III SA/Wr 671/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Magdalena Jankowska – Szostak, Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych oddala skargę w całości. Naczelnik Urzedu Skarbowego W. prowadził wobec zobowiązanego K. W. na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...],[...] i [...], wystawionych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. ( dalej: skarżący, wierzyciel), postępowanie egzekucyjne. Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] umorzył przedmiotowe postępowanie egzekucyjne z uwagi nieściągalność dochodzonego obowiązku. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], organ egzekucyjny, działając na podstawie art. 64c § 4 i § 6a pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz.1201), obciążył wierzyciela - kosztami postępowań egzekucyjnego - w kwocie 9 161,70 zł. Kwestionując zasadność obciążenia kosztami egzekucyjnymi wierzyciel pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. wniósł zażalenie. W uzasadnieniu wskazano, że okoliczności sprawy tj. wykonywanie przez wierzyciela zadań ważnych dla społeczeństwa oraz realizowanie ważnych funkcji w zakresie bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi, uzasadniają umorzenie kosztów egzekucyjnych. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. utrzymał w mocy ww. postanowienie. Dnia [...] maja 2017 r. do organu egzekucyjnego wpłynął wniosek wierzyciela o umorzenie kosztów egzekucyjnych w kwocie 9 161,70 zł. W uzasadnieniu wierzyciel wskazał, że zasady wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie oraz okoliczności w jakich doszło do powstania kosztów, powinny zostać rozpatrzone w aspekcie realizacji ustawowego obowiązku wierzyciela przeprowadzania czynności kontrolnych wykonywanych w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Przedmiotowe tytuły wykonawcze wystawione na dłużnika powstały w związku ze stwierdzeniem przez wierzyciela, w drodze decyzji, istniejącego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi wywołanego wprowadzaniem do obrotu środka zastępczego, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, co obligowało wierzyciela do skierowania przedmiotowej sprawy do egzekucji. Zdaniem wierzyciela zaistniała przesłanka o której mowa w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. bowiem występował w postępowaniu jako instytucja Skarbu Państwa, w tym kontekście obciążenie wierzyciela jest gospodarczo nieuzasadnione (budżet państwa obciąża kosztami budżet państwa). Za zasadnością wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych przemawia także podjęta inicjatywa rządowa dotycząca współpracy pomiędzy organami kontroli skarbowe, a organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w zakresie realizacji ustawowego zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmówił Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w W. umorzenia kosztów egzekucyjnych w wysokości 9 161,70 zł, uznając, że nie zachodzi żadna z wymienionych w art. 64e § 1 i § 2 u.p.e.a. przesłanek warunkujących umorzenie kosztów egzekucyjnych. Skarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. utrzymał w mocy ww. postanowienie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że określona w art. 64e § 2 pkt 2 ustawy o u.p.e.a. przesłanka "interesu publicznego" nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. W orzecznictwie podkreśla się. że pojęcie to powinno być ocenione z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa. Interes ten nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem strony o zasadności umorzenia kosztów. Interes publiczny musi być przy tym tego rodzaju, aby można było określić go przymiotnikiem "ważny". Powyższa przesłanka nie odnosi się natomiast do statusu przysługującego poszczególnym wierzycielom, którymi w przypadku egzekucji administracyjnej są przede wszystkim podmioty finansowane ze środków publicznych i wykonujące zadania publiczne. Przesłanką przemawiającą za umorzeniem kosztów egzekucyjnych nie może być w szczególności sam fakt specyficznej pozycji wierzyciela, jakim jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. Na gruncie ustawy egzekucyjnej nie jest to okoliczność uznana za wyjątkową. Powyższe dotyczy także argumentu finansowania zarówno