to statusu producenta rolnego. Nieprawidłowość powyższego stanowiska znajduje swoje uzasadnienie również w regulacjach art. 15 ust. 1 lit. f rozporządzenia nr 73/2009, art. 5 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 4 rozporządzenia nr 65/2011, zgodnie z którymi zarówno skarżący jak i jego małżonka niezależnie od siebie spełniają kryteria uznania ich za podmioty prowadzące działalność rolniczą w posiadanych przez nich gospodarstwach rolnych. Na płaszczyźnie procesowej skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie: - art. 6 k.p.a. poprzez działanie przez organ na podstawie przepisu, którego niekonstytucyjność została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt P 40/12; - art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy oraz zaniechanie przez organ uwzględnienia w zaskarżonej decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażającego się w konieczności uzyskania przez skarżącego odrębnego od małżonki numeru identyfikacyjnego z uwagi na istniejącą pomiędzy małżonkami rozdzielność majątkową i prowadzenie odrębnych gospodarstw rolnych; - art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego przeanalizowania materiału zgromadzonego w toku postępowania w następstwie czego wydana została decyzja błędnie rozstrzygająca o istocie sprawy. Skarżący argumentując swoje stanowisko w zakresie naruszenia przez organ przepisów formalnych wskazał, że Trybunał Konstytucyjny odraczając o 18 miesięcy utratę mocy obowiązującej art. 12 ust. 4 u.k.s.e.p., kierował się przede wszystkim dążeniem do umożliwienia ustawodawcy wprowadzenia w tym czasie odpowiedniej regulacji eliminującej kolizję przywołanego przepisu z ustawą zasadniczą. W ocenie strony, regulacja art. 190 ust. 3 Konstytucji (odroczenie utraty mocy obowiązującej) nie może prowadzić jednak do dalszego stosowania danego przepisu, którego niekonstytucyjność trwała od samego początku jego obowiązywania. Stąd też do czasu nowelizacji ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów (...) sąd administracyjny winien – zdaniem skarżącego – odmówić zastosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją. Właściwie rozumiany przez organy administracji publicznej obowiązek uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli winien, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wyrażać się poprzez respektowanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i stosowanie przepisów zgodnie z ustawą zasadniczą, a w konsekwencji uzyskanie przez skarżącego odrębnego numeru indentyfikacyjnego oraz dofinansowanie działalności prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego. W odpowiedzi Dyrektor Oddziału Regionalnego we W., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja nie narusza prawa procesowego ani materialnego. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 86; przywoływanej poniżej jako "u.k.s.e.p."). Zgodnie z jego brzmieniem, w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.k.s.e.p. kierownik biura powiatowego ARiMR odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, dokonania tego wpisu, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12. Należy zauważyć, że wpis do ewidencji producentów rolnych oraz nadanie numeru identyfikacyjnego są koniecznymi warunkami ubiegania się o świadczenia objęte programami pomocowymi wynikającymi z uregulowań prawnych Unii Europejskiej. Ewidencja producentów zawiera między innymi numer identyfikacyjny producenta rolnego, a jego nadanie następuje jednocześnie z wpisem do ewidencji. Funkcją tego przepisu jest między innymi eliminowanie sytuacji nieuprawnionego pobierania środków przez podmioty aplikujące o uzyskanie pomocy. Wykładnia przywołanego przepisu art. 12 ust. 4 u.k.s.e.p. wskazuje, że małżonkowie mogą wyłącznie posiadać jeden numer identyfikacyjny, bez względu na fakt posiadania przez nich oddzielnych gospodarstw rolnych oraz bez względu na obowiązujący ich ustrój majątkowy. W razie, gdy jednemu z małżonków nadano już numer identyfikacyjny, wyłączone jest przyznanie takiego numeru drugiemu z małżonków, nawet wówczas, gdy posiada on osobne gospodarstwo rolne w ramach majątku odrębnego, czy też gdy małżonkowie pozostają w separacji. Komentowany przepis nie przewiduje żadnych odstępstw od tej reguły. Zaprezentowany pogląd należy uznać za przeważający w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 2430/13, z 3 