III SA/Wr 533/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.Z. na uchwałę Rady Gminy Zgorzelec z dnia 24 listopada 2025 r. nr 141/25 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na bezczynność Wójta Gminy Zgorzelec w sprawie ciągu pieszo-rowerowego, ustawienia znaków drogowych, zgód na przejazd ciężkim sprzętem, dopuszczenia do ruchu, drogi wewnętrznej postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych. Pismem z dnia 12 grudnia 2025 r. A. Z. (dalej skarżący, strona skarżąca) wniósł skargę na uchwałę (dalej uchwała) Rady Gminy Zgorzelec (dalej organ) z dnia 24 listopada 2025 r., nr 141/25, w sprawie rozpatrzenia skargi na bezczynność Wójta Gminy Zgorzelec (dalej Wójt) dotyczącej ciągu pieszo-rowerowego, ustawienia znaków drogowych, zgód na przejazd ciężkim sprzętem, dopuszczenia do ruchu, drogi wewnętrznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że merytoryczna kontrola działalności administracji publicznej na skutek złożenia skargi, poprzedzona jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest bowiem dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Spełnienie wszystkich wymienionych warunków skargi prowadzi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Stwierdzenie natomiast braku któregoś z nich uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, której dotyczy przedmiotowa skarga nie mieści się ona we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) w związku z art. 229 pkt 3 k.p.a., i dotyczyła rozpatrywanej przez organ skargi na działanie Wójta. Uchwałę tę podjęto w trybie przepisów Działu VIII k.p.a., regulujących instytucję tzw. skargi powszechnej. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skargę składa się do organów właściwych do ich rozpoznania, które zostały wymienione w art. 229 pkt 1-9 k.p.a. Stosownie do tych przepisów skargi dotyczące zadań i działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, rozpoznaje rada gminy. O sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego (art. 237 § 3 k.p.a.). Wyjaśnić należy, że skarga wniesiona w trybie art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Prawo wniesienia takiej skargi stanowi realizację zagwarantowanego każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, prawa składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Skarga tego rodzaju uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym skarga złożona do sądu administracyjnego winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej (zob. w tej materii postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r.; sygn. akt II OSK 241/09). Należy zatem stwierdzić, że Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne k.p.a.), ponieważ sprawy te nie zostały poddane jego kontroli ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Ponieważ zaskarżona uchwała nie podlega kognicji sądu administracyjnego, stanowi ona w istocie zawiadomienie, o którym mowa w art. 237 § 3 k.p.a. i uchwała ta nie rozstrzyga konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej, a jedynie kończy jednoinstancyjne uproszczone postępowanie skargowe jako forma zawiadomienia o sposobie rozpoznania skargi. Stanowisko wyrażone przez właściwy do rozpoznania skargi organ nie jest zatem poddawane ani kontroli organu wyższego stopnia ani sądu administracyjnego. Kontroli sądowoadministracyjnej nie podlega również ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII k.p.a., jako że nie jest ono postępowaniem administracyjnym, którego finalny akt podlega kognicji sądu administracyjnego (zob. w tej materii postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2015 r.; sygn. akt I OSK 1899/15 oraz z dnia 2 grudnia 2025 r.; sygn. akt III OSK 2116/25). Stąd też zaskarżonej w sprawie uchwały organu nie można zakwalifikować jako aktu z art. 3 § 2 pkt 5, czy też z pkt 6 p.p.s.a. Istotną okolicznością z punktu widzenia możliwości wdrożenia postępowania sądowoadministracyjnego nie jest to w jakiej formie podjęto dany akt, ale to, że zaskarżona uchwała - zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. - zapadła w trybie skargowym, co nie daje możliwości objęcia jej kontrolą sądu administracyjnego. Uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawach skarg z Działu VIII k.p.a. nie są sprawami z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 37/10; WSA w Gliwicach z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1206/17 oraz WSA w Warszawie z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 136/18, dostępne w CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Sąd był zobligowany do odrzucenia wniesionej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji postanowienia.