wierzyciela jak i organu egzekucyjnego ze środków publicznych. Ustawodawca przyznając Państwowemu Inspektorowi Sanitarnemu określony status i wyposażając go w uprawnienia wierzycielskie miał świadomość, iż będzie się z tym wiązał obowiązek uiszczania kosztów egzekucyjnych. Mimo to jednak ustawodawca nie wprowadził ani przedmiotowych, ani podmiotowych zwolnień lub innych regulacji, które zdjęłyby z Państwowych Inspektorów Sanitarnych obowiązek ponoszenia kosztów egzekucji. W tym zakresie pozycja strony żalącej nie różni się od pozycji innych wierzycieli. Oznacza to, że przekazując tytuły wykonawcze do realizacji przez inny organ egzekucyjny, czyli naczelnika urzędu skarbowego (art. 19 § 1 w zw. z art. 26 § 1 u.p.e.a.), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny - już jako wierzyciel - powinien był liczyć się z możliwością obciążenia kosztami prowadzonej na jego rzecz egzekucji, w zależności od jej wyniku (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 11 sierpnia 2011 r., I SA/G1 191/15). Od obowiązku ponoszenia tych kosztów Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny jako wierzyciel nie został bowiem zwolniony (art. 64c § 1 i 3 u.p.e.a.). Szczególny status wierzyciela, jak również źródła finansowania nie mogą oznaczać, że organy zobowiązane są w każdym przypadku do umorzenia kosztów egzekucyjnych. Z tej przyczyny status Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego ukształtowany przepisami ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mógł zostać uznany za wystarczający do stwierdzenia, że w sprawie spełniona została przesłanka "ważnego interesu publicznego", pozwalająca na umorzenie w całości przypadających na rzecz organu egzekucyjnego kosztów egzekucyjnych. Rezygnacja przez państwo z opłat i kosztów związanych z egzekucją administracyjną nie jest uzasadniona, z uwagi na pośrednie zmniejszenie środków budżetowych wykorzystywanych na potrzeby całego społeczeństwa. Organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych ( wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2009 r., II FSK 319/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2012 r., I SA/Kr 781/12, wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 czerwca 2016 r" II SA/Go 364/16 oraz 11 sierpnia 2016 r" II SA/Go 428/16) stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. jak każdy inny wierzyciel musi ponosić ryzyko obciążenia kosztami egzekucyjnymi nie ściągniętymi od zobowiązanego. Akceptacja stanowiska, że za umorzeniem kosztów egzekucyjnych przemawia ważny interes publiczny, prowadziłoby do przyjmowania realizacji tej przesłanki w każdej sprawie z udziałem Państwowego Inspektora Sanitarnego i doprowadzało do umarzania kosztów egzekucyjnych względem tego podmiotu w każdej analogicznej sprawie, a zatem statuowałoby pozanormatywne nieobciążanie go kosztami egzekucyjnymi. W skardze na powyższe postanowienie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. oraz uchylenie w całości poprzedzającego postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowe W. z dnia [...] czerwca 2017 r., i przekazanie do ponownego rozpoznania temu organowi - podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.. Skarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 § 1 i 2 pkt 2 oraz art. 64e § 2 pkt 1 w zw. z § 3 u.p.e.a., poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna z niezbędnych przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych, w szczególności przesłanka ważnego interesu publicznego, a także gospodarczego uzasadnienia w obciążeniu skarżącego wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 77 w związku z art. 75 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a także art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację podniesioną we wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych. Podkreślono w szczególności, że przedmiotowe tytuły wykonawcze zostały wystawione na dłużnika w związku ze stwierdzeniem przez wierzyciela, w drodze decyzji, istniejącego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi wywołanego wprowadzeniem do obrotu środka zastępczego. Z kolei brak skierowania przez wierzyciela należności publiczno-prawnych na drogę postępowania egzekucyjnego stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określone