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 886/11, z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 94/10, z 30 września 2010 r., sygn. akt II GSK 802/09, z 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 23/09 i z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1092/08). W omawianej materii wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. P 40/12, w punkcie I orzekł, że art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności w zakresie, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne - nie jest niezgodny z wynikającymi z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadami zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz poprawnej legislacji, lecz jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji, jednakże zarazem Trybunał orzekł, na mocy art. 190 ust. 3 Konstytucji, że wymieniony przepis we wskazanym zakresie traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw RP. W sferze oceny temporalnych skutków orzeczenia Trybunału z klauzulą odroczenia derogacji niekonstytucyjnego przepisu, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za tymi poglądami wyrażonymi w doktrynie i orzecznictwie, które wskazują, że w takiej sytuacji wadliwy, niekonstytucyjny przepis wywiera nadal skutki prawne funkcjonując w systemie prawnym, aż do czasu utraty mocy obowiązującej. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 16 października 2014 r., III CZP 67/14 - przepis uznany za niezgodny z Konstytucją, który traci moc obowiązującą w terminie określonym przez Trybunał Konstytucyjny (art. 190 § 3 Konstytucji), stosuje się do roszczeń, mających podstawę w tym przepisie, w sprawach wytoczonych przed tym terminem. Po myśli art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. To zaś oznacza, że generalnie nie mogą odmówić, jak wnioskowano w skardze, stosowania normy ustawowej, która funkcjonuje w porządku prawnym. Co do zasady, uprawnienie sądów do samodzielnej odmowy stosowania niekonstytucyjnego przepisu w rozstrzyganej sprawie – nawet w sytuacji odroczenia w czasie utraty jego mocy obowiązującej przez Trybunał Konstytucyjny – dotyczy niewątpliwie aktów podustawowych (rozporządzeń). W zakresie natomiast unormowań aktów rangi ustawowej w orzecznictwie (choć jest to kwestią wzbudzającą kontrowersje zarówno w doktrynie, jak i judykaturze) podkreśla się wagę powodów, dla których Trybunał odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej przepisu naruszającego zasady konstytucyjne, rodzaj tego naruszenia, wreszcie znaczenie przepisu dla prawidłowego funkcjonowania danej gałęzi prawa. Dopiero stosując prawo na gruncie konkretnej sprawy i jej stanu faktycznego, sąd ma możliwość zastosowania albo odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (vide: wyrok w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2012 r., sygn. I FPS 4/12 ). W cytowanym orzeczeniu o sygn. P 40/12 Trybunał Konstytucyjny zastosował art. 190 ust. 3 Konstytucji albowiem uznał, że nie jest wystarczające dla przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją wyeliminowanie art. 12 ust. 4 z ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, gdyż konieczna jest szersza interwencja ustawodawcy polegająca na opracowaniu przepisów, które będą przeciwdziałać nadużyciom i przyznają organom administracji kompetencje kontrolne w trakcie postępowania o wpis, a także później po dokonaniu wpisu. W powyższym świetle, na gruncie omawianego zagadnienia prawnego związanego ze stosowaniem przepisu art. 12 ust. 4 u.k.s.e.p., Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zatem pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. akt II GSK 108/14 z dnia 4 marca 2014 r. oraz II GSK 2430/13 z 11 czerwca 2014 r., że art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów jest nadal przepisem obowiązującym i musi być stosowany do dnia 13 czerwca 2015 r. W tym stanie rzeczy, skoro bezspornie małżonce skarżącego nadano numer ewidencyjny producenta rolnego i dokonano jej wpisu do ewidencji, na tle art. 12 ust. 4 powołanej ustawy wykluczone było nadanie odrębnego numeru producenta rolnego skarżącemu. W tym kontekście nie można uznać za zasadne zarzuty błędnej wykładni omawianego przepisu i jego niewłaściwego zastosowania. W konsekwencji przyjętej wykładni nie są także usprawiedliwione zarzuty naruszenia norm procesowych. Z przytoczonych względów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.