III SA/Wr 931/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), , Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. we W. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej jako "k.p.a.") uchybienie przez stronę skarżącą – "A" sp. z o.o. we W. - terminu do wniesienia odwołania od decyzji D. W. Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]r. nr [...], nakładającej na stronę skarżącą karę pieniężną. Jak przytoczono w uzasadnieniu postanowienia, z zebranego materiału dowodowego wynika, że decyzja organu pierwszej instancji została awizowana w dniu [...]r. wraz z adnotacją "Adresata nie zastano", następnie decyzję awizowano powtórnie w dniu [...]r. Decyzja została stronie doręczona w trybie art. 44 k.p.a. w dniu [...]r. (zwrotne potwierdzenie odbioru). Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...]r., we wtorek. Strona nie złożyła prośby, o której mowa w art. 58 § 1 k.p.a., że należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Organ przytoczył następnie brzmienie § 2 cytowanego artykułu. W skardze na to ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie wniesiono o jego uchylenie zarzucając naruszenie art. 9 k.p.a. w związku z art. 58 k.p.a. Na poparcie żądania i zarzutów skargi podniesiono, że strona skarżąca pismem z [...]r. zawnioskowała o ponowne doręczenie decyzji z uwagi na okres wakacyjny udowadniając tym samym brak winy w jej odebraniu. Organ przychylił się do wniosku i ponownie przesłał stronie decyzję, którą odebrała [...]r., zaś odwołanie złożyła w dniu [...]r., zatem w terminie. Zdaniem strony skarżącej organ winien był potraktować pismo z dnia [...]jako wniosek o przywrócenie terminu, natomiast, jeżeli organ miałby wątpliwość co do treści pisma, powinien był wezwać ewentualnie stronę do sprecyzowania wniosku. Jednakże organ nie powziął wątpliwości, potraktował pismo jako wniosek o przywrócenie terminu i ponownie przesłał decyzję. Organ wszakże nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu swego postanowienia. W ocenie strony skarżącej przerzucenie niekompetencji pracowników urzędu na obywateli narusza normę art. 9 k.p.a., zgodnie z którym: "Organy administracji publicznej obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Następnie przywołano tezy z wyroku WSA w R. z [...]r., sygn. II SA/Rz 122/14, dotyczących kwestii uprawdopodobnienia braku winy na gruncie uregulowania zawartego w art. 58 § 1 k.p.a., akcentując, że jeżeli organ uzna, że wskazane okoliczności nie są wystarczające dla oceny braku winy w uchybieniu terminu, powinien podjąć działania wyjaśniające, w tym także, realizując zasady wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. - wezwać stronę do uzupełnienia wniosku, czego w sprawie niniejszej nie uczyniono. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując okoliczności faktyczne i prawne, jakie legły u podstaw zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Warunkiem skuteczności czynności procesowej w postaci wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do dokonania tej czynności. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Termin do wniesienia odwołania wynosi czternaście dni od dnia doręczenia stronie decyzji (art. 129 § 2 k.p.a.). W celu stwierdzenia, czy strona dochowała termin do złożenia odwołania, należy w pierwszym rzędzie ustalić, czy doszło do skutecznego doręczenia zaskarżonej decyzji, a to oznacza, że należy zbadać, czy dochowano zasad doręczania pism w postępowaniu administracyjnym uregulowanych przepisami art. 39-49 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy organ przyjął na podstawie zwrotnego potwierdzenia decyzji organu pierwszej instancji, że jej doręczenie nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a. z datą [...]r. Zgodnie z przywołanym przepisem art. 44 – znajdującym po myśli art. 45 k.p.a. odpowiednie zastosowanie także do jednostek organizacyjnych, przez które należy rozumieć i osoby prawne - operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia [...]r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2 art. 44; w tym przypadku chodzi o lokal będący siedzibą spółki). W sytuacji niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3), doręczenie