w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 2004 r o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2013 r., , poz. 168 ze zm.) Podtrzymano tez argument o niezasadności gospodarczej obciążenia kosztami budżetu państwa przez budżet państwa. Odpowiadając na skargę Dyrektor DIAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ podkreślił, że organy egzekucyjne działają na podstawie przepisów prawa i każda dokonana czynność egzekucyjna generuje koszt, którym musi zostać obciążony zobowiązany bądź wierzyciel. Znajduje to potwierdzenie w tym. że urząd skarbowy jest jednostką budżetową i nie otrzymuje dotacji na pokrycie wydatków związanych z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego. Wszelkie tego rodzaju wydatki organu egzekucyjnego pokrywane są z wpływów uzyskanych z tytułu kosztów egzekucyjnych. Niedobór środków na ten cel może zagrozić skuteczności i ciągłości wykonywania egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Dyrektor DIAS wskazał ponadto, że Ministerstwo Finansów pismem z dnia [...] m 2011 r. nr [...]wyjaśniło, iż w obecnie obowiązującym stanie prawn; dochody z tytułu opłat, o których mowa w art. 64 § 1 i 6, art. 64c § 2 oraz art. 66 § 3 u.p.t. stanowią dochody budżetu państwa i podlegają odprowadzeniu na centralny rachunek dochód budżetu państwa. Natomiast pokrycie kosztów egzekucyjnych i wynagrodzeń prowizyjny. pracowników urzędów skarbowych wykonujących egzekucję administracyjną następuje z planu finansowego wydatków jednostki budżetowej. Zabezpieczenie środków na ten cel gwarantuje przepis art. 94 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem wydatki jednostki budżetowej wykonującej zadania dotychczas finansowane ze środków gromadzonych na rachunkach dochodów własnych, mogą być zwiększone proporcjonalnie do przyrósł oczekiwanych dochodów. Od 2011 roku na sfinansowanie tych wydatków tworzy się w budżecie państwa rezerwę celową. Powyższe oznacza, iż dysponent budżetu jakim jest Minister Finansów nie podziela stanowiska wierzyciela w zakresie dokonywania obciążeń kosztami egzekucyjnych podmiotów finansowanych z budżetu państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że zaistniała przesłanka uzasadniająca, w świetle art. 64c § 4 u.p.e.a., pokrycie kosztów egzekucyjnych przez wierzyciela. Zgodnie bowiem z art. 64c § 4 u.p.e.a. zasadą jest, że wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Jako że w niniejszej sprawie nie było możliwe ściągnięcie kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego K. W. organ egzekucyjny zobligowany był do obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. Sposób redakcji omawianego przepisu nie pozostawiał organowi możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. Natomiast na podstawie art. 64e § 2 u.p.e.a. koszty egzekucyjne mogą być umorzone m.in. jeżeli za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny (pkt 2). Na tę przesłankę powołał się skarżący w swoim wniosku z dnia [...] maja 2017 r. , wskazując na brak gospodarczego uzasadnienia dla obciążania kosztami podmiotu będącego instytucją Skarbu Państwa oraz na okoliczność powstania kosztów w wyniku wykonywania przez skarżącego, w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, czynności związanych z ochroną życia i zdrowia. Odnosząc się do powyższych argumentów Sąd stoi na stanowisku, że nie potwierdzają one spełnienia przez skarżącego przesłanki, o jakiej mowa w 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. Sąd podziela w tym zakresie w całości i przyjmuje za swoje stanowisko wyrażone już w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt. I SA/Po 1606/16, iż przesłanki ważnego interesu publicznego nie można oceniać z perspektywy funkcji społecznych spełnianych przez podmiot, na wniosek którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. W egzekucji administracyjnej, co do zasady wierzyciel jest podmiotem publicznym spełniającym określone funkcje społeczne, a mimo to ustawodawca zawarł obowiązek obciążenia go kosztami. W tym kontekście przesłanka "ważnego interesu publicznego", o której mowa w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. nie odnosi się do sfery działalności instytucji publicznej, lecz do zasadności umorzenia kosztów egzekucyjnych. Odmawiając umorzenia kosztów egzekucyjnych, organ nie zanegował wagi zadań pełnionych przez Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny. Zauważyć należy, że z zasady wszystkie instytucje publiczne, do których skarżąca się zalicza, podejmują działania w celu realizowania ważnego interesu publicznego. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca wykonuje nałożone na nią zadania w celu dbałości o ważny interes publiczny. Na tym tle słusznie zwrócił jednak uwagę organ odwoławczy, że przyjęcie stanowiska skarżącej, że za umorzeniem kosztów egzekucyjnych przemawia ważny interes publiczny, realizowany w toku działalności tego podmiotu, prowadziłoby w istocie, do przyjęcia, że przesłanka ta występuje w każdej sprawie z udziałem państwowej instytucji publicznoprawnej i prowadziło do konieczności umarzania kosztów egzekucyjnych w każdej analogicznej sprawie. Tymczasem w przepisach u.p.e.a. brak jest generalnego zwolnienia od kosztów egzekucyjnych dla instytucji publicznych. Wręcz przeciwnie, z art. 64c § 4 u.p.e.a. należy wywieść zasadę ponoszenia kosztów egzekucyjnych przez wierzyciela niezależnie od tego kim jest i jak istotne działania publiczne wykonuje, jeżeli koszty egzekucyjne nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego. W tym zakresie – jak trafnie wskazano w zaskarżonym postanowieniu – pozycja skarżącego nie różni się od innych wierzycieli. Ponadto trafnie zaznaczył organ, że skarżąca i organ egzekucyjny, są odrębnie rozliczani z gospodarowania środkami uzyskanymi z budżetu państwa. Każdy z tych podmiotów zobowiązany jest zatem do dbania, by należne tym podmiotom środki finansowe były pozyskiwane. Nie można zgodzić się w takiej sytuacji ze skarżącą, że za umorzeniem kosztów egzekucyjnych przemawia materialnoprawna konstrukcja zakładająca jednolitość Skarbu Państwa jako osoby prawnej. W rezultacie podzielić należy stanowisko organu egzekucyjnego oraz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, zgodnie z którym przesłankę ważnego interesu publicznego odnieść należy do wyłącznie do sfery ponoszenia kosztów egzekucyjnych, w wyłączeniem wagi realizowanych przez ten podmiot zadań. W tym kontekście, za prawidłowe należy uznać twierdzenie organu odwoławczego, że skarżący powinien ponosić ryzyko obciążenia kosztami egzekucyjnymi nieściągniętymi od zobowiązanego. W rezultacie wierzyciel, kierując tytuły wykonawcze do realizacji organowi egzekucyjnemu, winien mieć świadomość, że w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego i braku możliwości uregulowania kosztów egzekucyjnych przez zobowiązaną, zostanie obciążony tymi kosztami i powinien zabezpieczyć środki pozwalające na ewentualne pokrycie tych kosztów. Podkreślić należy również, że w rozpoznawanej sprawie koszty egzekucyjne nie powstały na skutek nadzwyczajnych, niemożliwych do przewidzenia w momencie planowania budżetu zdarzeń, które wymagały działań ze strony Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, ale były efektem wykonywania przez ten podmiot zwykłych czynności należących do jego zadań (zapobiegawczy nadzór sanitarny), które - w związku z zakresem jego kompetencji - obejmują w przeważającej części działania związane z ochroną życia lub zdrowia. Tym samym organy prawidłowo oceniły, że w sprawie poddanej sądowej kontroli nie zachodzą przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych, o których mowa w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. Skarżący nie wykazał bowiem, że zachodzi w sprawie przesłanka ważnego interesu publicznego. Podniesione w skardze argumenty odnosiły się przede wszystkim do istotności wykonywanych zadań oraz braku szkody w ogólnym budżecie w razie ewentualnego umorzenia kosztów egzekucyjnych . Nie negując w tym zakresie znaczenia, jakie ma Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny nie można jednak uznać, że zakres działania skarżącej wypełnia przesłankę ważnego interesu publicznego i że na tej podstawie skarżąca może się skutecznie domagać umorzenia kosztów egzekucyjnych. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu egzekucyjnego nie naruszają zatem obowiązujących przepisów prawa, co uzasadniało oddalenie skargi. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), jak w sentencji wyroku.