III SAB/Wr 1142/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi V.P. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.750 zł (tysiąc siedemset pięćdziesiąt złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi V.P. (dalej: Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 14 marca 2017 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek Skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Do wniosku załączono kserokopię paszportu i wizy, oświadczenie właściciela lokalu mieszkalnego z dnia [...] o użyczeniu miejsca w pokoju, zgłoszenie ZUS P ZUA dla osoby ubezpieczonej, oświadczenie spółki A o zamiarze powierzenia wykonywania pracy z dnia [...], umowę o pracę na czas określony od [...] do [...] na stanowisku młodszy operator techniczny, odpis z KRS w/w Spółki, informację starosty z dnia [...] na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi na stanowisku młodszy operator techniczny. Na wezwanie Urzędu Wojewódzkiego z 5 maja 2017 r. uzupełniono braki wniosku przez złożenie załącznika nr 1 do wniosku. Złożono również upoważnienie do reprezentowania spółki A. W dniu 15 maja 2018 r. wpłynęło pismo Skarżącego z zapytaniem na jakim etapie jest postępowanie. W dniu 5 września 2017 r. została złożona umowa na czas określony od [...]. Pismem z dnia 23 października 2017 r., złożonym w Urzędzie Wojewódzkim w tym samym dniu, Skarżący ponowił zapytanie o stadium postępowania. Jednocześnie, odrębnym pismem, poinformował o zmianie adresu do korespondencji. Pismem z dnia 25 stycznia 2018 r. organ zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji we W. i pozostałych służb z prośbą o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Skarżącego na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym samym dniu organ wystosował pismo do Skarżącego, w którym poinformował o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego, wyznaczonym na dzień 8 maja 2018 r., jak również wezwał Skarżącego o dostarczenie umowy o pracę na czas określony na warunkach podanych w treści informacji starosty z dnia 30 września 2016 r. Ponadto poinformowano o możliwości uzyskania stempla do paszportu, potwierdzającego złożenie wniosku. W dniu 12 lutego 2018 r. do organu wpłynęła umowa na czas określony zawarta do [...] oraz informacja dla pracownika w związku z art. 29 kodeksu pracy z dnia 9 lutego 2018 r. Pismem z dnia 18 marca 2018 r., którego wpływ organ odnotował w dniu 20 marca 2018 r., Skarżący, powołując się na art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), złożył ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Pismem z dnia 22 marca 2018 r. złożone ponaglenie przekazano Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w którym wyjaśniono, że sposób prowadzenia spraw wynika z ogromnego napływu wniosków cudzoziemców i koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz związany jest z dużą fluktuacją pracowników. W aktach sprawy brak jest dowodu nadania powyższego pisma i odpowiedzi Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W dniu 14 sierpnia 2019 r. wpłynęła do organu umowa o pracę zawarta na czas nieokreślony na stanowisku operator techniczny. Pismem z dnia 26 sierpnia 2019 r. organ poinformował o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego, wyznaczonym na dzień 20 sierpnia 2019 r., jak również wezwał Skarżącego o dostarczenie załącznika nr 1 i informacji starosty, zgodnych z umową o pracę na stanowisku operatora technicznego, bowiem przedłożone dotychczas dokumenty, tj. załącznik nr 1 i informacja starosty, dotyczą młodszego operatora technicznego. Pismem z dnia 19 września 2019 r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody D. zarzucając, że organ nie podjął żadnych działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia złożonego wniosku i wydania stosownej decyzji, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. Wobec powyższego Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania w sprawie z rażącym naruszeniem prawa; 2) załatwienie sprawy w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądzenie od strony przeciwnej sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł. Skarżący uzasadniał, mając na uwadze określone w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. terminy załatwienia sprawy, że postępowanie w sprawie jego wniosku na pobyt czasowy z dostępem do rynku pracy, winno być zakończone bez zbędnej zwłoki. Dopełnił bowiem wszystkich formalności, a na wezwania organu odpowiadał w terminie. Skarżący ponadto wskazał, że organ nie udzielił żadnej odpowiedzi na pismo z października 2017 r. o podanie informacji na jakim etapie znajduje się postępowanie w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, lecz dużej ilości wniosków składanych w Urzędzie, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników. W ocenie organu brak jest podstaw do uznania, że miała miejsce bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie do wniosku Skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej organ podkreślił, że zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Na wezwanie Sądu, Skarżący wyjaśnił w piśmie z dnia 5 listopada 2019 r., że złożona skarga dotyczy zarówno bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargę w zakresie żądania stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania wyłączono do odrębnego rozpoznania