III SAB/Wr 1252/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia Tomasz Świetlikowski, WSA Asesor WSA Anetta Chołuj, Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi T.I. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D.przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, T. I. zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jej wniosku z dnia 8 czerwca 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżąca wskazała na naruszenie – art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W rozwinięciu tych zarzutów skarżąca wskazała, że postępowanie w sprawie toczy się od ponad dwóch lat. Organ administracji publicznej nie wydał decyzji, pomimo że strona przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty. W nawiązaniu do treści art. 35 § 3 k.p.a. skarżąca zwróciła uwagę, że przepis ten określa maksymalny termin załatwienia sprawy. W ocenie strony, skutkiem naruszenia tego przepisu jest również naruszenie zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), a także, zasady zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). W rozwinięciu argumentacji skargi strona podniosła także, że została pozbawiona możliwości czynnego uczestnictwa w postępowaniu, w tym, prawa do uzyskania informacji o etapie tego postępowania. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.; 4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona skarżąca wskazała, że wnioskowana kwota stanowić będzie, z jednej strony, sankcję wobec organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, z drugiej, rekompensatę wobec strony za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Nadmieniła, że przedłużający się czas trwania postępowania w sprawie narusza dobra osobiste skarżącej jak – prawo do zamieszkania, swobodę poruszania się w granicach terytorium RP i poza nim, prawo do pracy, prawo do legitymowania się dokumentami potwierdzającymi prawo do pobytu na terytorium RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D wniósł o oddalenie skargi w całości. Zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w urzędzie, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, a także, braku możliwości szybkiego uzupełniania niedoborów kadrowych. W ocenie Wojewody, sytuacja kadrowa, a także olbrzymia ilość napływających wniosków są okolicznościami, które nie dają podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. Wniosek ten, zdaniem organu, wyklucza kwalifikację stanu przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa. Wojewoda D. dodał, że w stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do uznania, że miała miejsce przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ w terminie ustawowym podjął niezbędne działania. W odpowiedzi na skargę wskazano również, że kadra kierownicza Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców wprowadza zmiany w strukturze i organizacji pracy oddziałów, które docelowo mają wpłynąć na zwiększenie efektywności i przyspieszenie wydawania przez Wojewodę D. decyzji kończących postępowania. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przyznanie sumy pieniężnej organ administracji publicznej podniósł, że skarżąca nie uzasadniła istnienia oraz rozmiaru krzywdy poprzestając jedynie na ogólnym powołaniu się na rekompensatę za naruszenie jej dóbr osobistych oraz z tytułu negatywnych skutków w sferze materialnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Merytoryczną ocenę zasadności skargi należy poprzedzić oceną jej dopuszczalności w kontekście wymogów z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), Niewątpliwie, formalnym wymogiem wniesienia skargi na przewlekłość jest wymóg uprzedniego złożenia ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Wymóg ten, skarżąca spełniła wnosząc pismem z dnia 6 grudnia 2018 r., do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody D., ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Zdaniem Sądu, sam fakt poprzedzenia skargi wniesieniem ponaglenia wyczerpuje tryb w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a o przedwczesności (niedopuszczalności) tej skargi nie może świadczyć okoliczność, że skarga została złożona przed rozpatrzeniem tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 957/19 (CBOSA), w myśl którego, skarga na przewlekłość (bezczynność) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r. I OZ 854/13, CBOSA). Innymi słowy, prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, CBOSA). Przesłanką wyczerpania środków zaskarżenia o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. jest bowiem w tym przypadku już samo wniesienie ponaglenia. Nie stwierdzając na tej podstawie formalnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd uznał, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie uzasadnia zarzut skargi w zakresie zarzucanej Wojewodzie D. przewlekłości w prowadzeniu postępowania z wniosku strony i to o cechach rażącego naruszenia prawa. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z akt administracyjnych, złożony przez stronę wniosek wpłynął do organu w dniu 8 czerwca 2017 r. Pierwszą czynność procesową w sprawie organ administracji publicznej podjął dopiero po siedmiu miesiącach od wpływu wniosku, a zatem bezsprzecznie po upływie terminów z art. 35 § 3 k.p.a. Czynnością tą było wezwanie strony pismem z dnia 22 stycznia 2018 r. do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez dołączenie załącznika nr 1 do wniosku podpisanego przez osoby reprezentujące podmiot powierzający pracę. Treść tego wezwania wskazuje, że dopiero na tym etapie organ dokonał analizy prawidłowości wypełnienia wniosku, dostrzegając, że podpis pod tym wnioskiem złożyła K. R. która, zgodnie z odpisem z KRS, nie była osobą umocowaną do działania w imieniu podmiotu powierzającego, a do wniosku nie dołączono odpowiedniego pełnomocnictwa. Także i dalsze czynności procesowe w sprawie wskazują niewątpliwie na to, że postępowanie to nie było prowadzone w sposób uwzględniający zasadę szybkości postępowania, tak by sprawa została zakończona w możliwie najszybszym terminie. Jak wynika z akt sprawy, choć strona na początku lutego 2018 r. odpowiedziała na wezwanie z dnia 22 stycznia 2018 r., kolejna czynność procesowa organu została podjęta dopiero w dniu 22 sierpnia 2018 r. (równo siedem miesięcy od czasu pierwszego wezwania). Dopiero wówczas organ zrealizował normę z art. 36 k.p.a. (informując stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w sprawie wyznaczonym na dzień 22 listopada 2018 r.), jak również, dopiero też na tym etapie organ zainicjował procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094), która jest obligatoryjną, a zarazem standardową procedurą w sprawach tego rodzaju i powinna być podejmowana bez zbędnej zwłoki, także z powodów dla których jest przewidziana. Niewątpliwie, zaprzeczeniem dążenia organu do koncentracji materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji przy poszanowaniu zasady szybkości postępowania jest fakt, że kolejne wezwanie skierowane do strony, dotyczące uzupełnienia dokumentacji wniosku, zostało skierowane do strony dopiero w dniu 22 stycznia 2019 r. a zatem nie tylko ponownie po upływie kilku miesięcy od poprzedniego wezwania, ale i nawet po wyznaczonym w poprzednim wezwaniu przewidywanym terminie zakończenia postępowania w sprawie). Należy dodatkowo zauważyć, że wezwanie z dnia 22 stycznia 2019 r. nawiązuje do rozbieżności w dokumentach jakie strona złożyła 11 września 2018 r. Jedynie ostatnie wezwanie, tj. z dnia 18 października 2019 r., dotyczące kolejnego zobowiązania do uzupełnienia dokumentacji wniosku zostało skierowane do strony w stosunkowo nieodległym czasie od złożenia przez stronę dokumentów, co do których organ stwierdził zastrzeżenia czy niejasności. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. Pozostając bezczynny przez przeszło siedem miesięcy od dnia złożenia wniosku, a także, dopuszczając się nieuzasadnionych przerw w podejmowanych czynnościach procesowych w toku całego postępowania, organ administracji publicznej w sposób oczywisty i rażący naruszył treść art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., a także treść art. 12 k.p.a. Skutkiem tych naruszeń było naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a także, wyrażonej w treści art. 6 k.p.a. zasady praworządności. Jako uzasadnione zatem Sąd uznał zarzuty skargi co do przewlekłego sposobu prowadzenia postępowania w sprawie przez Wojewodę D. Jedocześnie, całokształt ujawnionych w sprawie okoliczności, uzasadnia, zdaniem Sądu, ocenę tej przewlekłości jako noszącej cechy rażącego naruszenia prawa. Jakkolwiek, w orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że samo przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie stanowi dostatecznej przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, to jednocześnie zwraca się uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy przekroczenie tego terminu pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Ponad siedmiomiesięczna bierność organu administracji publicznej w przeprowadzeniu samej tylko oceny kompletności złożonego w sprawie wniosku nie znajduje racjonalnego uzasadnienia i jako taka uzasadnia podniesiony w skardze zarzut przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z dużą ilością wniosków składanych przez cudzoziemców oraz problemami kadrowymi nie stanowią okoliczności, które uwalniałyby organ od odpowiedzialności w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego przy poszanowaniu zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Należy w tym kontekście podnieść, że tego rodzaju argumenty Wojewoda D. powołuje w toku postępowań sądowych od kilku lat, a z urzędu Sądowi wiadomym jest, że sprawność postępowań prowadzonych w sprawach tego rodzaju nie ulega znaczącej poprawie. Uwzględniając okoliczność, że w aktach administracyjnych sprawy nie ma dokumentów potwierdzających fakt wykonania przez stronę wezwania z dnia 18 października 2019 r. należy dodać, że organ administracji publicznej dysponował narzędziami prawnymi do tego, by zakończyć postępowanie w taki sposób do jakiego uprawniał go zebrany w sprawie materiał dowodowy. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd stwierdził przewlekłość Wojewody D. w prowadzeniu postępowania z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), orzeczono jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże, jak już podkreślono wcześniej, sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.