zaś uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Cytowane przepisy wprowadzają warunki uznania pisma za skutecznie doręczone w tak zwanym trybie zastępczym i jeśli zostały dotrzymane to wówczas unormowany w nich tryb wywołuje skutek opisany w § 4, czyli domniemanie doręczenia pisma. Trafnie przyjęto w wyroku NSA z dnia [...]r., II FSK 748/08 (LEX nr [...]), że: "Domniemanie prawne doręczenia pisma adresatowi uregulowane w art. 44 k.p.a. ma charakter niewzruszalny, skoro k.p.a. nie reguluje trybu składania oświadczeń woli i dochodzenia ich do wiadomości adresata, lecz normuje samą czynność procesową doręczenia pisma. Tak więc adresat pisma ma możliwość jedynie wykazania, że przepis art. 43 lub 44 k.p.a. nie powinien być stosowany albo został zastosowany wadliwie, a wobec tego brak było przesłanek do wywołania skutków prawnych związanych z domniemaniem ustanowionym w tych przepisach". Jak prawidłowo ustaliły organy, skierowana do strony skarżącej przesyłka, zawierająca decyzję, była dwukrotnie awizowana (w dniu [...]r. i w dniu [...]r.) i nie została odebrana. Lektura akt administracyjnych sprawy nie wskazuje by doszło do uchybienia któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego. Zgodnie zatem z art. 44 § 4 k.p.a. skuteczne doręczenie przedmiotowej decyzji nastąpiło w dniu [...]r. Termin do wniesienia odwołania upływał więc - jak słusznie ustalił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - w dniu [...]r. Tymczasem wniesienie przez stronę skarżącą odwołania nastąpiło dopiero w dniu 28 sierpnia [...] r., a więc z przekroczeniem czternastodniowego terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Jakkolwiek pismem z dnia [...]r. reprezentujący skarżącą spółkę Prezes Zarządu zwrócił się z prośbą o ponowne przesłanie korespondencji wysłanej do firmy w ostatnich dniach czerwca i organ wysłał ponownie na adres spółki decyzję organu pierwszej instancji – to jednak nie miało to wpływu na uznanie, że skutek prawny doręczenia decyzji wystąpił w trybie zastępczym z datą [...]r., a nie z chwilą odbioru powtórnie wysłanej przez organ przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji. Okoliczność ta pozostawała bez znaczenia dla terminu do wniesienia odwołania albowiem z mocy unormowań art. 44 k.p.a., wobec niewadliwości doręczenia (pierwszego) decyzji - bezsprzecznie termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg następnego dnia po doręczeniu w trybie zastępczym, które miało miejsce w dniu [...]r. Ponowne – na prośbę spółki – wysłanie egzemplarza decyzji nie zniosło skutku prawnego wynikającego z brzmienia § 4 art. 44 k.p.a. Na ustalenie samego faktu dochowania, czy niedochowania terminu nie wywierają wpływu okoliczności związane z sytuacją strony postępowania tudzież osób ją reprezentujących. Stąd też okoliczności osobiste, charakteryzujące sytuację Prezesa Zarządu skarżącej spółki (okres wakacyjny), nie miały żadnego znaczenia dla wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 134 k.p.a. o stwierdzeniu uchybienia terminu. Godzi się wprawdzie zauważyć, że przewidziane w przepisie art. 44 k.p.a. domniemanie, jako wzruszalne, może być obalone dowodem przeciwnym, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych, to jednak wymagana jest w tym względzie inicjatywa procesowa strony i wystąpienie przez nią z wnioskiem o przywrócenie terminu. Instytucja przywrócenia terminu uregulowana została w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, przy czym prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Zgodnie z art. 58 § 3 kpa, przywrócenie terminu do złożenia prośby jest niedopuszczalne. W świetle powyższego, prośba o przywrócenie terminu stanowi sformalizowany środek prawny, który nie może być w żaden sposób wyinterpretowywany z okoliczności faktycznych, lecz musi być przedmiotem jednoznacznego wyrażenia woli w tym zakresie przez stronę postępowania administracyjnego. Ustawodawca wyznaczył bowiem termin na wyrażenie takiej prośby, który nie podlega przywróceniu, dlatego sposób jego liczenia determinuje konieczność jednoznacznego okazania przez stronę woli co do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Oparcie omawianej instytucji na zasadzie skargowości oznacza, że wnoszący podanie musi w sposób niebudzący wątpliwości domagać się przywrócenia terminu. Nie można więc złożyć wniosku o przywrócenie terminu w sposób dorozumiany. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu (vide wyrok NSA z dnia [...] r., I OSK 2389/14, CBOSA). "Wniosek taki powinien wynikać wprost z pisma (podania lub odwołania), a nie być ustalany przez organ w procesie interpretacji celu wynikającego z oświadczenia zawartego we wniosku. Obowiązek wyjaśnienia, czy skarżący wnioskują o przywrócenie terminu, wywiedziony z art. 7 k.p.a. stoi w sprzeczności ze szczegółową regulacją w art. 58 k.p.a." (wyrok NSA z dnia [...]r., II OSK 2287/10, LEX nr [...]; zob. też wyroki NSA z dnia [...] r., I OSK 268/07, LEX nr [...], oraz z dnia [...]r., II GSK 1507/12, CBOSA). Tymczasem skarżąca spółka wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie złożyła, co słusznie ustalił organ. Nie sposób uznać, by oświadczenie woli tej treści zawarte zostało w prośbie z dnia [...] o ponowne przesłanie korespondencji. W wymienionym piśmie działający w imieniu skarżącej spółki Prezes Zarządu wskazał, że, cyt: "Zwracam się z prośbą o ponowne przesłanie korespondencji wysłanej do naszej firmy w ostatnich dniach [...]. Korespondencja ta (jak przypuszczam decyzja o zakończeniu kontroli) została zaawizowana przez pocztę w dniu [...] (nr przesyłki poleconej (...). Termin jej odbioru minął [...]i została do Państwa zwrócona jako nieodebrana. Niestety z uwagi na okres wakacyjny i nieobecność we W. nie było możliwe jej odebranie (...)." Wniosku o przywrócenie terminu bezsprzecznie nie sformułowano także w później złożonym odwołaniu z dnia [...]r. Wypada w omawianej materii podkreślić, że z akt wynika, iż skarżąca spółka posiadała wiedzę o toczącym się postępowaniu w sprawie i działając jako profesjonalny podmiot gospodarczy powinna znać obowiązujące procedury oraz zachować daleko idącą ostrożność procesową. Bezsprzecznie więc nie można dopatrzyć się konieczności nakładania na organ bezwzględnego obowiązku pouczania w tym zakresie, w każdym bądź razie okoliczności sprawy tego nie uzasadniały. Wbrew bowiem zarzutom skargi powtórne wysłanie decyzji przez organ miało charakter jedynie informacyjny i nastąpiło na wyraźną prośbę strony skarżącej, nie zaś wskutek zakwalifikowania pisma strony z dnia [...]jako formalnego wniosku o wdrożenie procedury przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Na tym etapie strona przecież nawet nie ujawniała zamiaru, czy w ogóle zamierza skarżyć w trybie odwoławczym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Odwołanie, jak i wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, są czynnościami dyspozytywnymi – wymagają wyrażenia woli przez wnoszącego. Wniosek o przywrócenie terminu stanowi pismo procesowe, do którego stosuje się przepisy o podaniach. Pismo tego rodzaju powinno odpowiadać wymaganiom określonym w art. 63 § 2 i § 3 k.p.a., a zatem musi ono zawierać także określone żądanie wynikające z treści złożonego wniosku. Oświadczenie woli wnoszącego prośbę o przywrócenie terminu powinno być sformułowane w sposób wyraźny. Tych cech pismo strony skarżącej z dnia [...] nie posiada. Żaden przepis prawa, w tym i art. 9 k.p.a., nie nakłada na organy administracji państwowej obowiązku informowania strony co do przysługującego jej prawa wnoszenia prośby o przywrócenie uchybionego terminu, albowiem nie są to okoliczności prawne w rozumieniu tego przepisu (vide wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. I OSK 2384/11 , LEX nr [...]). W powyższym świetle Sąd nie podzielił zarzutów skargi o naruszeniu reguł z art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. oraz art. 58 k.p.a. W tym stanie rzeczy, skoro zasadnie organ przyjął, że w przedmiotowej sprawie strona skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania i nie wniosła o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej, zatem prawidłowo, na podstawie art. 134 k.p.a., wydano postanowienie stwierdzające uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania. Z podanych powodów, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz.718), Sąd skargę oddalił.