w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 1213/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku Skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Z uwagi na to, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu, sprawa została rozpoznana przez Sąd w podanym trybie. Przechodząc do rozpoznania skargi wskazania wymaga, że samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek Skarżącego złożony w dniu 14 marca 2017 r. nie został załatwiony we właściwym terminie. Do dnia wniesienia skargi (we wrześniu 2019 r.), organ nie wydał rozstrzygnięcia. Na moment orzekania w sprawie, do Sądu nie wpłynęła również informacja o zakończeniu postępowania. Jak wynika z akt sprawy, pierwszą czynność procesową w sprawie organ podjął po blisko 2 miesiącach od dnia złożenia wniosku (wezwanie do uzupełnienia wniosku z 5 maja 2017 r.). Kolejna czynność organu z 25 stycznia 2018 r. dotyczyła prośby skierowanej do Komendy Wojewódzkiej Policji we W. i pozostałych służb o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Skarżącego na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wypada też wskazać, że pomimo wyznaczonego w wezwaniu z dnia 25 stycznia 2018 r. terminu zakończenia sprawy na dzień 8 maja 2018 r., sprawa nie została zakończona. Drugi zaś termin zakończenia sprawy wskazany w piśmie z 26 sierpnia 2019 r. budzi uzasadnione wątpliwości. Termin ten wyznaczono bowiem na dzień 20 sierpnia 2019 r., a więc dzień, który w dacie sporządzenia tego pisma już minął. W ocenie Sądu, wskazane okoliczności stanowiły podstawę do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności (pkt I sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II sentencji wyroku), że bezczynność Wojewody D. w sprawie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Przy czym – co jasno wynika z zawartości akt administracyjnych załączonych do odpowiedzi na skargę - sprawa z wniosku strony nie należy do skomplikowanych i wymagających podjęcia szeregu czynności dowodowych, większość niezbędnych dokumentów dołączono do wniosku, kolejne złożono w toku postępowania. Mając na uwadze sekwencję czynności podjętych przez organ w sprawie do czasu złożenia skargi, pierwsza z nich została podjęta po blisko dwóch miesiącach od złożenia wniosku (wezwanie z dnia 5 maja 2017 r.). Następnie w dniu 25 stycznia 2018 r. organ podjął czynność zwrócenia się do stosownych służb z prośbą o informację. W tym samym dniu (25 stycznia 2018 r.) organ wezwał Skarżącego do złożenia dokumentów. Kolejne wezwanie do złożenia dokumentów zostało wystosowane dopiero w dniu 26 sierpnia 2019 r. (po upływie ponad półtora roku) przy czym wynikająca z tego wezwania konieczność przedłożenia załącznika nr 1 i informacji starosty była następstwem opieszałości organu, gdyż dopiero z dniem 13 sierpnia 2019 r. uległo zmianie stanowisko pracy Skarżącego z młodszego operatora technicznego na operatora technicznego. Ponadto, kolejne wezwanie Skarżącego do przedłożenia dokumentu (z uwagę na zmianę stanowiska pracy) nastąpiło pismem z dnia 22 października 2019 r., a zatem już po wniesieniu skargi. Zauważyć też trzeba, że w aktach sprawy brak jest odpowiedzi stosownych służb na w/w pismo z dnia 25 stycznia 2018 r. W ocenie Sądu, zwłoka w rozpoznaniu wniosku Skarżącego nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku Skarżącego przez okres ponad dwóch i pół roku nie może być w żadnym wypadku sytuacja kadrowa w urzędzie. Tak rażącej bezczynności nie może usprawiedliwiać również napływ dużej ilości wniosków. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwsze w sprawie czynności) po blisko dwóch miesiącach, a następnie opieszale prowadzi postępowanie i nie wydaje decyzji w sprawie, mimo upływu ponad dwóch i pół roku (licząc do dnia wpływu wniosku). Ponadto działanie organu administracji publicznej w tej sprawie sprzeciwia się obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., skoro Skarżącego nie zawiadamiano o niezałatwieniu sprawy w terminie zgodnie z dyspozycją tego przepisu. Skarżącego zawiadomiono bowiem dopiero pismem z 25 stycznia 2018 r., przy czym termin wskazany w informacji nie został dochowany. Drugie zaś zawiadomienie wskazuje termin załatwienia sprawy poprzedzający datę sporządzenia tego zawiadomienia. Nie można pominąć także okoliczności, że organ pozostawił bez odpowiedzi zapytania Skarżącego z maja 2017 r. i października 2017 r. o stadium postępowania. Gdyby bowiem organ zastosował się do dyspozycji wynikającej z art. 36 k.p.a., zapytanie te nie miałyby miejsca. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt III sentencji wyroku), a to z tego względu, że takie rozstrzygnięcie zostało zawarte w wyroku wydanym w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w tej samej sprawie (sygn. akt III SAB/Wr 1213/19). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Na wniosek Skarżącego Sąd przyznał zatem sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku) uznając, że przyznana kwota 1.750 zł w sposób dostateczny zrekompensuje Skarżącemu krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł dotyczyło łącznie obu spraw: ze skargi na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania. Gdyby nawet uznać, że miałoby ono dotyczyć każdej z tych spraw z osobna, to zdaniem Sądu byłoby one w realiach sprawy zbyt wygórowane. O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł.